公共服務(wù)均等化：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與借鑒*

崔惠玉 孫 靖

（東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，大連 116025）

一、實(shí)行公共服務(wù)均等化旨在縮小城鄉(xiāng)差距的成功做法

（一）日本的主要做法

1.改變農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)供給。日本從1959年開始走農(nóng)村工業(yè)化道路，并在此之后一直都采取鼓勵(lì)農(nóng)村工業(yè)發(fā)展的政策，來(lái)推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。在農(nóng)村工業(yè)化的過(guò)程中，國(guó)家通過(guò)財(cái)政出資，幫助農(nóng)村地區(qū)改善交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施，為農(nóng)村工業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部條件，這是日本政府支持農(nóng)村工業(yè)化的主要政策之一。

2.完善收入再分配制度。（1）實(shí)施均等化轉(zhuǎn)移支付制度。日本的轉(zhuǎn)移支付制度以平衡各地財(cái)力，保證地方各級(jí)政府履行職能，提供較為均等的公共服務(wù)為主要目的，其轉(zhuǎn)移支付資金由三塊內(nèi)容組成：即地方交付稅、國(guó)庫(kù)支出金和地方讓與稅。具有再分配功能的有地方交付稅、國(guó)庫(kù)支出金兩大項(xiàng)。日本中央政府在下放事權(quán)的過(guò)程中，對(duì)于義務(wù)教育、醫(yī)療保健等一些重要的事權(quán)，實(shí)行中央與地方共同負(fù)責(zé)制。中央政府承擔(dān)這類事務(wù)的資金是以國(guó)庫(kù)支出金的形式支付的。日本的轉(zhuǎn)移支付較為規(guī)范，地方交付稅以《地方交付稅法》為依據(jù)籌集和分配資金，國(guó)庫(kù)支出金中的各類轉(zhuǎn)移支付也以相關(guān)的法律，如《義務(wù)教育法》、《土地改良法》等為依據(jù)。（2）健全和完善社會(huì)保障制度。日本政府十分重視城鄉(xiāng)均等的社會(huì)保障制度的建立與完善。1961年日本就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“國(guó)民皆年金”的目標(biāo)，國(guó)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度得以確立。社會(huì)保障制度中，再分配效果最為顯著的是低收入者生活保障和殘疾者生活保障。社會(huì)保障政策的普及程度是促進(jìn)國(guó)民福利水平均等化的重要因素。日本政府也為此投入大量的資金，戰(zhàn)后社會(huì)保障費(fèi)占GDP的比重一直不斷提高，20世紀(jì)70年代提高最為顯著，甚至超過(guò)了10%①的比例。

（二）韓國(guó)的主要做法

1.加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)民生活環(huán)境。在韓國(guó)新村運(yùn)動(dòng)開始的初期，韓國(guó)首先把改善農(nóng)民的生產(chǎn)和生活環(huán)境放在了首位。通過(guò)政策手段，調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的投資，為農(nóng)民修路、供水電、蓋房等，這些切實(shí)可行的項(xiàng)目，看得見，摸得著，大大改善了農(nóng)村的公共事業(yè)和基礎(chǔ)建設(shè)，農(nóng)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)了有效供給，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)和保障體系基本建立，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民建設(shè)家園的積極性，增加了農(nóng)民的收入，改變了農(nóng)村的面貌。

2.建立有效機(jī)制，激活農(nóng)村發(fā)展?jié)摿?。在?shí)施新村運(yùn)動(dòng)過(guò)程中，韓國(guó)政府還設(shè)置了獎(jiǎng)勤罰懶的機(jī)制，重在激發(fā)村民內(nèi)部的積極性。政府把全部農(nóng)村按發(fā)展程度分為基礎(chǔ)村、自助村和自立村三類，共同實(shí)行獎(jiǎng)勤罰懶的機(jī)制，干得好的，多給物資和資金。此外，韓國(guó)政府還強(qiáng)化各級(jí)公務(wù)員的責(zé)任，規(guī)定縣、邑（相當(dāng)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和市郡（相當(dāng)于縣市）兩級(jí)公務(wù)員每人都要聯(lián)系4個(gè)村，利用業(yè)余時(shí)間進(jìn)行幫扶。實(shí)行獎(jiǎng)懲分明的公務(wù)員政績(jī)考核制度，對(duì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)公務(wù)員實(shí)行獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，幫扶工作做得好的就予以提拔，干不好的就調(diào)往山區(qū)和島嶼去工作。

