城市管理中“城管”的困境與出路

○張 輝

城市管理中“城管”的困境與出路

○張 輝

一、我國“城管”發(fā)展的概況

城市是人類社會發(fā)展的產(chǎn)物，就其發(fā)展歷程而言，是人類從散居到群居進而在一定地點“筑城立郭”長期發(fā)展的結(jié)果。自古以來，城市都是各個國家政治、經(jīng)濟、文化的中心，從很多方面講對人類社會都具有重要作用。作為大量人群的聚集地，城市又必然需要良好的秩序，而良好秩序的獲得離不開有效的城市管理，因此城市管理一直以來都是各個時期各國統(tǒng)治的重要內(nèi)容。以我國古代城市管理為例，自4 0 0 0—5 0 0 0年前在黃河流域開始出現(xiàn)城市起，各朝代對城市管理都投入了非常大的精力，城管機構(gòu)與管理方式也在不斷變遷?！拔覈糯某鞘泄芾泶篌w經(jīng)歷了四個階段:先秦時期的閭里制、秦漢及隋唐時期的里坊制、宋代的廂坊制、元明清時期的里甲和保甲制?！蓖瑫r縱觀世界歷史，各國雖然名稱叫法不同，但必定都有相應(yīng)的城市管理機構(gòu)。在現(xiàn)實條件下，我國這項工作的開展就是由通俗意義上的城管實施的。城管是普通人對這一工作的統(tǒng)稱，在一般認(rèn)知意義上它雖然也指代這一機構(gòu)但更多的是指代城市管理的執(zhí)行人員。真正意義上的城管其歷史并不長，從最初的一個臨時機構(gòu)發(fā)展到現(xiàn)在的規(guī)模也不過10多年的時間。城管的出現(xiàn)和我國城市發(fā)展息息相關(guān)，在一定程度上是我國現(xiàn)階段城市管理水平的必要選擇。

城管建立之前，我國的城市管理工作十分混亂，很多大大小小的機構(gòu)都有管理權(quán)限但又都難以擔(dān)當(dāng)重任，更多的是相互爭奪利益推卸責(zé)任，“踢皮球”現(xiàn)象十分嚴(yán)重，以至于老百姓形象地比喻為“七八頂大蓋帽管不了一頂破草帽”。為了解決這一難題，國務(wù)院開始試行集中執(zhí)法處罰活動，使原本分散的城市管理權(quán)限相對集中，并由此產(chǎn)生了城管機構(gòu)。“1997年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，北京市宣武區(qū)成立了全國第一個城市管理監(jiān)察大隊，自此城管走上了歷史的舞臺”。隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展特別是城市化進程的快速推進，基本上每一級城市都建立了相應(yīng)的城管機構(gòu)（這些機構(gòu)的名稱略有不同，有的叫城市管理行政執(zhí)法局，有的叫城市管理局，但機構(gòu)設(shè)置大體相同）。各個地方城管機構(gòu)的職能由于地方規(guī)定的不同而不同，但大體上涵蓋和市容市貌有關(guān)的所有相關(guān)工作；有些地方城管的管轄范圍甚為寬廣，和城市有關(guān)的工作基本上都和城管相關(guān)。城管的出現(xiàn)，一定程度上整合了原來各個部門對城市管理的分散局面，執(zhí)法權(quán)力的相對集中一定程度上減輕了財政負(fù)擔(dān)，更重要的是使城市管理有了主管部門，解決了多頭管理政出多門的弊端。在其不長的發(fā)展歷程中，城管為城市的發(fā)展起到了很大作用。但由于眾多原因，城管的發(fā)展現(xiàn)狀更多的是困難和挑戰(zhàn)。可以說我國的城管工作現(xiàn)在正處在非常艱難的時刻。

二、現(xiàn)實中城管工作的難題和挑戰(zhàn)

1.城管嚴(yán)重的負(fù)面形象

現(xiàn)在，很多人一提起城管就會有一種強烈的憎恨感，城管形象之差恐怕在所有國家機關(guān)當(dāng)中是最厲害的?？v觀各種新聞媒介的報道，和城管有關(guān)的大多是負(fù)面消息。城管打人、暴力執(zhí)法等由城管引發(fā)的全國性影響的事件接連發(fā)生，例如在百度中輸入“城管打人”可以找到約457000條結(jié)果，在谷歌上找到約10400000條結(jié)果，幾乎涉及到全國各個城市；城管已經(jīng)成為暴力的代名詞，其形象已經(jīng)“深入人心”，儼然成了全民公敵，各種對城管的惡搞大家已經(jīng)見怪不怪了。在城市管理中發(fā)揮重要作用的城管竟淪落到如此地步不禁令人感嘆。

