建立健全農(nóng)村信用社風(fēng)險(xiǎn)防范體系——基于產(chǎn)權(quán)的視角

劉軼男 杜麗華

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,安徽 蚌埠 233030)

一、農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)變革歷程

農(nóng)村信用社是我國(guó)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的主要形式,自1951年國(guó)家首次在農(nóng)村試辦信用合作社以來(lái),農(nóng)村信用社為農(nóng)村廣大農(nóng)民、集體企業(yè)、專業(yè)戶等在生產(chǎn)和生活中的資金融通、結(jié)算方面帶來(lái)了很大的方便,加上它具有組織上的群眾性、管理上的民主性和經(jīng)營(yíng)上的靈活性而顯示了強(qiáng)大的活力,促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的鞏固與發(fā)展。

我國(guó)農(nóng)村信用社近60年的發(fā)展歷程中,其產(chǎn)權(quán)制度也隨其歷史的發(fā)展逐步變革。早期曾分別移交生產(chǎn)大隊(duì)、人民公社及銀行營(yíng)業(yè)所等管理。長(zhǎng)期以來(lái),農(nóng)村信用社一直被界定為集體經(jīng)濟(jì)組織,信用社的股金、歷史積累及其他財(cái)產(chǎn)等均屬集體所有,產(chǎn)權(quán)制度模糊不清。改革開放后,國(guó)家恢復(fù)建立中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行,農(nóng)村信用社作為農(nóng)業(yè)銀行的基層機(jī)構(gòu),其所有產(chǎn)權(quán)也均歸屬于中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行。1983年,國(guó)家開始對(duì)農(nóng)村信用社推行以恢復(fù)“三性”為基本內(nèi)容的改革,但由于“行社”一體化傾向依然明顯,農(nóng)村信用社逐漸喪失經(jīng)營(yíng)自主權(quán),其產(chǎn)權(quán)的模糊性也越來(lái)越嚴(yán)重。1996年,國(guó)務(wù)院作出了改革農(nóng)村金融體制的《決定》,農(nóng)村信用社與農(nóng)業(yè)銀行脫離了行政隸屬關(guān)系,開始按合作金融原則進(jìn)行規(guī)范的運(yùn)營(yíng)。在此期間,農(nóng)村信用社進(jìn)行過(guò)多次清產(chǎn)核資、增資擴(kuò)股工作,但由于社員入股非自愿、股權(quán)設(shè)置不合理、歷史包袱重等原因,清資擴(kuò)股工作并未使信用社產(chǎn)權(quán)得以明晰。2003年,國(guó)務(wù)院15號(hào)文件的下發(fā),將農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)、法人治理結(jié)構(gòu)、管理體制等方面推進(jìn)了新一輪的改革浪潮之中。但從全國(guó)各地的改革成效來(lái)看,都未從根本上改變農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度,而隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和農(nóng)村金融管理體制改革的深化,農(nóng)村信用社也面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn),由于產(chǎn)權(quán)制度缺陷而產(chǎn)生的營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題顯得尤為突出。

二、農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度缺陷產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)

由于長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村信用社被視為集體所有制的金融組織,按照公有制形式來(lái)對(duì)待,社員的私人產(chǎn)權(quán)被集體產(chǎn)權(quán)所代替,這就造成農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)上的突出問(wèn)題——產(chǎn)權(quán)主體虛化,農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)不明晰,被集體產(chǎn)權(quán)所代替,進(jìn)而引發(fā)一系列的金融風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

(一)產(chǎn)權(quán)歸屬不清,產(chǎn)權(quán)主體依然缺位

由于農(nóng)民入股的非自愿性,加上我國(guó)在成立農(nóng)村合作金融組織時(shí)制度的不配套,使得農(nóng)村信用合作社的產(chǎn)權(quán)在一開始就沒(méi)有得到清晰的界定,或者說(shuō)僅僅在形式上得到界定。有關(guān)農(nóng)村信用合作社的一切活動(dòng)的最高決策權(quán)屬于政府。社員對(duì)他們出資組建的信用合作社只有名義上的產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系,可見(jiàn),社員作為產(chǎn)權(quán)主體的地位事實(shí)上被架空,他們本該享有的權(quán)利絕大多數(shù)都名存實(shí)亡。

(二)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不合理,內(nèi)部人控制現(xiàn)象嚴(yán)重

農(nóng)村信用社治理結(jié)構(gòu)的基本框架應(yīng)該是設(shè)有社員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì),并實(shí)行嚴(yán)格的委托、授權(quán)管理。從我國(guó)農(nóng)村信用社的發(fā)展歷程來(lái)看,1984年,許多地方按照國(guó)務(wù)院105號(hào)文件的要求,重新成立了社員代表大會(huì)、理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)。但是,在實(shí)際工作中“三會(huì)制度”流于形式,法人治理結(jié)構(gòu)殘缺不全,民主管理體制形同虛設(shè),行政管理替代民主管理、監(jiān)督失靈的現(xiàn)象十分突出。主要原因是單個(gè)外部股東持股比例十分有限,股東權(quán)力的分散性無(wú)法從根本上改變農(nóng)村信用社內(nèi)部人控制的局面。另外,外部股東入股的主要目的是希望得到農(nóng)村信用社更多、更好的信貸支持,而不關(guān)心法人治理結(jié)構(gòu)是否真正轉(zhuǎn)變,他們參與農(nóng)村信用社決策、管理的積極性十分有限。

