我國福彩公益金財(cái)政管理的歷史演變和政策選擇

邵祥東

（沈陽市福利彩票發(fā)行中心，遼寧 110021）

我國福彩公益金財(cái)政管理的歷史演變和政策選擇

邵祥東

（沈陽市福利彩票發(fā)行中心，遼寧 110021）

從1998年福利彩票公益金財(cái)政管理體制初次確立到2008年福彩公益金納入政府性基金預(yù)算管理體系，我國福彩公益金財(cái)政管理體制歷經(jīng)了體制過渡、預(yù)算外管理體制深化和預(yù)算內(nèi)管理三個(gè)階段。不同階段的公益金籌集、分配使用和公益項(xiàng)目管理皆存在差異。本文在分析政策實(shí)踐基礎(chǔ)上，歸納公益金財(cái)政管理過程中存在的問題并提出政策思路。

福利彩票 公益金 體制演變 財(cái)政管理

根據(jù)財(cái)政部2007年11月25日下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)<彩票公益金管理辦法>的通知》（財(cái)綜[2007]83號(hào)）第二條解釋，公益金是從彩票發(fā)行收入中按規(guī)定比例提取的，專項(xiàng)用于社會(huì)公益事業(yè)的資金。它是福利彩票資金中扣除返獎(jiǎng)獎(jiǎng)金和發(fā)行費(fèi)以后的余額。目前，福彩公益金主要分為中央留成公益金和地方留成公益金兩個(gè)部分。近年來福彩公益金規(guī)模不斷增加，作用日益顯著，對(duì)其管理也提出更高的要求。

一、福彩公益金財(cái)政管理的歷史演變

自1987年我國首套社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐券在石家莊試點(diǎn)發(fā)行以來，我國福彩公益金（1998年之前被稱為社會(huì)福利資金）先后經(jīng)歷了民政部門主導(dǎo)的“部門型”管理體制和中國人民銀行監(jiān)管的“金融型”管理體制。隨著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的累積，認(rèn)識(shí)的深化，客觀上要求從國家管理層面構(gòu)建科學(xué)、統(tǒng)一、健全的管理體制，這為福彩公益金財(cái)政管理體制形成提供了政策背景。

（一）過渡階段（1998年-1999年）

我國福彩公益金財(cái)政管理體制誕生于1998年，在2000年以前屬于管理體制過渡階段。這種過渡性主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是對(duì)財(cái)政部門對(duì)福彩社會(huì)基金管理政策的制定具有過渡性。1998年10月5日財(cái)政部首次發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)〈社會(huì)福利基金使用管理暫行辦法〉的通知》，《暫行辦法》由財(cái)政部和民政部共同研究制定，財(cái)政部只是參與型、過渡型，而非完全主導(dǎo)型。二是福彩社會(huì)基金管理職能具有過渡性。1998年10月5日到1999年末，財(cái)政部雖介入福利基金管理，但此時(shí)的福彩行業(yè)主管機(jī)關(guān)仍是中國人民銀行，財(cái)政部門并沒有成為福彩行業(yè)及公益金管理主管機(jī)關(guān)。直到1999年7月份才在國務(wù)院授權(quán)下承接了中國人民銀行移交的監(jiān)管職能，至此福彩社會(huì)基金過渡到財(cái)政部監(jiān)管階段。三是福彩社會(huì)基金管理辦法具有過渡性。1998年財(cái)政部會(huì)同民政部聯(lián)合發(fā)布的《暫行辦法》將社會(huì)福利基金納入預(yù)算外資金財(cái)政專戶管理，實(shí)行收支兩條線。規(guī)定各級(jí)民政部門經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)后在指定銀行開設(shè)預(yù)算外資金收入過渡賬戶，在一個(gè)月內(nèi)將社會(huì)福利基金從結(jié)算賬戶轉(zhuǎn)入本級(jí)預(yù)算外資金收入過渡賬戶，之后將收入過渡戶中的社會(huì)福利基金繳入同級(jí)財(cái)政專戶。明確了彩票銷售獎(jiǎng)池中的棄獎(jiǎng)收入、社會(huì)福利基金的銀行存款利息屬于社會(huì)福利基金，應(yīng)直接轉(zhuǎn)入本級(jí)預(yù)算外資金收入過渡賬戶，不參與分成與上繳。

