高校債務(wù)危機的反思與治理

任志宏

一、高校債務(wù)危機及后果

高校的債務(wù)危機被世人普遍關(guān)注是從2007年開始的。2007年3月下旬，吉林大學(xué)在其校園網(wǎng)站上發(fā)布通知，向全校師生征集解決學(xué)校財務(wù)困難的建議。吉林大學(xué)聲稱，自2005年以來，學(xué)校已經(jīng)步入付息高峰期，現(xiàn)在每年需要向銀行支付高達1.5億至1.7億元的利息，學(xué)校財務(wù)狀況逐漸陷入困窘的局面。中國社科院《2006年：中國社會形勢分析與預(yù)測》顯示，2005年以前，我國公辦高校向銀行貸款總額達1500億-2000億元。幾乎所有的高校都有貸款，巨額的貸款負債已成為高校沉重的負擔(dān)，并引起了社會各界的廣泛關(guān)注。2007年全國政協(xié)公布的一份調(diào)查報告顯示，全國高校貸款總額達2500億元。

自上世紀末擴招以來，為了解決建設(shè)資金的缺口實現(xiàn)跨越式發(fā)展，我國高等院校加速融資，負債經(jīng)營。無論經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，還是經(jīng)濟欠發(fā)達的省份，無論是辦學(xué)實力強，先前基礎(chǔ)較好的院校，還是辦學(xué)實力弱，新近升格的高職院校和社會力量辦學(xué)單位，幾乎所有高校都存在不同程度的負債，不少高校資產(chǎn)負債率高達60%—70%。2007年，全國僅72所部屬高等院校負債高達360億元，校均負債5億元。截至2008年11月，湖南省高?？傌搨?20余億元，其中25所高校中長期貸款近100億元，資產(chǎn)負債逐年攀升，償債能力較弱，絕大部分高校處于債臺高筑、舉步維艱的窘境。

在背負著巨額債務(wù)的情況下,學(xué)校為節(jié)省開支,維持日常運轉(zhuǎn),往往不得不嚴格控制教職工數(shù)量和教師收入的增長。面對較高的社會壓力和債務(wù)危機,學(xué)校在高端人才的引進和對現(xiàn)有教師的培訓(xùn)及對外交流上難有大的作為,不利于教師教學(xué)水平的持續(xù)提高。另外,學(xué)校迫于還貸的壓力沒有足夠的資金進行科研經(jīng)費的投入,影響了教師的科研活動。有學(xué)者指出，這些做法直接影響到教師自身的生活質(zhì)量,從而產(chǎn)生心理上的不公平感;影響教師自我價值的實現(xiàn),從而產(chǎn)生心理上的焦慮感;影響師生關(guān)系,從而使教師產(chǎn)生心理上的內(nèi)疚感。高校債務(wù)問題已經(jīng)嚴重影響了高校正常的教育和教學(xué)秩序，全國政協(xié)委員、福州大學(xué)副校長范更華教授說：“目前有不少高校的資產(chǎn)負債率已進入了財務(wù)高風(fēng)險區(qū)域，個別高校為還款付息，一度壓縮其他開支，甚至開始限制專職教師工資、獎金和福利待遇的提高，在留住人才方面失去了很多優(yōu)勢，直接導(dǎo)致教育質(zhì)量下降。”更有甚者，有些高校巧立名目，違規(guī)收費，增加學(xué)生經(jīng)濟負擔(dān)。2008年9月，湖南省審計廳向省人大報告，省內(nèi)七所高等院校欠債規(guī)模偏大，校內(nèi)債務(wù)24691萬元，針對這七所院校2005年至2006年度財務(wù)收支審計，查出建規(guī)收費2221.15萬元。目前，有的高校不得不用新貸償還舊貸維持運行，個別的甚至資不抵債，“破產(chǎn)”隱患凸顯。如得不到很好解決，將可能給中國高等教育帶來一場深刻的危機。