3.大力發(fā)展教育事業(yè)，培養(yǎng)新型農(nóng)民和骨干力量。新村教育是韓國(guó)新村運(yùn)動(dòng)的核心，政府始終把道德精神的啟蒙作為重要工作目標(biāo)。自始至終將“勤勞、自助、合作”作為一種民族精神加以啟迪，鼓勵(lì)人民艱苦奮斗，激發(fā)農(nóng)民的進(jìn)取精神，喚醒民眾克服小農(nóng)固有的懶散，堅(jiān)持培養(yǎng)勤儉節(jié)約、自立自主、誠(chéng)信平等、積極向上的生活態(tài)度。韓國(guó)政府十分注重搞好農(nóng)民骨干的培訓(xùn)工作，讓高素質(zhì)的農(nóng)民骨干帶領(lǐng)村民走上發(fā)展道路。

（三）臺(tái)灣地區(qū)的主要做法

1.開展土地改革，改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體制。土地改革對(duì)于臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)村建設(shè)甚至對(duì)于臺(tái)灣地區(qū)整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)起飛，都作出了“基礎(chǔ)性的貢獻(xiàn)”。土地改革使農(nóng)民成為土地的主人，所以他們盡力地改良農(nóng)田、采用良種、科學(xué)種田，從而提高產(chǎn)量、增加收入。農(nóng)業(yè)得到了發(fā)展，就為工業(yè)的發(fā)展積累了資金，提供了原料，開拓了市場(chǎng)，準(zhǔn)備了勞動(dòng)力。

2.加大農(nóng)村公共投資，改善農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境。臺(tái)灣農(nóng)村公共投資資金主要來(lái)源于三大塊：即各級(jí)財(cái)政投入、公營(yíng)企事業(yè)投資和設(shè)置農(nóng)業(yè)發(fā)展基金，其中又以各級(jí)財(cái)政的投入為主。臺(tái)灣財(cái)政支出預(yù)算中有15%左右是用于農(nóng)業(yè)的投資，主要用于建設(shè)排灌系統(tǒng)等大型農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目，以及用于農(nóng)業(yè)技術(shù)試驗(yàn)與推廣、農(nóng)村教育投入等。

3.實(shí)行補(bǔ)助金制度，保證地方政府履行公共職能。補(bǔ)助金制度在臺(tái)灣地方財(cái)政中占有重要地位，所有的縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)都接受上級(jí)的補(bǔ)助款。近年來(lái)，縣市補(bǔ)助款收入約占預(yù)算規(guī)模的40%左右。省對(duì)縣市的補(bǔ)助款分兩部分：一部分是省政府對(duì)各縣市的一般補(bǔ)助支出；另一部分是省屬各業(yè)務(wù)單位對(duì)縣市的業(yè)務(wù)補(bǔ)助支出。臺(tái)灣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政獲得的上級(jí)補(bǔ)貼有統(tǒng)籌分配的稅款補(bǔ)助和經(jīng)建交通經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。統(tǒng)籌分配的稅款補(bǔ)助適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)課稅收入不足以應(yīng)付支出的情況，其目的就是調(diào)劑鄉(xiāng)鎮(zhèn)盈虛，促進(jìn)平衡發(fā)展。經(jīng)建交通經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的目的是為了加速鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和交通的發(fā)展，原則上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)用本身非課稅收入及積極開拓的新財(cái)源支付后，才由省級(jí)政府視情況酌情補(bǔ)助?？傊霞?jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政補(bǔ)助，對(duì)于保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府職能的履行起到重要作用。