（二）預(yù)算外管理體制深化階段（2000年-2007年）

2001年1月1日到2007年底，財(cái)政部門陸續(xù)出臺(tái)了一系列規(guī)章制度，健全了福彩公益金管理體制。2001年-2003年間對(duì)部分地區(qū)民政部門違規(guī)使用公益金興建樓堂館所等現(xiàn)象進(jìn)行了治理整頓，有效遏制了福彩公益金濫用現(xiàn)象。與過渡階段相比，這一階段的監(jiān)管范圍逐步擴(kuò)大，監(jiān)管力度進(jìn)一步加大。

1.規(guī)范公益金管理財(cái)經(jīng)紀(jì)律，嚴(yán)肅治理整頓公益金違規(guī)使用問題。2000年-2001年間部分地區(qū)違反國務(wù)院和財(cái)政部規(guī)定，對(duì)公益金收取調(diào)節(jié)費(fèi)，擅自改變公益金用途，將公益金用于平衡一般財(cái)政預(yù)算等。這些行為嚴(yán)重干擾了公益金監(jiān)督和管理，擾亂了彩票市場正常分配秩序。2002年2月9日，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于制止對(duì)納入財(cái)政專戶管理的彩票資金征收調(diào)節(jié)費(fèi)的通知》，嚴(yán)厲糾正了一些地方政府以政府調(diào)解基金、山區(qū)發(fā)展基金、城市住房基金、省長基金等各種名目，對(duì)納入財(cái)政專戶管理的公益金征收調(diào)解費(fèi)的違規(guī)做法。通過規(guī)范公益金歸集和分配制度、公益金預(yù)算管理制度和公益金管理收費(fèi)問題，有效維護(hù)了公益金管理制度嚴(yán)肅性，促進(jìn)彩票事業(yè)健康發(fā)展。

2.確立福彩公益金國家管理體制。2000年以后福彩公益金由部門管理型轉(zhuǎn)為國家管理型。財(cái)政部在國務(wù)院研究決定指示下，不斷完善公益金分配政策，將部門管理體制調(diào)整為中央與地方按比例分配，初步形成了公益金與彩票市場良性互動(dòng)的發(fā)展機(jī)制。同時(shí)堅(jiān)持民權(quán)為本的指導(dǎo)思想，提高公益金提取和支出比例。2001年10月，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范彩票管理的通知》，財(cái)政部嚴(yán)格按照通知指示精神，以“降低發(fā)行費(fèi)用，增加彩票公益金”為原則調(diào)整了公益金提取比例，確定了從2002年1月1日起公益金提取比例不得低于35%，為公益金規(guī)模穩(wěn)步擴(kuò)大奠定了基礎(chǔ)性條件。

3.健全了福彩公益金使用管理制度，公益金資助覆蓋范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。福彩公益金從專項(xiàng)用于民政福利逐步拓展到紅十字事業(yè)、殘疾人事業(yè)、城市醫(yī)療救助、農(nóng)村醫(yī)療救助和全國社會(huì)保障基金等領(lǐng)域，對(duì)社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用逐漸增大。

（三）預(yù)算內(nèi)管理階段（2008年至今）

2008年1月1日起，福彩公益金被納入政府性基金管理體制，實(shí)行項(xiàng)目管理制。這一時(shí)期，社會(huì)各界對(duì)公益金的使用透明度極為關(guān)注。財(cái)政部門也進(jìn)一步加大了公益金使用情況監(jiān)督力度，強(qiáng)化了公益金項(xiàng)目預(yù)算管理。同時(shí)，和審計(jì)部門密切合作，把好公益金使用關(guān)，健全監(jiān)管體制。

