喜憂參半：財(cái)政收入的過快增長

史明霞

（北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100048）

喜憂參半：財(cái)政收入的過快增長

史明霞

（北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100048）

在2008年美國金融危機(jī)的沖擊下，全球經(jīng)濟(jì)都出現(xiàn)了不同程度的衰退，各國財(cái)政收入也在大幅下降，只有中國的經(jīng)濟(jì)依然發(fā)展強(qiáng)勁，財(cái)政收入更是大幅上漲。本文在分析不合理因素導(dǎo)致的財(cái)政收入過快增長的同時(shí)，提出了消除隱患保持財(cái)政收入長期、穩(wěn)定和持續(xù)增長的建議：以提高質(zhì)量為中心轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，構(gòu)建財(cái)政收入的長效增長機(jī)制；優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，夯實(shí)財(cái)政收入增長基礎(chǔ)；規(guī)范地方政府職能，引導(dǎo)其回歸理性。

財(cái)政收入 過快增長 土地財(cái)政

自從2008年美國金融危機(jī)發(fā)生以來，全球經(jīng)濟(jì)幾乎無一幸免受到極大影響，2010年更是將經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的歐洲地區(qū)拖入了嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)，各國財(cái)政收入大幅下降甚至出現(xiàn)負(fù)增長。據(jù)美國商業(yè)部分析局發(fā)布數(shù)據(jù)，2009年美國政府財(cái)政總收入為37757億美元，同比下降7.7%；法國下降3.96%，德國下降2.3%，其他國家政府財(cái)政收入也多以低于1%左右的低速增長甚至負(fù)增長。然而我國2009年全國財(cái)政收入為68477億元，比上年增加7147億元，增長11.7%；2010年1-5月我國政府財(cái)政收入就達(dá)到35470億元，比去年同期增加8362億元，增長30.8%，照此推算，2010年我國的財(cái)政收入增速將為16.8%，結(jié)合下半年的預(yù)期，再加上基金收入、國有資本收益等，我國2010年全年的廣義財(cái)政收入可能會(huì)超過10萬億元。這對(duì)我國政府來說無疑是天大的喜訊：中國經(jīng)濟(jì)越來越好，中國政府即將成為總量全球第二富裕的政府等。但我國財(cái)政收入快速增長的狀況真的如此樂觀嗎？

一、財(cái)政收入快速增長的原因分析

財(cái)政收入一般指包括稅收收入在內(nèi)的政府的預(yù)算內(nèi)收入、預(yù)算外收入、社會(huì)保障基金收入以及各級(jí)政府及其部門以各種名義向企業(yè)和個(gè)人收取的沒有納入預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外管理的制度外收入等，本文涉及的財(cái)政收入就是指這種寬口徑的政府收入。保守估計(jì)，2010年我國政府的全部收入將達(dá)到GDP的35%以上，與美國等發(fā)達(dá)國家的政府收入水平相當(dāng)。2008年以來在全球經(jīng)濟(jì)衰退的情況下，我國財(cái)政收入?yún)s大幅增長，其原因主要有以下幾個(gè)方面：

1.積極財(cái)政政策的正面效果得到了一定程度的發(fā)揮，經(jīng)濟(jì)增長帶來財(cái)政收入的增長。4萬億投資積極推進(jìn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，發(fā)揮了“四兩撥千斤”的作用。如安排200億元中央投資用于支持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興和促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展，企業(yè)技術(shù)改造步伐明顯加快，重大裝備本地化工作積極推進(jìn)；加強(qiáng)自主創(chuàng)新能力建設(shè)，開工建設(shè)了一批高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目；重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)也為經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展增強(qiáng)了后勁；哈大、武廣、南廣、貴廣等一批重大鐵路項(xiàng)目加快建設(shè)，投產(chǎn)里程近1500公里；南水北調(diào)等大中型水利工程進(jìn)展順利，已基本建成近1500個(gè)大中型水利項(xiàng)目；公路、機(jī)場、城市電網(wǎng)改造有序推進(jìn)。這些都直接或間接地提高企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，帶來了國家稅收增長，這樣的經(jīng)濟(jì)增長帶來的財(cái)政收入增長是有基礎(chǔ)的、堅(jiān)實(shí)的增長。雖然在績效、貨幣過量發(fā)行、財(cái)政赤字、地方債務(wù)等方面存在一定的問題，但這些問題都可以在日后經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和發(fā)展中逐步消化。這種建立在實(shí)體經(jīng)濟(jì)上的財(cái)政收入的增長是喜大于憂。