(三)缺乏有效的激勵(lì)約束機(jī)制,激勵(lì)結(jié)構(gòu)失位

激勵(lì)結(jié)構(gòu)是委托者和代理者之間的一種特定關(guān)系或作用方式,通過(guò)這一結(jié)構(gòu)可使委托者和代理者的行為符合自身利益最大化的目標(biāo),使委托者和代理者的目標(biāo)達(dá)到一致。我國(guó)農(nóng)村信用社有著特殊的四層委托代理關(guān)系,使農(nóng)村信用社的激勵(lì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜。產(chǎn)權(quán)不清,產(chǎn)權(quán)關(guān)系扭曲,產(chǎn)權(quán)無(wú)激勵(lì),無(wú)約束,單憑經(jīng)營(yíng)者的道德、素質(zhì)在約束農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)。而相應(yīng)的委托代理層未有效地履行相應(yīng)的職責(zé),政府對(duì)農(nóng)村信用社的干預(yù)過(guò)多,理事會(huì)沒(méi)有發(fā)揮常設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)有的作用。

(四)社員入股和退社的非完全自愿性

“入社自愿,退社自由”是農(nóng)村合作金融組織的基本原則之一。但是,我國(guó)農(nóng)村信用社社員入股和退社卻是非完全自愿性的。農(nóng)村信用社成立開始產(chǎn)權(quán)沒(méi)有體現(xiàn)“入社自由”的合作原則,社員入股帶有一定的政府強(qiáng)制性。隨著合作金融制度的異化,在實(shí)際操作中農(nóng)村信用社實(shí)行了保息分紅和自由退股制度,其“入股”實(shí)際上已演變?yōu)椤按婵睢敝贫?且社員分散,入股金額低,所獲分紅較少,因而社員缺乏產(chǎn)權(quán)主體意識(shí)。社員入股信用社大多是為了融資便利和融資成本的優(yōu)惠,很少有人從投資者的角度去關(guān)心其投資的返還和利潤(rùn)回報(bào),也就很少有人去真正關(guān)心信用社的經(jīng)營(yíng)和業(yè)績(jī),在此動(dòng)機(jī)下,難以形成獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)并與農(nóng)村信用社建立穩(wěn)定的利益關(guān)系。

(五)股權(quán)設(shè)計(jì)不合理,股金結(jié)構(gòu)單一

農(nóng)村信用社股權(quán)設(shè)計(jì)不合理,股金結(jié)構(gòu)單一,具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是股金標(biāo)準(zhǔn)和比例過(guò)低。近幾年,在規(guī)范和改革中,普遍提高了股金標(biāo)準(zhǔn),并且有的農(nóng)村信用合作社對(duì)不同股權(quán)所有者規(guī)定了不同的股金標(biāo)準(zhǔn),但在農(nóng)村信用合作社凈資產(chǎn)中,社員股金所占比例依然很少,在很多地方只占5%左右,而且在賴以運(yùn)轉(zhuǎn)的資本中,股金無(wú)足輕重,絕大多數(shù)處于所有者虛置狀態(tài)。因?yàn)檎冀^大多數(shù)的積累,作為不可分割的集體財(cái)產(chǎn),同各個(gè)社員之間沒(méi)有現(xiàn)實(shí)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)關(guān)系,對(duì)于社員來(lái)說(shuō),無(wú)論農(nóng)村信用合作社經(jīng)營(yíng)狀況如何,與社員有明確權(quán)益關(guān)系的股金都起不了多大作用,而且,也不會(huì)給其切身利益帶來(lái)重大影響。由于股金比例過(guò)低,農(nóng)村信用合作社資金狀況在很大程度上受儲(chǔ)蓄存款升跌的左右,不利于穩(wěn)定其資金來(lái)源。同時(shí),股金比例過(guò)低也意味著入股社員少,合作金融缺乏群眾基礎(chǔ)。二是入股社員結(jié)構(gòu)上不能真正體現(xiàn)合作金融組織的群眾性。入股社員的結(jié)構(gòu)問(wèn)題主要是因?yàn)楦母锝o農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)帶來(lái)了巨大變化,個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)、合作經(jīng)濟(jì)的比重不斷上升,原來(lái)單一的社員結(jié)構(gòu)已不適應(yīng)合作金融的發(fā)展。與此相應(yīng)的是社員難以在農(nóng)村信用合作社的經(jīng)營(yíng)管理和重要人事任免上充分反映自己的意志。

三、改革農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度,防范金融風(fēng)險(xiǎn)