1.建立福彩公益金財(cái)政預(yù)算內(nèi)管理體制。1998年-2008年福彩公益金被納入預(yù)算外管理。這種體制存在重征收輕支出監(jiān)管的問題，管理體制并不完善。2007年11月25日財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<彩票公益金管理辦法>的通知》，將福彩公益金按政府性基金管理辦法納入預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理，?？顚Ｓ?，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用，不得用于平衡一般預(yù)算。公益金被納入財(cái)政預(yù)算內(nèi)管理后，收入全額上繳國庫，先收后支，統(tǒng)一管理。此后每年公益金的收入、各項(xiàng)目支出都有預(yù)算，公益金支出項(xiàng)目執(zhí)行情況、最終效果等都將有據(jù)可查。

2.健全了與審計(jì)部門聯(lián)合監(jiān)管制度。2008年國家審計(jì)署發(fā)布2008年1號(hào)公告，例行公告了2006年度福彩公益金財(cái)政收支審計(jì)中出現(xiàn)的問題及處理結(jié)果，指出福彩公益金一直未納入預(yù)算內(nèi)管理。對(duì)此，財(cái)政部高度重視，從2008年1月1日起將福彩公益金納入政府性基金預(yù)算，按項(xiàng)目進(jìn)行管理，專項(xiàng)用于國家規(guī)定的社會(huì)公益事業(yè)。正是由于審計(jì)部門的監(jiān)督，福彩公益金預(yù)算內(nèi)財(cái)政管理體制才得以快速建立。

3.建立福彩公益金分配使用情況信息公告制度。長期以來，相關(guān)財(cái)政法規(guī)僅規(guī)定了福彩發(fā)行資金構(gòu)成比例，公益金如何使用沒有任何法律依據(jù)，資金使用透明度不高。2009年7月1日以后，財(cái)政部門嚴(yán)格按照國務(wù)院制定實(shí)施的《彩票管理?xiàng)l例》，建立了福彩公益金使用情況信息公告制度。各級(jí)財(cái)政、民政部門及公益金使用單位在每年都要發(fā)布上一年公益金使用情況，接受社會(huì)監(jiān)督，增強(qiáng)了公益金使用透明度，充分體現(xiàn)“公信、公開、公平、公正”的發(fā)行原則。

二、福彩公益金財(cái)政管理的政策實(shí)踐

1998年財(cái)政部正式承接監(jiān)管職能以后，公益金財(cái)政管理體制歷經(jīng)了三個(gè)階段。盡管每個(gè)階段政策思路存在差異，但都一直堅(jiān)持“集中籌集、專項(xiàng)使用”管理原則，為各級(jí)、各地及各項(xiàng)社會(huì)公益事業(yè)與福利事業(yè)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。在公益金管理體制發(fā)展進(jìn)程中，福彩公益金的籌集、分配使用和公益項(xiàng)目管理中出現(xiàn)了許多問題，政策思路和政策選擇在試錯(cuò)中不斷調(diào)整完善。