2.通過加強(qiáng)稅收征管、調(diào)整征稅結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大征稅范圍帶來財(cái)政收入增長。2004年-2008年稅收總收入同比分別增長 20.7%、19.1%、18.6%、33.7%和18.8%，2009年在上半年工業(yè)生產(chǎn)下滑、進(jìn)口低迷、增值稅轉(zhuǎn)型等多種因素影響下全國稅收總收入仍實(shí)現(xiàn)了9.8%的增長速度，成品油、煙、酒、小汽車等產(chǎn)品的消費(fèi)稅稅收政策調(diào)整使得消費(fèi)稅成為增收最多的稅種，占稅收總增收額的41.4%。另外，還對(duì)限售股增收個(gè)人所得稅以縮小貧富差距，增加稅收收入，強(qiáng)化征管力度，打擊跑、冒、滴、漏、偷、逃、騙、欠等違法、違規(guī)行為，這些都在一定程度上增加了稅收收入。這種增加財(cái)政收入的方式本無可非議，但其實(shí)際操作中會(huì)加大經(jīng)濟(jì)實(shí)體負(fù)擔(dān)，收縮其經(jīng)濟(jì)擴(kuò)展的行為，從長遠(yuǎn)來看應(yīng)該是喜憂參半的。因?yàn)樵谑杖胍欢ǖ那闆r下，增加稅負(fù)就意味著減少消費(fèi)和投資。

3.賣地收入大幅增加。土地收益是目前我國財(cái)政收入增長最大的來源。2009年中國土地出讓金總額達(dá)15000億元，其中杭州和上海成為土地出讓金超過千億的兩個(gè)城市，北京排名第三。2009年北京市地方財(cái)政收入2026.8億元，928億元土地出讓金占財(cái)政收入比重達(dá)到45.8%。當(dāng)前，土地出讓金在很多地方政府的財(cái)政收入中所占比重相當(dāng)驚人，不少城市已經(jīng)占到半數(shù)，個(gè)別地方的土地出讓金甚至占到了政府財(cái)政收入的60%，地方財(cái)政已經(jīng)基本變成了土地財(cái)政。而這種政府通過透支未來幾十年的土地帶來的財(cái)政收入增長，必將以銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)和購房者沉重負(fù)擔(dān)的方式將經(jīng)濟(jì)增長置于短期的巨大泡沫之中，是泡沫就會(huì)有破滅的一天，一旦破滅就會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重蕭條和社會(huì)的劇烈動(dòng)蕩，這種財(cái)政收入的增長從長期看是憂遠(yuǎn)大于喜，后患無窮。

二、財(cái)政收入過快增長的三大隱憂

自從1994年分稅制改革以來，我國財(cái)政收入就呈現(xiàn)出一種加速增長的態(tài)勢，尤其是中央財(cái)政收入增長更加迅速，一方面說明了我國經(jīng)濟(jì)的不斷繁榮發(fā)展，另一方面，也加劇了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的失衡以及中央與地方、國企與民營等諸多機(jī)制與競爭上的矛盾，因此，我們必須要清醒地認(rèn)識(shí)到在財(cái)政收入不斷增長的欣喜局面下暗藏的諸多隱憂。