二、高校債務(wù)危機的反思

1.大規(guī)模擴招使高校債臺高筑

2007年5月，全國政協(xié)副主席張梅穎率團前往重慶、湖北等地對30所高校進行過一次專題調(diào)研。調(diào)研報告顯示，1998年高校布局調(diào)整和1999年開始的大規(guī)模擴招是導(dǎo)致高校債務(wù)急劇攀升的重要原因。1998年全國高校招生總?cè)藬?shù)為108萬，而2008年這個數(shù)字已經(jīng)達到了599萬，在短短的幾年之內(nèi)中國大學(xué)生的數(shù)量實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，全國大學(xué)數(shù)量也從10年前的1000所左右發(fā)展到目前的接近1600所。 這種發(fā)展模式忽略了市場化和公益性的辯證關(guān)系，導(dǎo)致校園面積、教學(xué)實驗實訓(xùn)設(shè)備、圖書資料、運動場地等的生均資源嚴重不足。盡管國家持續(xù)加大對教育的投入，但是根本無法滿足高校超常規(guī)快速建設(shè)的步伐。幾年擴招之后，2004年國家財政性高等教育經(jīng)費總額雖然比1998年增加了1.69倍，而相對快速增長的學(xué)生數(shù)量生均經(jīng)費卻持續(xù)下降。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計資料顯示，2005年全國普通高校生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費支出為2237.57元，較2004年的2298.41元下降了0.3%，較1999年的2962元下降了3.2%。而地方政府對高校經(jīng)費的投入也不大，從生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費來看，有19個省（直轄市、自治區(qū)）在下降。

為了保證教育教學(xué)質(zhì)量和效益，教育部制定了高等院校設(shè)置條件，加強對高等院校人才培養(yǎng)水平評估工作，強化對高等院校辦學(xué)行為的規(guī)范和管理，促進高校嚴格執(zhí)行國家教育方針，按規(guī)定的師生比改善辦學(xué)條件，基于辦學(xué)的需要和評估的壓力，大部分高等院校被逼上了擴建校區(qū)的道路。在中國公立高等教育系統(tǒng)求“資”若渴的時候，中國國有商業(yè)銀行系統(tǒng)也正在焦急地為日益增加的庫存貸款資金尋求出路。在政府主管部門的鼓勵下，高等學(xué)校與國有商業(yè)銀行之間突破了以往的基本存儲和簡單信貸關(guān)系，以“銀校合作”的方式開始了全面的互動合作。數(shù)據(jù)顯示，擴招以來國內(nèi)高校教育投入共增加5000多億元，其中政府投入了500多億元，銀行貸款就占了2000多億元。

2.高等教育投融資渠道的單一

高校之所以陷入了“擴招—貸款—再擴招”的惡性循環(huán)，甚至面臨破產(chǎn)倒閉的風(fēng)險，癥結(jié)不僅僅是國家財力投入嚴重不足，更重要的原因是高等教育投融資體制出現(xiàn)偏差。突出的表現(xiàn)即是，投資渠道過于單一。長期以來，我們不僅將高校定位為公益機構(gòu)，而且是重要的意識形態(tài)領(lǐng)域，這種指導(dǎo)思想決定了由國家包攬財務(wù)支出，高校按國家計劃培養(yǎng)人才的供給產(chǎn)出格局。為保證高等教育正確的政治方向，所以其投融資一向?qū)ι鐣o鎖了大門，害怕社會融資尤其是個人染指，會影響教育的方向路徑。

事實上，社會捐贈是發(fā)達國家高等教育的重要資金來源，美國一些名校接受的捐贈與捐贈基金會投資收入，已占學(xué)校年度預(yù)算的20%-40%。在國外，幾乎所有的大學(xué)都設(shè)有基金會。資金來源除了向校友募捐和某些富豪的慷慨捐贈外，主要依靠在各個領(lǐng)域的投資收益來滾動積累。早在2005年，哈佛大學(xué)就曾持有過中石油和中石化在國外上市的股票。由于多元化的投資策略，加之優(yōu)良運作，到2005年末，哈佛大學(xué)基金總量已達到259億美元，在全美大學(xué)基金中排名第一；其次為耶魯大學(xué)，152億美元。另外，這些基金雖不以盈利為最大的目標(biāo)，仍要滿足校友和其他捐贈者一定目標(biāo)的回報。同時，高校獨立自主的運作模式，也有效避免了投資者對教育事業(yè)的可能干預(yù)。

