“公共利益”兩大精神基礎(chǔ)：公共精神和公民精神

○楊紅良

“公共利益”兩大精神基礎(chǔ)：公共精神和公民精神

○楊紅良

“公共利益”這一概念歷來困擾著政治學(xué)界與公共管理實務(wù)界。在一定意義上，我們可以斷言，一味地尋求一個能夠得到公認(rèn)的、靜態(tài)的、普適的“公共利益”概念，將難免陷入“公共利益迷局”之誤區(qū)。但是，通過描述“公共利益”的內(nèi)涵和本質(zhì)特征，從公共行政實踐中尋求公共利益之價值追求的題中應(yīng)有之義，我們可以開辟出一條認(rèn)識“公共利益”的新路。對于公共行政人員來說，培養(yǎng)起公共精神是做好公共事務(wù)的基本要求，對于社會公眾來說，則應(yīng)當(dāng)逐步樹立起公民精神，實現(xiàn)從“臣民”到公民的轉(zhuǎn)變，這二者一“上”一“下”，構(gòu)成公共利益得以實現(xiàn)的兩大精神基礎(chǔ)。

一、公共利益的本質(zhì)和內(nèi)涵

一般認(rèn)為，公共利益只有在封建人身依附關(guān)系消除并在法律層面確立了人人平等原則的前提下才有可能存在，否則，只有“共同利益”而無公共利益可言?！肮怖媸谴嬖谟诜ㄖ螄抑械模x開法治國家去談?wù)摴怖?，就失去了政治坐?biāo)?！庇捎谫Y本追逐利潤的本性使然，在私有制體制下，人們對自身利益的追求深受他們各自在這一體制中的經(jīng)濟(jì)地位和由此決定的社會地位的制約，資本的占有關(guān)系最終成就了最具權(quán)威性的游戲規(guī)則。資本主義世界普遍建立了民主制度，但這種民主制度從來都是資本主義私有產(chǎn)權(quán)關(guān)系的維護(hù)者，在這一制度下，國家得以存在和運(yùn)轉(zhuǎn)的作為其合法性來源的“公共利益”，必然傾向于資產(chǎn)所有者而非一般意義上的社會公眾或資本主義世界宣稱人人平等的“公民”大眾。在決定涉及公共利益的問題上，幾乎都會付諸“公平選舉”，但隨著選舉本身的符號化和程式化，以及受到資本權(quán)力的操縱，選舉在多半意義上已經(jīng)徒具形式而無民主實質(zhì)，這種制度環(huán)境下的公共利益，僅僅屬于“形式上的公共利益”假借公共利益之名而謀求一己之私或者某一利益集團(tuán)局部利益的情況比比皆是。

那么在以公有制為主體的社會主義國家中，公共利益又是如何發(fā)生的？誠然，所謂“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)意義上的人的利己傾向不可能因公有制的建立而銷聲匿跡。但是，一旦共同所有成為社會財富占有關(guān)系的主體，就在物質(zhì)層面決定了人們可以共同地規(guī)劃和追求利益，也就是具備了謀求社會公共利益的基礎(chǔ)和前提。國家被視為社會公眾普遍認(rèn)可的公共利益的管理機(jī)構(gòu)，而不再是單個納稅人分別納稅出資以契約形式建立起來的“守夜人”。在這個意義上，國家因追逐個人私利所需而建立從而帶有的“工具”色彩得以消除，而更多地體現(xiàn)為人類本身全面發(fā)展所需而建立的“人類共同體”的管理機(jī)構(gòu)，也只有在這種條件下，那種其成員有著“共同的理解，共同的預(yù)期，行為規(guī)則，目標(biāo)和利益，價值和關(guān)切”的“人們共同體”的社會和國家治理目標(biāo)才能達(dá)到。