(一)明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系

在農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)界定中,要采取區(qū)別對(duì)待的方式。對(duì)于盈利社要按股本量化到社員名下,無(wú)論是法人團(tuán)體股還是個(gè)人社員股。對(duì)于貢獻(xiàn)較大的農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)管理者,可獎(jiǎng)勵(lì),并折股量化到個(gè)人名下,不留企業(yè)法人股,以免留有后患。對(duì)于虧損社,也應(yīng)搞好產(chǎn)權(quán)界定,按股本多少承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于因自身經(jīng)營(yíng)不善造成的虧損,由農(nóng)信社通過(guò)完善經(jīng)營(yíng)管理解決;對(duì)于因國(guó)家政策造成的虧損,應(yīng)采取掛賬方式或減免方式予以解決。

(二)科學(xué)設(shè)置內(nèi)部治理結(jié)構(gòu),完善“三會(huì)”制度

1.改革和完善社員代表大會(huì)制度。對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)村信用合作社進(jìn)行清產(chǎn)核資,在確認(rèn)資產(chǎn)所有權(quán)歸屬的基礎(chǔ)上,由社員按其股份推選一定數(shù)量的社員代表,組成新的社員代表大會(huì)。社員代表大會(huì)作為最高權(quán)力機(jī)構(gòu),代表社員的根本利益,應(yīng)保證獨(dú)立行使職權(quán)。

2.要理順理事會(huì)與管理層的關(guān)系。理事會(huì)代表社員利益,對(duì)社員(代表)大會(huì)負(fù)責(zé),是農(nóng)村信用合作社經(jīng)營(yíng)的決策主體,而以信用社主任為代表的管理層則負(fù)責(zé)執(zhí)行理事會(huì)的決策,是經(jīng)營(yíng)決策的執(zhí)行主體。要禁止理事會(huì)與管理層高度重合,兩者職能要相互制衡。

3.建立健全監(jiān)事會(huì)制度。要專門設(shè)立日常辦事機(jī)構(gòu),以便更好地履行監(jiān)事會(huì)職責(zé)。要賦予監(jiān)事會(huì)更大的權(quán)力,包括對(duì)信用社業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)的審計(jì)權(quán),對(duì)管理層和員工行為的監(jiān)察權(quán),對(duì)理事長(zhǎng)、信用社主任明顯違法違規(guī)的重大決策的否決權(quán)等。監(jiān)事會(huì)要獨(dú)立依法行使職權(quán),對(duì)社員代表大會(huì)和全體社員負(fù)責(zé)。

(三)建立有效的激勵(lì)約束機(jī)制,激勵(lì)結(jié)構(gòu)復(fù)位

產(chǎn)權(quán)制改革的核心在于明確和規(guī)范出資人與經(jīng)營(yíng)者各自的權(quán)力、責(zé)任,形成財(cái)產(chǎn)委托代理的關(guān)系,從而形成產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)和約束機(jī)制。對(duì)農(nóng)村信用社的激勵(lì)結(jié)構(gòu),應(yīng)做到“一完善、一淡化、一強(qiáng)化”。嚴(yán)格按“三會(huì)”制度運(yùn)行,各司其職;減少政府對(duì)信用社的干預(yù);通過(guò)引入新的契約規(guī)范代理人的行為,抑制代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇。這樣,一方面,促進(jìn)經(jīng)營(yíng)者追求效益。另一方面,又對(duì)經(jīng)營(yíng)者的行為形成強(qiáng)大的約束,使經(jīng)營(yíng)者對(duì)資本負(fù)責(zé),形成自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實(shí)體。

(四)規(guī)范股金,使所有者地位得到充分體現(xiàn)

一是要規(guī)范農(nóng)村信用社股金的形式。對(duì)于在以往不規(guī)范的籌集股本金工作中形成的“存款化”股金、“貸款化”股金、非現(xiàn)金股金等必須予以清退,或者使其按規(guī)范轉(zhuǎn)化為真正意義上的股金。二是要限制農(nóng)村信用社股金的過(guò)度流動(dòng)。對(duì)于合作制性質(zhì)的資格股允許退股,但要適當(dāng)提高其入股金額,并對(duì)其退股的條件作出一定的限制。對(duì)于股份制性質(zhì)的投資股則只允許依法轉(zhuǎn)讓,不允許退股。三是要使農(nóng)村信用社的股金真正履行股金的職能。堅(jiān)決執(zhí)行農(nóng)村信用社股金“只分紅、不保息”的規(guī)定,使股金對(duì)農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)充分負(fù)責(zé),真正用于彌補(bǔ)虧損和防范風(fēng)險(xiǎn),體現(xiàn)“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則。

[1]王永龍.我國(guó)農(nóng)村合作金融的產(chǎn)權(quán)分析[J].經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,2005(2).

[2]何建明.防范合作金融風(fēng)險(xiǎn)之探析[J].湘潭大學(xué)學(xué)報(bào).1998(3).

[3]劉巖,仲曉天.合作金融的制度分析[J].東北財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2000(5).