二、實(shí)行公共服務(wù)均等化旨在縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距的成功做法

（一）澳大利亞的主要做法

1.保證充足的財(cái)政投入，建立完善的公共服務(wù)體系。為了提供高水平的公共服務(wù)，政府建立了完善的公共服務(wù)體系，并有充足的財(cái)政投入作保障。澳大利亞的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)最能說(shuō)明政府公共服務(wù)的高水平和完善性。政府為醫(yī)療衛(wèi)生、教育、司法、應(yīng)急管理、社區(qū)服務(wù)和住房等服務(wù)投入了大量資金。

2.嚴(yán)格的財(cái)政問(wèn)責(zé)制，提高透明度。澳大利亞的各級(jí)政府都把效率放在非常突出的地位，從部長(zhǎng)到工作人員，在各項(xiàng)工作中都把“效率”作為重要目標(biāo)，效率、效果和公平并列作為考核政府績(jī)效的三個(gè)主要指標(biāo)。政府內(nèi)部對(duì)效率的追求源于議會(huì)民主體制中納稅人對(duì)政府最高首腦要求的財(cái)政問(wèn)責(zé)制，并且這種問(wèn)責(zé)按政府層級(jí)，從政府首腦開始向下級(jí)各部門負(fù)責(zé)人逐級(jí)傳遞。為了有效克服外部監(jiān)管中存在的信息不對(duì)稱和高成本問(wèn)題，澳大利亞通過(guò)政府內(nèi)部的分權(quán)和提高透明度的改革，進(jìn)一步強(qiáng)化了財(cái)政問(wèn)責(zé)制度。提高透明度主要表現(xiàn)在澳大利亞招投標(biāo)過(guò)程中所有的文件必須在網(wǎng)上公開，包括報(bào)價(jià)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以及評(píng)標(biāo)人員的評(píng)語(yǔ)。

3.引入市場(chǎng)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。20世紀(jì)70年代西方“新公共管理運(yùn)動(dòng)”興起，澳大利亞又開始推行了許多新的改革，其主要內(nèi)容是：重新思考為保證給居民提供合適、經(jīng)濟(jì)、一致和及時(shí)的服務(wù)，什么服務(wù)適宜由政府來(lái)提供，什么服務(wù)可以通過(guò)市場(chǎng)來(lái)購(gòu)買，以及這些機(jī)構(gòu)怎樣才能做得更好；具體做法就是向下放權(quán)，盡可能利用市場(chǎng)機(jī)會(huì)和建立激勵(lì)相容的機(jī)制。

4.均等化的轉(zhuǎn)移支付制度。澳大利亞的均等化轉(zhuǎn)移支付制度具有鮮明的特色。澳大利亞對(duì)各州財(cái)政能力與支出需求的計(jì)算更全面、更科學(xué)，也更復(fù)雜；聯(lián)邦財(cái)政收入有50%左右以轉(zhuǎn)移支付形式分配到州和地方；澳大利亞聯(lián)邦財(cái)政向下級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付也包括一般資助和專項(xiàng)資助；確保每個(gè)州在標(biāo)準(zhǔn)稅率條件下，提供的公共服務(wù)水平能達(dá)到全國(guó)平均水平；聯(lián)邦撥款委員會(huì)每5年進(jìn)行一次總體評(píng)估；澳大利亞從地區(qū)財(cái)政收入與支出兩方面建立均等化轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)的做法，受到許多國(guó)家的重視和借鑒。