教育部2001年7月印發(fā)的《全國教育事業(yè)第十個五年計劃》，雖然明確提出：“建立健全符合社會主義市場經(jīng)濟體制和政府公共財政體制的教育撥款政策和成本分擔(dān)機制，適當(dāng)運用財政、金融、信貸手段發(fā)展教育事業(yè)，合理利用銀行貸款，繼續(xù)爭取世界銀行貸款項目?！钡匀晃茨軐Ψ仟毩⒎ㄈ说拇髮W(xué)基金會、鼓勵社會捐贈以及用優(yōu)惠的政策鼓勵民間資本介入，建立新型的股份制高校等投資機制創(chuàng)新有所涉及。

3.高校財務(wù)管理缺乏社會問責(zé)

與政府財政投入不足的現(xiàn)狀并存的是，高校在資金使用上的低效甚至浪費。一些學(xué)校片面追求形象工程、政績工程，“高、大、全”的政績觀導(dǎo)致辦學(xué)規(guī)模盲目擴大。這些高等院校脫離自身辦學(xué)實際基礎(chǔ)，一味貪大求全，跑馬圈地，跟風(fēng)攀比，全然沒有財務(wù)安全和風(fēng)險控制意識。有的學(xué)校本身業(yè)小底薄，也動輒圈地上千畝；有的學(xué)校本身經(jīng)費壓力較大，卻在辦公樓建設(shè)上講排場，求品味，裝修極盡奢華，更有甚者僅僅校門建設(shè)也斥資幾百萬元上千萬元，等等。許多大學(xué)校長認為，要想進“大師”，先得建好“大廟”，認為要出科研成果，就得引進一大批人才，首當(dāng)其沖的是“筑巢引鳳”，建設(shè)現(xiàn)代化的一流校舍，添置最先進的教學(xué)實驗設(shè)備。

此外，一些地方政府將高校建設(shè)納入政績評價體系，人為的在當(dāng)?shù)匦纬梢环N“教育經(jīng)濟”，創(chuàng)“政績”，不僅鼓勵高校自主擴建新校區(qū)，政府還主動出政策找資金，將幾所、上十所高校圈在一起組建大學(xué)城（或稱高教科技園），建設(shè)資金少則數(shù)億元，多則幾十億上百億元，集教育、商貿(mào)、房地產(chǎn)、娛樂于一體，這種以賣地收取“政績”，以房地產(chǎn)增加稅收的所謂“教育地產(chǎn)”能滿足官員一時的政績要求、商人的利益要求、銀行的放貸要求，并沒有建設(shè)前的周密論證、市場定位和收益還貸計劃，完全是一朝官員們好大喜功，草率從事，以樹立“重視教育”的形象，以至于大學(xué)城越建越大，負債越積越高。

三、高校債務(wù)危機的治理

2009年初，教育部明確表示，今年的工作要點之一，將是“開展化解高校債務(wù)風(fēng)險工作”。這是近年來，教育部首次將“化解高校債務(wù)風(fēng)險”列入年度工作要點。在全球經(jīng)濟危機的大背景下，又該如何解決這一困擾高校多年的“老大難問題”？

1.高校債務(wù)危機的暫行治理

面對即將到來的還貸高峰期，目前高校化解債務(wù)的方法主要有四種。第一種，地方政府出面，直接撥款給予補貼，或給予政策扶持，或牽頭協(xié)調(diào)各方；第二種，以土地置換獲取收益償還貸款，這是當(dāng)前中國貸款高校最普遍的做法之一，尤其是一些貸款額度較高的省份，如江蘇、河南、遼寧、浙江、江西等，更是出現(xiàn)了全省性的土地置換風(fēng)潮；第三種，以銀團貸款的方式進行債務(wù)重組，江蘇、河南、山東等省的高校開始與銀行合作，積極探索以銀團貸款方式進行債務(wù)重組的新路子，以降低高校和銀行雙方的風(fēng)險；第四種，調(diào)整貸款結(jié)構(gòu)，變短期貸款為長期貸款，變商業(yè)性貸款為政策性貸款，遼寧省與湖北省就將各自省屬高?？傤~分別為73億元和81億元的短期貸款打包置換成國家開發(fā)銀行的長期貸款。