可見，不同的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定了人們之間不同的社會關(guān)系，由此也決定了社會資源配置的不同價值取向。私有制條件下人們只具有形式上的民主和平等，社會公共利益也名不副實。公有制消除了私有制下經(jīng)濟(jì)利益為私人所有者追逐最大化利潤的本性，為確認(rèn)和實現(xiàn)真正的公共利益提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。從這個意義上，我們可以說，只有從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的深刻背景中去理解，才能正確地把握公共利益的意識形態(tài)屬性。公共行政當(dāng)局及其人員，不能超脫于一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)開展公共實踐活動，他們所認(rèn)定并維護(hù)的公共利益，必然帶有明顯的意識形態(tài)烙印。

二、公共行政人員與公共精神

公共利益固然以各種靜態(tài)的利益載體才能得以展現(xiàn)，但它本質(zhì)上是一種動態(tài)的精神理念和價值追求。

“公共利益”這一觀念的實踐推動力主要不在于其可數(shù)量化，而是作為行政人的一種精神信仰和追求，進(jìn)入行政人的主觀責(zé)任意識，進(jìn)入行政人的實踐理性，從而成為指導(dǎo)行政行為的內(nèi)在而根本的精神動力。

首先，“公共利益”是一個價值判斷概念。利益本身屬于價值范疇，具有抽象性和模糊性。公共利益作為一個從紛繁復(fù)雜的具體社會實踐情形中高度抽象而來的概念，是具體利益形態(tài)的高度概括，公共利益涵括了各種具體的涉及公共福祉的利益形態(tài)?；镜墓怖姹憩F(xiàn)為人類社會生存和發(fā)展所必需的各種條件，比如公共安全、國防、公共衛(wèi)生、公共教育、環(huán)境保護(hù)，等等。在不同所有制下，這些都被認(rèn)為符合公共利益性質(zhì)而被認(rèn)可。但是，只要深入一步，分歧就會凸顯。比如，就“公共衛(wèi)生”這一概念本身，人們都會認(rèn)可它屬于公共利益的范疇，但是，就在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，一旦要對社會資源進(jìn)行分配——這也是公共行政的基本任務(wù)——不同立場、不同觀點的人就會有各自不同的主張，并且不能一概地認(rèn)為他們這樣表達(dá)僅僅出于對自我私利的關(guān)心勝于關(guān)注別人的利益。在其他的社會公共領(lǐng)域，情況同樣如此。也就是說，人們對如何配置在一定條件下是有限的公共資源，具有不同的態(tài)度，并且都可能是以“公共利益”的名義。這導(dǎo)致了公共利益概念的“模糊性”，對“公共利益”概念的界定和以“公共利益”為名開展公共實踐活動，帶有很大的主觀能動性色彩，很大程度上取決于各種社會力量——其中以公共行政力量為最——的博弈結(jié)果。

其次，公共利益還是一個極具開放性的概念，“在實踐中不包含絲毫公共利益的情形是罕見的?！蹦骋皇挛镌谶@一時空下不屬于公共利益的范疇，并不說明在另一時空條件下也不屬于公共利益。比如，在公共教育設(shè)施發(fā)達(dá)的城市中心區(qū)域開辦一所私利教育機(jī)構(gòu)，其帶有的營利和經(jīng)營色彩遠(yuǎn)勝于其公益色彩，但是，如果它建立在一個公共教育設(shè)施奇缺的地區(qū)的話，因為能夠解決部分適齡兒童原本無法獲得的就學(xué)機(jī)會而明顯帶有公益特征。在特定的社會領(lǐng)域，隨著人們對生產(chǎn)生活需求的不斷更新和完善，以及人們相互之間平等性的增強(qiáng)，具有公共屬性的利益范疇在日益擴(kuò)大，而僅屬于部分人享有的私人或集團(tuán)利益范疇在不斷縮小。