（二）德國(guó)的主要做法

1.明確公共服務(wù)提供過(guò)程中中央與地方政府的分工。德國(guó)各級(jí)政府在公共服務(wù)方面的分工比較明確，各自負(fù)責(zé)全國(guó)性或地方性公共產(chǎn)品的提供，同時(shí)也進(jìn)行合作。如聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)修建聯(lián)邦道路，州級(jí)政府負(fù)責(zé)州級(jí)道路的修建和聯(lián)邦道路的維護(hù)等。與地方政府更加注重執(zhí)行相比較，聯(lián)邦政府只有在基本法明確規(guī)定或者在地區(qū)間外部性嚴(yán)重時(shí)才承擔(dān)公共服務(wù)的供給責(zé)任，其主要精力放在公共服務(wù)的立法上，通過(guò)立法來(lái)管理和調(diào)節(jié)各州和地方政府的公共服務(wù)供給責(zé)任，并通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)加以保障，從而在全國(guó)范圍內(nèi)保證了公共服務(wù)的均等化。與中央、州政府相比，德國(guó)地方政府在公共服務(wù)供給中扮演了主導(dǎo)角色。

2.通過(guò)立法促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的配合。德國(guó)為實(shí)現(xiàn)“社會(huì)公正”的理念，通過(guò)立法形式使之成為聯(lián)邦及各州必須貫徹執(zhí)行的依據(jù)和基礎(chǔ)。德國(guó)《基本法》規(guī)定：國(guó)家必須保持聯(lián)邦地區(qū)內(nèi)的人民生活條件的一致性的目標(biāo)要求。在此基礎(chǔ)上又制定了以下一些法律：（1）1967年制定的《穩(wěn)定法》規(guī)定，國(guó)家必須促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和穩(wěn)定，聯(lián)邦政府和各州政府有義務(wù)在實(shí)施財(cái)政援助時(shí)保持總體經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展；（2）《空間秩序法》重申，聯(lián)邦德國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須能夠保證各地區(qū)人民享有共同生活條件或?yàn)榇藙?chuàng)造前提；（3）1969年的《改善區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)共同任務(wù)法》（簡(jiǎn)稱《共同任務(wù)法》）中，將區(qū)域經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展定為聯(lián)邦政府和州政府的共同任務(wù)，將聯(lián)邦政府和州政府各自的職責(zé)范圍、應(yīng)有的促進(jìn)措施以及有關(guān)促進(jìn)的地區(qū)、原則方式等都有所具體化。1990年兩德統(tǒng)一后出臺(tái)《托管法》，并在1995年頒布實(shí)施新的《結(jié)構(gòu)調(diào)整法》；（4）1988年制定的《結(jié)構(gòu)援助法》要求，如果有關(guān)項(xiàng)目能夠避免經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的總體失衡或能夠?yàn)楦鞯貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力求得平衡，聯(lián)邦政府則可以對(duì)州或地方的重大項(xiàng)目提供經(jīng)濟(jì)支持。

3.獨(dú)特的區(qū)域財(cái)政平衡制度。德國(guó)的區(qū)域財(cái)政平衡制度是以各州間的橫向支援平衡為主、聯(lián)邦政府的縱向撥款為輔的。各州間的橫向平衡分為兩步：第一步為增值稅收入的平衡補(bǔ)差，即增值稅中屬于州級(jí)享用的部分在原則上按人口基數(shù)分配的同時(shí)，富裕州要先拿出25%（2005年前）的余額給財(cái)力薄弱的州作為補(bǔ)差，以使之達(dá)到州平均水平的92%。第二步是財(cái)稅能力方面的平衡。首先按規(guī)定測(cè)算出各州的財(cái)政“能力值”，接著以各州人均稅率乘以人口數(shù)而得出所謂“財(cái)稅平衡值”。第三步則為縱向的聯(lián)邦補(bǔ)充撥款。應(yīng)該指出，財(cái)政平衡主要用于州際公共財(cái)政支出能力的平衡，即解決州預(yù)算的順利實(shí)施。