城管惡名的形成當(dāng)然要從其自身找原因，暴力執(zhí)法，野蠻執(zhí)法無疑是其根源。作為政府的一個職能部門，理應(yīng)把人民群眾的利益放在首位，在任何情況下都不能利用暴力手段來完成城市管理工作。然而，我國的很多城管部門似乎把暴力執(zhí)法當(dāng)做開展工作的必要手段，動不動就對執(zhí)法對象大打出手，城管打死人事件也是經(jīng)常出現(xiàn)。廣大人民群眾在自己的親身經(jīng)歷或是新聞報道中日漸強化這種認(rèn)識，并最終形成一種刻板印象。在這種心理暗示作用下，有關(guān)城管執(zhí)法的不端行為會被夸張擴大，并反過來加強這種心理印象，由此形成一種惡性循環(huán)，積難重返之下城管形象難以改變。

暴力執(zhí)法本身就是一種公權(quán)力對私權(quán)利的嚴(yán)重侵犯，使原本就處于弱勢的個體在面對公權(quán)力時更無法維護自己的合法權(quán)益。在我國大力建設(shè)和諧社會的背景下，這種行為無疑更站不住腳。當(dāng)累積的公意被暴力執(zhí)法事件引發(fā)時，城管就成為眾矢之的。事實上由此帶來的城管的負(fù)面形象已經(jīng)嚴(yán)重地影響到城管工作的開展，并對其正常生活產(chǎn)生一定影響，主要表現(xiàn)為社會公眾對城管及其工作的反感，對城管工作的抵制和不配合，對城管人員的諷刺和調(diào)侃，更嚴(yán)重的是從對城管工作的不滿殃及為對其人身及其家庭的隱性歧視，比如城管家人對其身份的隱晦處理以及旁人對其的種種異于常人的反應(yīng)等等，反倒使他們處于一種“弱勢”壓迫之下。

2.城管的身份危機

同其他行政機關(guān)相比，城管無疑處于一個尷尬的境地，城管沒有專門的國家級行政機構(gòu)對口管理，而是由地方城市政府直接管理，這就使得其缺乏來自上級機關(guān)的指導(dǎo)與管理，從而容易成為完全附屬于地方政府的工具。這一方面不利于提高其業(yè)務(wù)素質(zhì)，更重要的是缺少了一重監(jiān)督，這也是其暴力執(zhí)法經(jīng)常出現(xiàn)的一個原因。最關(guān)鍵的是，城管執(zhí)法并沒有一部具有較高法律效力的成文法依據(jù)，而是根據(jù)各個地方政府自行制定的政策法規(guī)施行的，這對其工作開展是一個很大的桎梏，也容易造成其不作為亂作為。城管成立十幾年來，其身份并沒有完全得到大家的承認(rèn)。至今仍有不少專家學(xué)者在呼吁取消城管。即使一些當(dāng)初支持建立城管的官員學(xué)者現(xiàn)在也開始反思城管建立的必要性，普通老百姓這樣的呼聲就更高了。就我個人而言，城管自其設(shè)立之初就埋下了這樣的隱患，一個僅憑《行政處罰法》的幾條規(guī)定，從臨時機構(gòu)轉(zhuǎn)為一個擁有強大執(zhí)法權(quán)力職能部門的過程注定了其法理地位的不足。

縱觀世界各國的城市管理，我們也很難找到一個與中國類似的專門城市管理機構(gòu)，城市管理工作大多都是由警察部門履行管理職責(zé)或者由市政部門直接承擔(dān)的。但是，國外的情況畢竟和我國的現(xiàn)實差別巨大，在我們這樣一個公民社會不夠發(fā)達，市民素質(zhì)還普遍低下的國家，似乎又特別需要一個強有力的專門城市管理機構(gòu)。因此也有一部分官員和學(xué)者是支持城管的，主張擴大城管的權(quán)限，使其擁有完全的城市執(zhí)法權(quán)限，而不是現(xiàn)在的僅僅集中其他部門不要的臟活累活；并且建議人大出臺全國性的城管專門法，以提高城管的法律地位。這兩種觀點的論戰(zhàn)正反映了城管的艱難處境，是撤是留都還有很長的路要走。