1.“擠出效應(yīng)”不斷擴(kuò)大影響經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)、穩(wěn)固發(fā)展。多年來，我國政府財(cái)政收入一直以超過GDP的速度增長。從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上講，長此以往，對(duì)微觀實(shí)體經(jīng)濟(jì)應(yīng)該有一種收斂效果，對(duì)民營經(jīng)濟(jì)更是一種“擠出效應(yīng)”，客觀上就是一種“國進(jìn)民退”的集中體現(xiàn)。2008年底以來，政府執(zhí)行拉動(dòng)內(nèi)需的擴(kuò)張性政策，新增貸款和財(cái)政支出的大部分流入了國有部門。根據(jù)統(tǒng)計(jì)局的數(shù)字，2009年前三季度，國有及國有控股企業(yè)的固定資產(chǎn)投資增長高達(dá)40%以上，而非國有部門的投資增長不到30%，兩者相差10多個(gè)百分點(diǎn)。江浙沿海一帶許多中小型企業(yè)甚至缺少生產(chǎn)的流動(dòng)資金。另外，為了增加財(cái)政收入，以繼續(xù)執(zhí)行擴(kuò)張性的財(cái)政政策，稅務(wù)部門在提高征收力度的同時(shí)，擴(kuò)大了征收范圍，對(duì)一些可計(jì)入企業(yè)成本的項(xiàng)目規(guī)定了上限，職工的補(bǔ)貼和福利也被納入工資繳稅?？梢哉f，這兩個(gè)問題導(dǎo)致政府財(cái)政收入增加的同時(shí)民間投資和收入迅速減少，這種財(cái)政收入的增長從長遠(yuǎn)看將使微觀經(jīng)濟(jì)增長失去活力和動(dòng)力，與市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在發(fā)展規(guī)律相悖，而一個(gè)依賴政府不斷投資的發(fā)展模式終難持續(xù)。

2.財(cái)政收入“增長倒逼”的機(jī)制進(jìn)一步扭曲政府的行政職能。一直以來我國政府在追求行政業(yè)績時(shí)都存在一個(gè)剛性向上的趨勢，在財(cái)政和稅收上主要表現(xiàn)為今年收入一定要比去年好，增長一定要比去年快，而且將這種業(yè)績考核與個(gè)人行政職位的升遷掛鉤。誠然，這種進(jìn)取精神是好的，但在客觀上也會(huì)形成一種“增長倒逼”機(jī)制，即先預(yù)定明年的財(cái)政收入目標(biāo)要比今年增長多少，再將增長比例切塊下?lián)艿礁骷?jí)財(cái)稅部門，各級(jí)財(cái)稅部門再以此為中心開展收入征繳工作，而不再嚴(yán)格按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和財(cái)政收入的法律、法規(guī)辦事。財(cái)政收入從本質(zhì)上應(yīng)該是與經(jīng)濟(jì)增長成正相關(guān)的，即當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長時(shí)財(cái)政收入自然增加，反之也應(yīng)該隨之減少。經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)增長目標(biāo)容易實(shí)現(xiàn)，而經(jīng)濟(jì)一旦處在下滑通道時(shí)，各級(jí)政府為了完成任務(wù)就“不擇手段”。以財(cái)政收入中最主要的稅收收入為例，難以做到公平稅制、依法按章征稅，而是人為制定增長“達(dá)標(biāo)”標(biāo)準(zhǔn)，打著各種“依法征稅”的旗號(hào)，多征、預(yù)征，甚至透支稅款的行為增加企業(yè)或居民的負(fù)擔(dān)，激化征稅人和納稅人的矛盾。這種財(cái)政收入逐年增長、年年加碼所形成的“倒逼”機(jī)制進(jìn)一步扭曲了政府的行政職能，擾亂了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的正常經(jīng)營，破壞了市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

3.財(cái)政收入增長結(jié)構(gòu)異化影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。目前我國財(cái)政收入增長過快，尤其是地方財(cái)政收入增長過快的主要原因就是賣地收入占比過大。1994年分稅制改革以來，中央財(cái)政收入的增長速度一直比地方財(cái)政收入的增長速度要快，但是從2004年開始，地方財(cái)政似乎找到了一個(gè)快速增收的途徑——賣地收益。從2004年到2009年房價(jià)增長最快的5年里，地方財(cái)政收入的增長幅度明顯快于中央財(cái)政的增速。按理說，財(cái)政收入的大幅增長應(yīng)該體現(xiàn)在財(cái)政支出的二次分配要以切實(shí)提高民生保障的理念上來，但實(shí)際情況并非如此。雖然我國對(duì)社保、醫(yī)療、教育方面的投入逐年加大，但增長速度卻遠(yuǎn)不盡如人意。根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，我國醫(yī)療支出只占GDP的1.2%，實(shí)際上，其占財(cái)政收入和GDP的比重在過去15年中一直呈下降趨勢；社保方面的支出只占GDP的12%，發(fā)達(dá)國家和一些發(fā)展中國家通常都在30%以上，甚至有些國家一半的財(cái)政收入都是用于社保方面。而我國增加的財(cái)政收入主要被用于城市運(yùn)營、增加行政開支和支付招商引資成本等方面，嚴(yán)重影響地方經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)與健康發(fā)展。