4.有效的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策。根據(jù)《共同任務(wù)法》，為改善區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所采取的實(shí)際措施：提高促進(jìn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)收入與創(chuàng)造就業(yè)崗位，促進(jìn)就業(yè)水平，通過(guò)資金的籌措和注入等手段，以改善基礎(chǔ)設(shè)施、保障或創(chuàng)造就業(yè)崗位，刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展。具體有：（1）為企業(yè)的創(chuàng)建、擴(kuò)建、改建和合理化改造，或?yàn)橥炀取仓脼l臨倒閉的企業(yè)提供資金補(bǔ)貼，并向東部及中小企業(yè)傾斜。（2）為改善被列入促進(jìn)區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目所獲得的補(bǔ)貼大多比較高。（3）為中小企業(yè)的咨詢與研究開發(fā)項(xiàng)目提供資金。

三、借鑒和啟示

（一）完善公共財(cái)政體制

1.明確合理地劃分各級(jí)政府間的事權(quán)與財(cái)權(quán)。日本、韓國(guó)實(shí)行單一制的財(cái)政體制，澳大利亞和德國(guó)實(shí)行聯(lián)邦制財(cái)政體制，雖然各國(guó)實(shí)行的財(cái)政體制不同，但都對(duì)中央與地方的事權(quán)范圍作了明確的劃分，并且有相應(yīng)的財(cái)力支持。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)要想實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，就得縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)之間存在的差異，使各個(gè)地方都能提供大致相同水平的公共服務(wù)，也需要中央政府與地方政府的協(xié)調(diào)配合，即明確各自的事權(quán)范圍。中央政府應(yīng)當(dāng)提供全國(guó)性公共服務(wù)，以城鄉(xiāng)和區(qū)域基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)，強(qiáng)化收入再分配職能；各級(jí)地方政府主要負(fù)責(zé)各自轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)供給，重點(diǎn)關(guān)注轄區(qū)內(nèi)居民的實(shí)際需求，強(qiáng)化公共服務(wù)的供給效率。中央與地方共同承擔(dān)的公共服務(wù)事項(xiàng)也應(yīng)做到分工明確，屬于中央職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)由中央直接提供，屬于地方職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)由地方統(tǒng)一提供，避免出現(xiàn)責(zé)任模糊的現(xiàn)象?？傊?，在提供基本公共服務(wù)的事權(quán)劃分上，應(yīng)改變過(guò)去傳統(tǒng)的按事務(wù)的隸屬關(guān)系劃分的辦法，以便使財(cái)力與事權(quán)能夠相匹配，明確事權(quán)劃分后，應(yīng)通過(guò)法律制度固定下來(lái)。為保證地方政府有足夠的財(cái)力提供公共服務(wù)，各級(jí)政府應(yīng)在合理定位公共服務(wù)支出的基礎(chǔ)上，合理配置財(cái)力結(jié)構(gòu)，充分考慮地方承受能力和積極性。

2.完善省以下財(cái)政管理體制，增強(qiáng)地方政府提供公共服務(wù)的能力。1994年我國(guó)實(shí)行分稅制，對(duì)中央和省之間的財(cái)政管理體制做了改革，當(dāng)時(shí)建議省以下各級(jí)政府比照中央對(duì)省的財(cái)政管理體制進(jìn)行改革，但是由于地方的實(shí)際情況，各級(jí)地方政府并沒(méi)有完全按照分稅制的要求進(jìn)行改革。但卻仿照中央對(duì)省的“收入上劃”體制規(guī)定了轄區(qū)內(nèi)財(cái)政體制，同時(shí)地方各級(jí)政府間的事權(quán)劃分也存在著模糊不清的現(xiàn)象，因此這種“收入上劃、事權(quán)下移”、以及上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過(guò)小進(jìn)一步加劇了地方財(cái)政困難，地方政府很難提高公共服務(wù)的供給水平。為了增強(qiáng)地方財(cái)力，提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量和水平，我國(guó)應(yīng)盡快完善省以下財(cái)政管理體制。加強(qiáng)地方政府提供公共服務(wù)的能力。在完善制度和加強(qiáng)能力的過(guò)程中，主要應(yīng)該合理劃分各級(jí)政府的支出職責(zé)、增加地方財(cái)政收入、加大均等化轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，使地方政府提公共服務(wù)的能力與地方財(cái)力相匹配，這樣才能保證地方政府對(duì)公共服務(wù)的有效供給。