（一）福彩公益金籌集管理政策

福彩公益金籌集管理是指按多大比例提取公益金及提取的公益金歸集于哪個(gè)部門管理。在1998年財(cái)政部正式承接福彩公益金管理以前，福利金提取比例由各地區(qū)自行決定。1987年國家批準(zhǔn)民政部在河北等十個(gè)省市試點(diǎn)發(fā)行社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐券，發(fā)行部門、公益金提取比例、歸集部門由各地人民政府自行確定。當(dāng)時(shí)的政策選擇是各地社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐部門負(fù)責(zé)獎(jiǎng)券發(fā)行和公益金歸集管理。由于國家發(fā)行獎(jiǎng)券的初始動(dòng)因是籌集社會(huì)閑散資金，補(bǔ)充捉襟見肘的社會(huì)福利事業(yè)建設(shè)資金。所以，這一時(shí)期的福利彩票社會(huì)資金提取比例較高。1987年6月3日民政部出臺(tái)了《發(fā)行社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐券試行辦法》，將福利金占彩票銷售收入的比例確定為50%。1988年國家發(fā)行即開型福利彩票，提取比例定為45%，1989年降為40%。1990年4月中募委下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整即開型社會(huì)福利獎(jiǎng)券資金分配比例，統(tǒng)一全國結(jié)算辦法的通知》，將面值為1元和2元獎(jiǎng)券的福利金提取比例統(tǒng)一下調(diào)為30%。1994年12月2日民政部出臺(tái)的《中國福利彩票管理辦法》，將公益金提取比例上限定為30%。2001年財(cái)政部按照國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范彩票管理的通知》，將公益金提取比例從30%調(diào)整為35%。目前，經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)的具體游戲的公益金提取比例略有區(qū)別，但總體以35%為主。

福彩公益金提取比例之所以出現(xiàn)與時(shí)俱進(jìn)的政策調(diào)整主要基于如下四點(diǎn)考慮：一是不斷增強(qiáng)福彩娛樂性，擴(kuò)大彩民群體；二是國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康發(fā)展，財(cái)政收入快速增加，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的社會(huì)福利事業(yè)建設(shè)資金逐漸充裕，國家根據(jù)實(shí)際情況適度下調(diào)公益金提取比例；三是籌集管理體制逐步與國際慣例接軌。按照國際經(jīng)驗(yàn)看，多數(shù)國家和地區(qū)公益金提取比例確定在30%-45%之間，尤其以33%-38%之間更為普遍。我國公益金提取比例從最初50%逐步降到30%，最終確定到35%水平上，符合國際通行標(biāo)準(zhǔn)。四是公益金項(xiàng)目收入基數(shù)逐步擴(kuò)大。如1994年-1999年間國家擴(kuò)大了福彩公益金項(xiàng)目，除原有的發(fā)行彩票凈收入項(xiàng)目外，增設(shè)了不設(shè)獎(jiǎng)池的棄獎(jiǎng)收入及存款利息等收入項(xiàng)目，相應(yīng)的調(diào)整了公益金提取比例，規(guī)定公益金提取比例不得低于30%。

如果從1987年開始計(jì)算，我國福彩公益金歸集管理部門共歷經(jīng)三個(gè)階段，每個(gè)階段的歸集管理部門不同。2000年以后由財(cái)政部統(tǒng)一歸集管理。但在此前的1987年-1993年公益金由各地民政部門負(fù)責(zé)歸集管理，具體承接部門是民政部門下設(shè)的有獎(jiǎng)募捐委員會(huì)辦公室，實(shí)行專戶存儲(chǔ)、?？顚Ｓ?。1994年-1999年公益金統(tǒng)一由民政部歸集管理。