正是由于“公共利益”本質(zhì)上是一個屬于上層建筑的概念范疇，其本身的主觀性和開放性，給公共行政當(dāng)局和公共行政人員在把握和操作“公共利益”上，帶有極大的主觀性和自由裁量空間。在確定的基本法律和制度框架下，能夠掌控公共利益之尺度的，首先是實際開展公共行政工作的主體了，說到底是那些具有決策權(quán)和實際操縱權(quán)的公共行政人員。

所謂“公共精神”是指孕育于現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)和公民社會之中，位于最深的基本道德和政治價值層面，以全體公民和社會整體的生存和發(fā)展為依歸的一種價值取向，它包含著對民主、平等、自由、秩序、公共利益和負(fù)責(zé)任等一系列最基本的價值目標(biāo)的認(rèn)肯與追求。一個對社會共同體抱有責(zé)任感的公共行政人員，就會在作出和執(zhí)行決策的時候，不會僅從自我利益出發(fā)，而是從公民大眾利益出發(fā)；不會僅局限于一時一地的利弊分析，而會著眼長遠(yuǎn)，以更寬更深的眼光審視當(dāng)下的行為對于行政相對人的意義；不是從單純的物質(zhì)利益入手分析問題，而是把行政事務(wù)提升到人的全面發(fā)展和社會和諧進(jìn)步的高度來對待。這種人文關(guān)懷和公益理念，指導(dǎo)著公共行政人員開展每一項公共事務(wù)，確保每一項公共資源都最大程度地用于增進(jìn)人們普遍接受和認(rèn)同的福祉。這些，都應(yīng)當(dāng)是公共行政人員應(yīng)當(dāng)具有的“公共精神”的基本內(nèi)容，是確保公共利益得以實現(xiàn)的位于“上”的精神基礎(chǔ)。

三、社會公眾的公民精神

無論何種體制下，相對于社會公眾而言，公共行政機(jī)構(gòu)天然地具有地位和權(quán)力優(yōu)勢，在分配社會資源和價值、塑造公共利益的過程中，扮演著主導(dǎo)者和操作者的角色。但是，并不能因此認(rèn)定，在社會資源和價值配置中，社會公眾完全處于被動地位，無緣界定和塑造公共利益，相反，唯有社會公眾以最終權(quán)力所有者的“公民”身份出場，在公共領(lǐng)域?qū)π姓呤┘佑行в绊?，營造公開交流、對話、論辯的公民社會氛圍，公共利益才能在上下互動的良好環(huán)境中真正得到保障。

我國歷史上并非缺少社會組織經(jīng)驗，但是，新中國成立后特定的政治文化背景下，社會幾乎完全被政治機(jī)構(gòu)同化和吸收，社會生活應(yīng)有的多元化和異質(zhì)性蕩然無存。是改革開放以后經(jīng)濟(jì)體制和政治體制的雙重改革，重新賦予社會公眾以獨(dú)立的人格，賦予人們本應(yīng)享有的組織和結(jié)社的權(quán)利，多元化的利益需求在各種各樣的社會組織中得以體現(xiàn)和聲張。國內(nèi)各種行業(yè)協(xié)會、公益性文化教育團(tuán)體、慈善機(jī)構(gòu)乃至各種“草根組織”層出不窮，極大地激發(fā)了蘊(yùn)藏于民間的維護(hù)各自行業(yè)和集團(tuán)利益的積極力量，同時更是有效地緩解了政府在規(guī)制社會公眾過程中與社會間形成的張力。

組建和參加社會組織，對于形成有利于塑造和促進(jìn)公共利益的社會系統(tǒng)建設(shè)而言，僅僅走出了第一步，以公共利益代表者和公共機(jī)構(gòu)監(jiān)督者的身份，與公共行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效互動，則是更為關(guān)鍵的第二步，這也是公共組織如何具體行動的問題。在公共機(jī)構(gòu)已經(jīng)掌控的立法、行政、司法權(quán)之外，有效利用和發(fā)揮好輿論監(jiān)督的力量，則是公民和公共組織最為有效，也是最為便捷的途徑。