3.完善均等化的轉(zhuǎn)移支付制度。通過(guò)研究分析國(guó)外實(shí)行公共服務(wù)均等化所采取的措施可知，基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是與完善的轉(zhuǎn)移支付制度分不開的。鑒于我國(guó)在轉(zhuǎn)移支付制度方面存在的許多問(wèn)題，要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，必須加強(qiáng)對(duì)當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付種類和規(guī)模的改革，逐步建立均等化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，這主要包括以下幾個(gè)方面：

（1）建立縱橫交錯(cuò)的均等化轉(zhuǎn)移支付制度。我國(guó)目前的轉(zhuǎn)移支付制度主要是中央政府對(duì)地方政府的縱向轉(zhuǎn)移，橫向轉(zhuǎn)移支付可以通過(guò)縱向轉(zhuǎn)移支付來(lái)實(shí)現(xiàn)，即中央政府集中下級(jí)政府的收入，通過(guò)縱向轉(zhuǎn)移支付的方式來(lái)達(dá)到橫向轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)。這種單一的縱向轉(zhuǎn)移支付的優(yōu)點(diǎn)是易于管理，但在應(yīng)對(duì)中央政府財(cái)力緊張、地區(qū)財(cái)力差異過(guò)大方面有些力不從心，我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，建立縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付制度，充分發(fā)揮中央與地方政府、財(cái)力轉(zhuǎn)出和財(cái)力轉(zhuǎn)入地區(qū)兩個(gè)方面的積極性與主動(dòng)性，并且地方政府的橫向轉(zhuǎn)移支付既能在一定程度上減輕中央政府的壓力，又能使財(cái)力轉(zhuǎn)出地區(qū)與財(cái)力轉(zhuǎn)入地區(qū)直接見面，形成明確的授受關(guān)系，有利于增強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的透明度，提高資金的使用效率?？v橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付制度有利于我國(guó)解決區(qū)域、城鄉(xiāng)之間差距過(guò)大的問(wèn)題，有利于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。

（2）建立合理的轉(zhuǎn)移支付形式。目前我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付形式不規(guī)范，不利于公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必須對(duì)其進(jìn)行改進(jìn)和整合，調(diào)整現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，加大具有均等化功能的一般性轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量和比例，使一般性轉(zhuǎn)移支付成為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的主體；在增加一般性轉(zhuǎn)移支付、財(cái)力沒(méi)有大幅增長(zhǎng)的前提下，必須清理專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施范圍，在區(qū)別地縮小專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，并建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)制度。稅收返還主要是為了維護(hù)地方的既得利益，其存在將會(huì)進(jìn)一步加劇地區(qū)之間的不平衡，不利于公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。因此，必須逐步減少到最后取消。同時(shí)，在增加一般性轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)，要防止財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)化的傾向，如目前我國(guó)存在的調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付和農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付，這兩項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不僅不能增加地方可支配財(cái)力，反而需要地方政府增加相應(yīng)的配套資金，減少地方實(shí)際可支配財(cái)力。