（二）福彩公益金分配使用政策

福彩公益金使用管理主要包含三方面內(nèi)容：公益金使用分配比例、使用領(lǐng)域和公益金使用項(xiàng)目管理。1987年-1993年間福彩公益金的分配比例是：中央與地方3∶7分成，省級(jí)和地市級(jí)、地市級(jí)與縣區(qū)都按2∶8分成。這一階段公益金主要用于各地社會(huì)福利事業(yè)，用途比較單一。1994年-1999年公益金分配體制仍然實(shí)行分級(jí)管理，但比例調(diào)整為民政部占5%，省地市民政部門占5%，縣級(jí)民政部門占5%。1998年財(cái)政部管理公益金后，公益金收入按月繳存財(cái)政專戶，支出由同級(jí)財(cái)政部門從財(cái)政專戶中撥付，這進(jìn)一步規(guī)范了中央和地方各級(jí)留成比例，實(shí)行收支兩條線管理。但由于公益金使用范圍依舊狹窄，公益金安排使用由民政部門一家自行決定，部門色彩濃郁，透明度不高，各種違紀(jì)現(xiàn)象比較普遍，影響了公益金使用效率。2001年國家把公益金的使用范圍擴(kuò)大到社會(huì)保障和教育領(lǐng)域。2006年3月29日財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整彩票公益金分配政策的通知》，對(duì)公益金分成比例作出調(diào)整，由財(cái)政部會(huì)同民政部確定公益金基數(shù)，基數(shù)以內(nèi)的公益金，由民政部門繼續(xù)按規(guī)定的范圍使用；超過基數(shù)的公益金，20%由民政部門分配使用，80%上交財(cái)政部，納入全國社會(huì)保障基金，統(tǒng)一管理和使用。調(diào)整后，公益金在中央與地方之間，按50：50比例分配。中央集中的公益金在社會(huì)保障基金、專項(xiàng)公益金、民政部之間，按60%、30%、5%比例分配。地方留成的公益金，堅(jiān)持按彩票發(fā)行宗旨使用，由省級(jí)人民政府財(cái)政部門商民政部門研究確定分配原則。這些管理體制的轉(zhuǎn)變強(qiáng)化了國家彩票色彩，淡化了部門色彩，在控制發(fā)行成本的基礎(chǔ)上提高公益金提取比例，公益金使用范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。

（三）公益金項(xiàng)目管理政策

長期以來，福彩公益金一直嚴(yán)格按照“扶老、助殘、救孤、濟(jì)困、賑災(zāi)”的福彩發(fā)行宗旨資助社會(huì)福利公益項(xiàng)目。23年間興建了許多社會(huì)福利和社會(huì)公益項(xiàng)目，其貢獻(xiàn)有目共睹。如藍(lán)天計(jì)劃、星光計(jì)劃、福彩助學(xué)子計(jì)劃、明天計(jì)劃、霞光計(jì)劃、社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目和流浪未成年人救助保護(hù)體系建設(shè)規(guī)劃等。2007年僅中央專項(xiàng)公益金支出（含體彩部分）就達(dá)到41億元。其中，資助2008年北京奧運(yùn)會(huì)17億元、紅十字事業(yè)2.7億元、殘疾人事業(yè)5億元、農(nóng)村醫(yī)療救助0.8億元、教育助學(xué)0.3億元。2008年中央專項(xiàng)彩票公益金安排支出58億元。其中，資助抗震救災(zāi)20億元、農(nóng)村醫(yī)療救助10億元、城市醫(yī)療救助6億元、教育助學(xué)6億元、青少年學(xué)生校外活動(dòng)場所建設(shè)3.2億元、2008年北京奧運(yùn)會(huì)6.5億元、殘疾人事業(yè)3.6億元、紅十字事業(yè)1.6億元、扶貧1.7億元。評(píng)估23年的公益金資助項(xiàng)目可以觀察到，公益金資助項(xiàng)目管理已經(jīng)步入規(guī)范化運(yùn)行軌道，公益項(xiàng)目的社會(huì)知名度提高，品牌效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)。

三、福彩公益金管理現(xiàn)存問題及政策思路

目前，我國福彩公益金管理實(shí)踐中仍存在一些問題。福彩公益金雖被納入預(yù)算內(nèi)管理，但由于約束性較弱，各地仍不同程度地存在推遲上繳甚至擠占挪用、截留彩票公益金現(xiàn)象，影響了財(cái)政部門統(tǒng)一調(diào)配。個(gè)別地區(qū)還將公益金用于非公益性行業(yè)和項(xiàng)目，滋生了不少腐敗問題，這些問題仍亟待解決。