在阿倫特、哈貝馬斯等現(xiàn)代思想家看來，我們擁有共同利益或普遍利益是確定的，但是，對這一利益的吁求盡管需要，卻不能無條件地寄希望于國家，也不能寄希望于盧梭、羅爾斯意義上的“心靈共識”或“重疊共識”，還不能寄希望于一種由“私意”到“眾意”的簡單多數(shù)民主。他們認(rèn)為，真正的公共利益只有在主體平等的公開論辯、批判中才能澄明。在涉及私人利益和公共利益的問題上，進(jìn)行公開、透明、深入、廣泛的對話和交流，在論辯中開展各種思想和利益觀的交鋒，讓各種力量在互相比對、權(quán)衡的過程中達(dá)到某種程度的平衡，讓各種各樣——無論其規(guī)模大小、成員背景——的利益相關(guān)者參與到這個過程中來，獲得應(yīng)有的代表權(quán)、發(fā)言權(quán)和辯論權(quán)，那么，最終形成的利益分配方案就自然是得到盡可能多的利益主體認(rèn)可的方案，也是最能體現(xiàn)公共利益內(nèi)在本質(zhì)的方案。在沒有或者本來就無法就何為公共利益達(dá)成在先共識的情況下，在公共領(lǐng)域進(jìn)行這樣的“程序控制”，可以將涉及公共利益的疑難問題“轉(zhuǎn)化為技術(shù)問題”，也能夠“在一定程度上緩和公共利益不確定性的缺陷”。

在我國目前特定的政治和文化體制下，網(wǎng)絡(luò)空間應(yīng)該也完全能夠成為公眾參與公共辯論的重要場所。網(wǎng)絡(luò)媒體具有不受時空限制、開放和共享、交互性強(qiáng)等特點，為廣大公眾提供了一個成本低廉且實用有效的交流平臺，更為重要的是，“只有進(jìn)入公共領(lǐng)域的每個個人意見通過公眾批判而變成公眾輿論時，公共性才可以實現(xiàn)。”廣大網(wǎng)民事關(guān)公共事件的意志表達(dá)，最終會匯集成具有一定傾向性的意見，這在某種程度上為政府部門處理公眾事件提供了民意基礎(chǔ)，在現(xiàn)有條件下很大程度上提高了公眾參與度，顧及了盡可能多的利益相關(guān)者，其結(jié)果自然最符合公共利益的價值標(biāo)準(zhǔn)。

十九世紀(jì)的政治思想家約翰·密爾曾說過，一個絕對不能參與政治事務(wù)的人，不能稱為“公民”。當(dāng)代政治學(xué)家阿爾蒙德則認(rèn)為，公民文化是一種參與型文化。所謂“公民精神”的內(nèi)涵十分豐富，與民主政治關(guān)系緊密的主要有權(quán)利意識、規(guī)則意識和責(zé)任意識三個要素。就實現(xiàn)社會公共利益來說，相互平等，積極參與公共事務(wù)，開展公共領(lǐng)域的對話、交流和辯論，遵守法律，尊重和維護(hù)共同體利益，堅持公平、正義，都是一個合格公民應(yīng)盡的義務(wù)，這也是當(dāng)代公民應(yīng)有的“公民精神”的基本內(nèi)涵。從單純的“市民”到“市民兼公民”，從“臣民”到公民，就是認(rèn)識和樹立起“公民精神”的過程。從實踐和操作可行性的角度，當(dāng)下的中國公民，依法組建公眾團(tuán)體并有效開展活動，積極參與包括網(wǎng)絡(luò)在內(nèi)的公共領(lǐng)域的思想交流和辯論活動，以促成公共空間的早日形成，是樹立和培養(yǎng)公民精神的現(xiàn)實途徑，是確保公共利益實現(xiàn)的位于“下”的精神基礎(chǔ)。

（作者單位：上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院）

（責(zé)任編輯 譚 力）