3.工作同弱勢群體緊密相關(guān)，執(zhí)法難度大

城管成立的初衷是為了解決城市管理中分散執(zhí)法的難題，因此原來一些職能機關(guān)同城市管理有關(guān)的執(zhí)法工作統(tǒng)統(tǒng)打包裝進了城管系統(tǒng)。眾所周知執(zhí)法工作無疑是行政管理中較為困難的一種，城管的成立大大減輕了這些部門的工作難度，卻把城管推向風(fēng)口浪尖。城管的執(zhí)法對象包括很多弱勢群體，特別是小商販管理難度最大。隨著我國國有企業(yè)改革的不斷推進，出現(xiàn)了大量下崗失業(yè)工人，擺攤設(shè)點成為很多人的生存來源；再加上大量農(nóng)民工涌入城市，很多找不到固定工作的也從事到這一行業(yè)中；巨大的數(shù)量和他們?nèi)鮿萑后w的身份大大加大了管理的難度。現(xiàn)在對擺攤設(shè)點的管理已經(jīng)成為城管工作的主要內(nèi)容，在很多城市占到其全部工作的70%以上。擺攤設(shè)點是很多弱勢群體生存的唯一來源，在現(xiàn)在就業(yè)形勢嚴(yán)峻的情況下，這種方式在一定程度上能分流就業(yè)壓力，對于維護社會穩(wěn)定也起到積極作用。不管是從生存權(quán)，人身權(quán)方面考慮還是從普通人的情感出發(fā)，取締他們都很難令人接受。但這些小攤販的無序經(jīng)營又往往對城市管理造成很大影響，在這種情況下城管的工作正處于一個兩難境地，管又管不好，不管又不行；事實上城管部門不斷爆出的暴力執(zhí)法，暴力抗法也大多出自這一領(lǐng)域。對小商販的治理無法從根本上解決，這造成了兩個對手之間的持久戰(zhàn)，不僅浪費了大量的行政資源，更重要的是喪失了政府的威信。

同時，城市建設(shè)中最為棘手的拆遷工作，也往往少不了城管的參與；政府的各項集中運動也經(jīng)常會抽調(diào)城管人員參加；給城管的日常工作帶來不小的壓力。與此形成對比的卻是城管力量的嚴(yán)重不足，一個城管大隊的正式編制才十幾人。因此，很多城市的城管機構(gòu)不得不招募大量的協(xié)管員，而這部分協(xié)管人員素質(zhì)往往比較低，很多暴力執(zhí)法事件的制造者也是他們。同時，由于他們沒有正式的公務(wù)員編制，福利待遇得不到保障，一些人借工作謀取私利，這也是城管形象受損的重要原因。

三、市民社會視角下，城市管理的新思路

城市管理是一個有機復(fù)雜的工作，單純地依靠一個政府部門是管不好城市的。借鑒古希臘時期良好的城邦治理以及哈貝馬斯的公共領(lǐng)域理論，同時結(jié)合西方現(xiàn)代城市管理的先進經(jīng)驗，市民社會的發(fā)展對良好的城市管理有著非常獨特的作用。城市是所有公民的棲息地，也只有依靠大家的力量才能真正提升城市管理水平。我國正處于一個各方面的轉(zhuǎn)型時期，市民社會的發(fā)育還很不完善，這是制約我國城市管理的關(guān)鍵因素，也是我國城管工作的未來之路。市民社會的內(nèi)涵復(fù)雜而豐富，并不能用簡單的言語闡述。市民社會的建設(shè)也是一個長期的工作，更需要我們每一個人的參與。就城市管理與市民社會的關(guān)系，在市民社會理論指導(dǎo)下，城管工作的宏觀方向可以有以下幾點：

1.提升素質(zhì)，重塑城管形象

現(xiàn)在城管工作的當(dāng)務(wù)之急就是要重新樹立自己的形象，贏得人民群眾的理解和信任。首先必須大力整頓隊伍，提升素質(zhì)，強化管理，堅決杜絕暴力執(zhí)法的出現(xiàn)。最主要的是要轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，樹立人權(quán)意識，把城市管理同民生有機結(jié)合起來，在二者之間實現(xiàn)相對平衡。對流動商販的管理，世界各國都沒有完全禁止，我們也完全可以找到更好的辦法。比如說特定時段特定地點的有限開放等。只要不對城市的正常秩序造成太大影響，就應(yīng)當(dāng)更多地考慮這些弱勢群體的需要，這也可以看做是羅爾斯所說的一種最弱者的公平。我國的城管工作應(yīng)當(dāng)重新審視自己的執(zhí)法目的，我們不能把處罰當(dāng)做終極目標(biāo)，其僅僅是實現(xiàn)城市管理的一種手段，而更應(yīng)當(dāng)追求一種城市管理的有秩序平衡。這也和我們建設(shè)和諧社會的初衷是一致的。城管與商販之間并非只是對手，還可以建立一種合作關(guān)系，以協(xié)商求共識應(yīng)該是一個比較好的良性循環(huán)。在現(xiàn)實情況下，對城管工作如此高的要求還難以達到，在這種形式下，比較可行的做法就是要加強對它的監(jiān)督。國家應(yīng)盡快出臺城市管理專門法，對城管工作制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。完善執(zhí)法程序，改變一些城管隊員任意執(zhí)法，隨意罰款和沒收物品的現(xiàn)象。使執(zhí)法活動公開透明。同時各地的城管機構(gòu)要積極同大眾輿論進行溝通，讓民眾知曉自己的工作性質(zhì)和工作目的，最大限度地贏得理解。當(dāng)然，一個組織從固有形象的改變需要很長的時間，但這是城管被人們接受的必由之路。