三、優(yōu)化財(cái)政收入結(jié)構(gòu)、消除財(cái)政收入增長隱憂的對(duì)策建議

財(cái)政收入增長迅速固然可喜，但由此帶來的擠占百姓福利、助長政府行政管理支出不斷增加，甚至為貪污腐敗創(chuàng)造條件，擠出民間投資、靠賣地拉動(dòng)的“圈錢”增長模式卻是萬萬要警惕的。這不但不是良性發(fā)展的市場經(jīng)濟(jì)所需要的增長，甚至將帶來長久的隱患。因此，我們在關(guān)注財(cái)政收入不斷增長的數(shù)量的同時(shí)，須力求消除其增長中暗藏的隱憂，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入增長的質(zhì)的提高。

1.轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，以質(zhì)的提高為中心，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入的長效增長。多年來，我國經(jīng)濟(jì)增長的慣性思維都是以粗放型的投資和出口拉動(dòng)，而像集約型、技術(shù)密集型的方向轉(zhuǎn)變也不是一日之功，尤其是在目前全球經(jīng)濟(jì)衰退的背景下，傳統(tǒng)的增長方式依然不能丟，也丟不掉，只是我們在傳統(tǒng)增長方式所帶來的財(cái)政收入的增長中要注意培養(yǎng)和支持新產(chǎn)業(yè)、新結(jié)構(gòu)、新產(chǎn)品、新技術(shù)等開發(fā)與運(yùn)用，即“用賣鞋的錢去發(fā)展計(jì)算機(jī)”，將傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長方式中的不利因素逐漸消化掉。同時(shí)，對(duì)產(chǎn)能過剩、污染嚴(yán)重、資源消耗過大的產(chǎn)業(yè)漸次淘汰，犧牲掉一部分財(cái)政收入的增長，將有限的資金用在提高經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量上來，為實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入長遠(yuǎn)、穩(wěn)定的增長打好基礎(chǔ)。

2.優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，改善民生、拉動(dòng)內(nèi)需，夯實(shí)財(cái)政收入增長基礎(chǔ)。近30年的中國經(jīng)濟(jì)增長幾乎都是以投資拉動(dòng)為特征，而且是以政府的投資拉動(dòng)為主體，尤其是此次金融危機(jī)后的4萬億投資更是如此。這種投資方式在短期內(nèi)有救急的功效，但長期來看投資拉動(dòng)的空間是有限的，而且其對(duì)民間投資的擠出作用越發(fā)明顯。一個(gè)成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家和經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的動(dòng)力都要求民間經(jīng)濟(jì)應(yīng)該在國民經(jīng)濟(jì)中占有主導(dǎo)地位，國有企業(yè)應(yīng)該盡可能集中在169個(gè)涉及國計(jì)民生和國家安全等領(lǐng)域。要以構(gòu)建公共財(cái)政為目標(biāo)，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，減少政府行政管理支出經(jīng)費(fèi)，減少老百姓稅收負(fù)擔(dān)，將大量的財(cái)力配置到改善民生的環(huán)節(jié)中去，通過建立健全醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等保障體系，使老百姓敢花錢、能花錢、愿意花錢，最終拉動(dòng)消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需，減少對(duì)出口的依賴，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與財(cái)政收入良性增長。