（二）建立以公共服務(wù)為導(dǎo)向的公共財(cái)政支出體系

由國(guó)外實(shí)行公共服務(wù)均等化的主要做法可以看出，各國(guó)的公共財(cái)政支出體系是比較健全的，現(xiàn)階段我國(guó)政府應(yīng)該把公共服務(wù)作為核心職能，盡快實(shí)現(xiàn)建設(shè)型財(cái)政向服務(wù)型財(cái)政的轉(zhuǎn)變，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加快建立以公共服務(wù)為導(dǎo)向的公共財(cái)政支出體系。首先，要加大農(nóng)村公共服務(wù)投入。十七大明確提出“我國(guó)要建立社會(huì)主義新農(nóng)村，走生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔的發(fā)展道路”，主要采取工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)農(nóng)村、多予少取的措施，因此，要緩解城鄉(xiāng)差距，必須首先加大對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)投入，提高農(nóng)村公共服務(wù)的供給水平。主要著力點(diǎn)要放在農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面。其次，要形成以公共服務(wù)為導(dǎo)向的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，不斷增加我國(guó)對(duì)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等民生領(lǐng)域的投入，建立和完善財(cái)政支出績(jī)效考評(píng)制度。優(yōu)先發(fā)展教育投入機(jī)制，擴(kuò)大社會(huì)保障基金規(guī)模，加快覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障制度建設(shè)，支持建立應(yīng)對(duì)體制轉(zhuǎn)軌和人口老齡化財(cái)政支持機(jī)制，完善政府醫(yī)療衛(wèi)生投入機(jī)制，不斷提高政府資金使用效益，進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大投入力度，加快建立財(cái)政保障和改善民生的長(zhǎng)效機(jī)制。最后，以公共服務(wù)為導(dǎo)向加大對(duì)中西部地區(qū)的財(cái)政支持力度，如提高和促進(jìn)落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)投入、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、創(chuàng)造就業(yè)崗位、促進(jìn)就業(yè)水平。通過(guò)資金的籌措和注入，如投資補(bǔ)貼、長(zhǎng)期貸款、利息補(bǔ)貼或擔(dān)保等手段以改善基礎(chǔ)設(shè)施，從而刺激落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這是提高區(qū)域間公共服務(wù)均等化水平的實(shí)質(zhì)所在。在建立以公共服務(wù)為導(dǎo)向的財(cái)政支出體系的同時(shí)，要建立對(duì)政府公共部門評(píng)價(jià)、考核以及問(wèn)責(zé)機(jī)制，以提高政府在提供公共服務(wù)時(shí)的效率、確保公共資金的使用效率。

（三）建立健全基本公共服務(wù)均等化法律法規(guī)

各國(guó)家和地區(qū)在基本公共均等化方面都有著比較健全的法律法規(guī)體系，如日本的《地方交付稅法》、《義務(wù)教育法》、《土地改良法》等，德國(guó)的《基本法》，這些法律法規(guī)的實(shí)施明確了其公共服務(wù)均等化的基本目標(biāo)，保證了公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)在實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的過(guò)程中，應(yīng)借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，加快基本公共服務(wù)均等化的相關(guān)立法，有利于增強(qiáng)基本公共服務(wù)供給的規(guī)范性和約束性。我國(guó)當(dāng)前急需的相關(guān)法律有《轉(zhuǎn)移支付法》，目前正處于草案討論當(dāng)中；《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估法》，2009年6月財(cái)政部已經(jīng)頒布《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，但距離規(guī)范的績(jī)效評(píng)估法仍有一定差距。另外，《預(yù)算法》已經(jīng)頒布實(shí)施近15年，急需修訂和完善。

〔1〕岳杰勇.臺(tái)灣農(nóng)村建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)大陸新農(nóng)村建設(shè)的啟示.昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)，2007年第6期.

〔2〕吳浙，徐健劍.議韓國(guó)農(nóng)村發(fā)展經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的借鑒意義.黃岡職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2007年12月.

〔3〕王慧.日本政府在農(nóng)村工業(yè)化過(guò)程中的作用——兼與中國(guó)比較.中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2004年第12期.

〔4〕肖浦嶸.區(qū)域經(jīng)濟(jì)在國(guó)家財(cái)政政策方面的分析比較.德國(guó)研究，2006年第3期.

〔5〕中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)“公共服務(wù)均等化問(wèn)題研究”課題組.公共服務(wù)均等化問(wèn)題研究.經(jīng)濟(jì)研究參考，2007年第58期.

〔6〕遲福林，方栓喜.加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化（12條建議）.經(jīng)濟(jì)研究參考，2008年第3期.