2.合作共治，讓居民社區(qū)參與城市管理

市民是城市的主體，也是決定城市管理水平的關(guān)鍵因素。以我個人觀點，在我國現(xiàn)實情況下，市民的概念應(yīng)比西方原始意義上的市民有更深的外延；不僅包括城市原住民、取得城市戶口的遷居者還應(yīng)當(dāng)包括進城務(wù)工人員以及其他在城市逗留較長時間的流動人口。這個大市民概念的提出正是基于我國的社會條件，長期以來社會經(jīng)濟條件的嚴(yán)重落后，工業(yè)化水平不足，導(dǎo)致我國城市化發(fā)展的滯后，農(nóng)民經(jīng)工業(yè)化向市民的轉(zhuǎn)化程度還很低；進城務(wù)工人員的涌入正是在我國特定環(huán)境下這一過程的初期表現(xiàn)，而城市管理的重點和難點也主要包括城市低收入者和進城務(wù)工人員兩部分。

管理歸根結(jié)底是對人的工作，沒有高素質(zhì)的市民，即使城管的數(shù)量再大也依然收不到良好的效果。因此，要想實現(xiàn)城市的良好管理必須要讓市民參與進來，這也是市民社會發(fā)展的必然結(jié)果。城市管理者的立足點不應(yīng)是強制性的管理手段，而應(yīng)把自己視為普通市民的代表，與他們一起為城市的良好發(fā)展做出努力。在現(xiàn)有的條件下，雖然還做不到城市管理權(quán)力的下放，但城管工作人員應(yīng)當(dāng)樹立人民城市人民管的理念，積極支持社區(qū)的自我管理，在政策允許的范圍內(nèi)盡可能讓市民參與到城市管理當(dāng)中。事實上我國城市中的擺攤設(shè)點、占道經(jīng)營等違反城市管理規(guī)定的行為大多都發(fā)生在居民社區(qū)附近，在當(dāng)前我國市民社會發(fā)育不完善的情況下，以一個個市民社區(qū)為依托，擴大其自我管理的范圍，使其輻射社區(qū)周邊，這樣就能建立一個由點到面，面面相連的自我管理網(wǎng)絡(luò)，就能分擔(dān)相當(dāng)程度的城管工作，使得城管機構(gòu)能集中精力管理這些區(qū)域之外的地區(qū)。在這一過程中，城管機構(gòu)更多的應(yīng)是一個監(jiān)管、指導(dǎo)職能，使其不偏離正確的軌道。

3.權(quán)利分散，積極培育第三部門發(fā)展

第三部門是行政管理的重要力量，在城市管理中同樣發(fā)揮著重要作用。嚴(yán)格意義上講，第三部門參與城市管理的理念是市民社會理論的一部分，市民社會本身就是由自由的人和眾多的自由組織所組成的；但第三部門的發(fā)展無疑比市民社會更容易獲得理解和社會資源的支持；在市民社會理念于我國的發(fā)展難度很大的情況下，第三部門具有更強的現(xiàn)實意義和可操作性。第三部門作為政府和私營組織之間的紐帶，在社會的眾多領(lǐng)域起著重要的作用，同樣也能參與到城市管理當(dāng)中。城市管理工作要積極利用他們的專業(yè)優(yōu)勢，授予他們一定的權(quán)限，讓他們完成一些城管所不能及的工作。特別是積極參與到對城管工作的監(jiān)督和對城管對象的疏導(dǎo)當(dāng)中，使其成為緩和城管工作矛盾的橋梁。同時借鑒第三部門的渠道和組織優(yōu)勢，積極培育城市管理志愿者組織的發(fā)展，在城管機構(gòu)的指導(dǎo)下，讓更多的人參與到城市管理中來，為城市管理出力盡責(zé)。發(fā)展第三部門的重要內(nèi)容還包括引導(dǎo)小商販等城管執(zhí)法對象成立自己的組織，在我國還缺乏具體管理辦法的形勢下，在弱勢群體自身力量單薄的現(xiàn)實下，他們聯(lián)合起來成立統(tǒng)一的組織，不僅能實現(xiàn)自我約束，自我管理，降低城管執(zhí)法成本；同時也使其與城管之間的力量更為均衡，從而更好地維護他們的合法權(quán)益。

（作者單位：南京大學(xué)公共管理學(xué)院）

（責(zé)任編輯 李海生）