1.公益金使用公告管理缺乏規(guī)范。從1994年到2009年，國務(wù)院、財(cái)政部和民政部出臺(tái)多項(xiàng)制度要求中央部本級(jí)、各地區(qū)公益金監(jiān)管部門。使用單位建立福利金使用公告制度，但執(zhí)行效果一般。總結(jié)而言，存在問題主要有三個(gè)：一是財(cái)政部和民政部已執(zhí)行公益金使用情況公告制度，但地方財(cái)政、民政部門卻沒有全部執(zhí)行，公益金使用單位也很少發(fā)布公益金使用公告。二是公告時(shí)間模糊，應(yīng)執(zhí)行公告制度的相關(guān)部門拖延公告日期或取消公告。2007年財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<彩票公益金管理辦法>的通知》，規(guī)定財(cái)政部本級(jí)于每年8月底前向社會(huì)公告上一年度全國公益金的籌集、分配和使用情況，省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)于每年6月底前，向社會(huì)公告上一年度本行政區(qū)域內(nèi)公益金的籌集、分配和使用情況。但各地區(qū)經(jīng)常不按規(guī)定公布使用信息。即使在2009年7月1日《彩票管理?xiàng)l例》實(shí)施后，許多地區(qū)財(cái)政部門仍以沒有具體時(shí)間表為由，借機(jī)推延發(fā)布時(shí)間，甚至最終取消公告。2009年實(shí)行的《彩票管理?xiàng)l例》也沒有規(guī)定公告的時(shí)間段和截止日期。三是各地區(qū)公益金監(jiān)管部門和使用單位發(fā)布的公告內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，許多省市的公益金使用信息缺失，發(fā)布數(shù)據(jù)普遍空泛、不細(xì)致，或只以簡單幾個(gè)大數(shù)據(jù)描述，極少有地方將“詳情”列出，公告管理秩序有些混亂。

為此，應(yīng)堅(jiān)持如下政策思路。一是財(cái)政部應(yīng)切實(shí)發(fā)揮公益金監(jiān)管職能，建議在《彩票管理?xiàng)l例細(xì)則》中統(tǒng)一規(guī)定各地區(qū)公告發(fā)布時(shí)間段與截止日期、內(nèi)容框架、公告格式及發(fā)布方式。二是健全省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)三級(jí)財(cái)政、民政及公益金使用單位公告制度，特別是要強(qiáng)化公益金使用單位的公告發(fā)布制度建設(shè)。四是采取多媒體聯(lián)合發(fā)布方式，特別是強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)公告方式，形成立體化公告體系。

2.福彩公益金財(cái)政監(jiān)管體系尚未真正建立。財(cái)政部雖是福彩公益金管理機(jī)關(guān)，但是公益金的歸集、分配及在社會(huì)保障、教育、醫(yī)療等各專項(xiàng)資金方面的分配比例都由國務(wù)院討論決定，財(cái)政部只是按照程序執(zhí)行相關(guān)手續(xù)，沒有最終的決定權(quán)。另外，財(cái)政部門自我約束力不夠，將福彩公益金視為財(cái)政收入，存在挪用公益金情況，民政部門也存在類似問題。審計(jì)部門雖然參與了公益金監(jiān)管，但監(jiān)管效果常因人情因素而大打折扣。

為此，應(yīng)堅(jiān)持如下政策思路：一是國務(wù)院應(yīng)適當(dāng)放權(quán)，增強(qiáng)財(cái)政部門的監(jiān)管職能。二是各地財(cái)政部門要嚴(yán)格按照國家規(guī)定的公益金提取比例籌集公益金，并及時(shí)足額將公益金上繳財(cái)政專戶，杜絕拖欠和截留。三是強(qiáng)化專項(xiàng)預(yù)算管理，按照國務(wù)院確定的分配政策及有關(guān)管理制度分配彩票公益金，杜絕將公益金用于平衡預(yù)算。四是財(cái)政部門要加強(qiáng)自我監(jiān)督檢查，切實(shí)將公益金用于規(guī)定的社會(huì)公益事業(yè)，杜絕擠占和挪用，提高彩票公益金使用效益。