3.建立全新的官員績效考評(píng)和約束機(jī)制，規(guī)范地方政府職能，引導(dǎo)其回歸理性。我國的政治文化生態(tài)和制度導(dǎo)向使得“官本位”成為幾乎所有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域的風(fēng)向標(biāo)，而行政干部官職升遷的不合理評(píng)價(jià)體系自然就異化了各地政府的職能行為——把自己由一個(gè)公共服務(wù)者變成了一個(gè)追求利潤最大化的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，即“地方政府公司化”。其具體表現(xiàn)為片面追求經(jīng)濟(jì)增長，特別是把財(cái)政收入視為最高動(dòng)力，GDP成為“公司”的營業(yè)額，財(cái)政收入成為“公司”的利潤，地方政府變成了市場中單純追求經(jīng)濟(jì)利益的公司，地方政府領(lǐng)導(dǎo)則猶如董事長、總經(jīng)理，其“政績”主要表現(xiàn)為“公司”領(lǐng)導(dǎo)群體的升遷，從而實(shí)現(xiàn)行政集團(tuán)的福利最大化，但卻幾乎忽略了政府的社會(huì)責(zé)任。由此導(dǎo)致為了財(cái)政收入不斷賣地推高房價(jià)，為了GDP不分良莠招商引資，置醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等社會(huì)保障與社會(huì)公平于不顧，不斷釀成由拆遷、污染等活動(dòng)引發(fā)的重大社會(huì)群體事件，激化社會(huì)矛盾等情況。為此，一是必須拋棄以GDP為中心的業(yè)績考評(píng)體系，建立全新的官員升遷考評(píng)機(jī)制。如引入綠色GDP考評(píng)概念，將地方有效就業(yè)率、環(huán)境宜居度、產(chǎn)業(yè)級(jí)次水平、人民幸福指數(shù)、本地人民實(shí)際稅負(fù)水平、人均住房面積、人均收入水平、社會(huì)安定和諧程度、本地居民對(duì)官員的民主評(píng)議等因素，能夠落實(shí)考評(píng)指標(biāo)的都盡量硬化評(píng)分，再加上一定程度的浮動(dòng)空間，建立一個(gè)合理的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)加上傳統(tǒng)的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和組織部門的德能勤績軟指標(biāo)考評(píng)，引導(dǎo)地方政府官員把精力放到真正為人民服務(wù)、提供滿意的公共產(chǎn)品上來。二是限制地方政府官員非理性職能異化的沖動(dòng)。如對(duì)地方招商引資和舉債搞建設(shè)，其融資的額度和項(xiàng)目的社會(huì)績效要與其職務(wù)升遷掛鉤，使得地方政府的債務(wù)規(guī)模必須與其財(cái)力相匹配，期限也必須盡可能與政府任期相一致，債不還清不能考慮升遷調(diào)動(dòng)；要建立地方政府投融資責(zé)任制度，嚴(yán)格管理地方政府擔(dān)保行為。同時(shí)，在地方政府嚴(yán)重資不抵債、不能有效清償?shù)那闆r下，適時(shí)探索實(shí)施地方政府財(cái)政破產(chǎn)制度并追究主要領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任，重大項(xiàng)目事項(xiàng)實(shí)行終身追索制。三是土地出讓金實(shí)行中央專戶管理。各地方政府將賣地所得交由中央財(cái)政專戶管理，其專項(xiàng)支出要用于當(dāng)?shù)亓夥亢徒?jīng)濟(jì)適用房建設(shè)，以提高低價(jià)房屋的供給，平抑房價(jià)過快上漲，保障人民群眾基本利益和經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定。

總之，從上述三個(gè)方面入手，規(guī)范地方政府行政職能，培育民間經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，讓利于民，縱然財(cái)政收入短期減少也是值得的，它必將為中國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、快速發(fā)展提供持續(xù)的動(dòng)力，也將為未來我國財(cái)政收入的長期穩(wěn)定增長打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

〔1〕 安邦研究簡報(bào).誰對(duì)中國8萬億財(cái)政收入的使用效率負(fù)責(zé).中國企業(yè)家網(wǎng)，2010年6月.

〔2〕 趙燕菁.對(duì)地方政府行為的另一種解釋.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2007年2月.

〔3〕 史明霞.我國地方政府職能的理性回歸.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2010年第4期.

〔4〕 財(cái)政部稅政司.2009年稅收收入增長的結(jié)構(gòu)性分析.財(cái)政部網(wǎng)站，2010年2月.

F812.41

A

1672-9544（2010）12-0046-04

【責(zé)任編輯 張 季】