3.福彩公益金財(cái)政管理制度缺乏法律支持?，F(xiàn)行的公益金管理制度多是國務(wù)院、財(cái)政部門、民政部門制定的行政法規(guī)、部門規(guī)章（如文件、通知、辦法、意見和條例），效力等級(jí)不如法律。即使是《彩票管理?xiàng)l例》也遭到質(zhì)疑，如《彩票管理?xiàng)l例》規(guī)定公安部門有打擊非法彩票職責(zé)，但公安部門卻沒有舉報(bào)專項(xiàng)獎(jiǎng)金，即將出臺(tái)的《條例細(xì)則》規(guī)定這部分資金由財(cái)政部門從福彩公益金或發(fā)行經(jīng)費(fèi)中劃撥，但《細(xì)則》仍是行政性規(guī)章制度，不是法律，依舊缺乏法律支持。

為此，應(yīng)堅(jiān)持以立法促進(jìn)公益金管理制度健全的政策思路，由國務(wù)院敦請(qǐng)并配合國家立法機(jī)關(guān)部門加快制定《彩票法》，使公益金籌集、分配和使用管理切實(shí)有法律可依。

4.公益金項(xiàng)目管理存在問題。主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是部分地區(qū)熱衷于搞形象工程和政績項(xiàng)目，隨意使用公益金，忽視了對(duì)最需要資金支持項(xiàng)目的投入。二是公益金使用重心有所偏離。大量的公益金都投入到福利設(shè)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，但是對(duì)福利設(shè)施維持缺乏持續(xù)投入。三是公益金使用缺乏法律監(jiān)督和社會(huì)化監(jiān)督。四是公益金使用項(xiàng)目評(píng)估機(jī)制不健全。國家層面的公益金資助項(xiàng)目評(píng)估機(jī)制比較健全，基本能按照“公益事業(yè)單位和部門提出具體項(xiàng)目→立項(xiàng)分析→專家評(píng)估→匯總→報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)”的法定程序，但地方層面的公益金資助項(xiàng)目評(píng)估機(jī)制仍未建立起來。

為此，應(yīng)堅(jiān)持如下政策思路：一是加強(qiáng)宣傳教育，強(qiáng)化公益金使用應(yīng)堅(jiān)持公益宗旨的意識(shí)，杜絕民政部門存在的公益金是自己系統(tǒng)籌集的，應(yīng)該為本部門辦點(diǎn)事的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。二是統(tǒng)籌規(guī)劃公益金項(xiàng)目資助體系，優(yōu)化選擇公益金資助項(xiàng)目，科學(xué)設(shè)計(jì)資助比例。三是健全公益金資助項(xiàng)目評(píng)估體系，引入項(xiàng)目資助聽證會(huì)制度，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。四是財(cái)政部門要切實(shí)履行國家對(duì)公益金分配使用的監(jiān)管職能。在公益金的使用上做到項(xiàng)目管理和資金管理相分離，公益金使用過程的公開化、透明化、規(guī)范化，從根本上杜絕違紀(jì)問題的發(fā)生。

〔1〕 福建省財(cái)政廳綜合處.2003.我國彩票公益金管理模式實(shí)證分析.國家財(cái)政部網(wǎng)站.

〔2〕 盧志凱.2006.我國彩票公益金管理存在的問題及對(duì)策分析.吉林大學(xué)碩士學(xué)位論文：10-13.

〔3〕 朱新力，唐明良.2006.政府對(duì)彩票業(yè)的法律規(guī)制——問題、成因及和諧社會(huì)理念下的制度面應(yīng)對(duì).浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），（3）：139-148.

〔4〕 張曉紅.2007.我國彩票公益金管理的財(cái)政視角分析.地方財(cái)政研究，（10）：43-49.

F810.45

A

1672-9544（2010）12-0070-05

【責(zé)任編輯 錢蓮琳】