21世紀教育研究院副院長、上海交通大學(xué)教授熊丙奇認為這些措施既有其合理的一面，又存在著不足的地方。熊丙奇認為，政府直接撥款給高校償還債務(wù)其合理之處在于，由于國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例還不足4%，政府替高校還債是在為其以前的行為“買單”。不合理之處在于，如果政府出錢為那些買地、蓋樓、搞政績工程的高?！百I單”的話，對那些精打細算的學(xué)校來說很不公平。

部分高校通過土地置換不但還清了債務(wù)，還有余額，許多高校競相效仿。熊丙奇認為以土地置換收益還債的方式在法律層面上是不合理的，是違法的。針對高?！巴恋刂脫Q”方式“賣地還債”，國土資源部就曾經(jīng)明確表示，高校用地為教育用地，屬國有劃撥土地，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，劃撥的土地轉(zhuǎn)讓或改變用途必須經(jīng)依法批準(zhǔn)，土地出讓收入實行收支兩條線管理，高校不得擅自轉(zhuǎn)讓國有劃撥土地。也就是說高校既沒有做主賣地的權(quán)利，更沒有賣地收益的支配權(quán)。高校將教育用地變?yōu)樯虡I(yè)用地顯然是一種違法的行為。

而針對變短期貸款為長期貸款，變商業(yè)性貸款為政策性貸款的方法，熊丙奇認為這種方法只是減少高校償還利息的數(shù)量，但是債務(wù)還是依然存在的。這種“金融置換”通過技術(shù)性操作手法，只是暫時緩解了高校償債的階段性壓力，其本身并沒有化解而僅是轉(zhuǎn)換了風(fēng)險。即使原來商業(yè)性短期貸款的巨額債務(wù)壓力，“轉(zhuǎn)換”為國家政策性銀行長期貸款的潛在風(fēng)險，實質(zhì)上并沒有從根本上解決債務(wù)問題。

2.高校債務(wù)危機的長效治理

（1）完善高校財務(wù)管理的社會問責(zé)制

化解高校債務(wù)危機需要透明，為什么會有高校債務(wù)？決策是誰做的？錢是誰用的？用錢的效果如何？這些都應(yīng)該有一個明確的說法。不作調(diào)查，只根據(jù)負債額進行的支持，對有些高校是不公平的。因此，我們需要一個體制和部門，對高校債務(wù)進行評估和審查。在評估審查結(jié)果出來之后，中央政府才能根據(jù)結(jié)果對不同高校給予支持。甚至在資金下?lián)苤?，對于資金的使用情況，也應(yīng)該有一個長期的監(jiān)督。為此，必須對高校貸款及其使用、融資租賃等會計核算分清責(zé)任，分類處理。對于明顯違規(guī)違紀的債務(wù)問題，層層問責(zé)，應(yīng)追究當(dāng)事領(lǐng)導(dǎo)人或領(lǐng)導(dǎo)集體的責(zé)任。對于過度負債部分，盡可能及時清退一部分，對于沒有開工的新項目及時叫停；用于發(fā)放領(lǐng)導(dǎo)者的所謂目標(biāo)管理獎金和用于教職工福利等支出所形成的債務(wù)，應(yīng)限期從相關(guān)人員的工資中扣除。對于合理負債，即經(jīng)過正常審批程序，屬于教學(xué)急需的實驗實訓(xùn)設(shè)備和正常維修項目，或用于急需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面而形成的債務(wù)，政府應(yīng)勇于承擔(dān)，及時化解；對于建成后可以通過收費逐步清償負債項目，如學(xué)生宿舍、招待所等，可先由政府清償后，學(xué)校從當(dāng)項收益管理中分期返還。

有研究報告顯示，高校負債規(guī)模不僅受到高校類型和規(guī)模以及社會聲望的影響，還與高校財務(wù)的健全狀況有著密切關(guān)系。在現(xiàn)行的高等教育管理體制之下，僅依靠高校自身防范債務(wù)風(fēng)險是完全不夠的，還要引入社會問責(zé)并構(gòu)建高校財務(wù)監(jiān)控和風(fēng)險防范機制。社會問責(zé)制不能單一地局限于對貸款問題的全程監(jiān)控，而要綜合全面地完成對高校財務(wù)健全性的動態(tài)的監(jiān)控。而且，這一機制還應(yīng)包括要求公辦高校對納稅人說明責(zé)任、實現(xiàn)財務(wù)信息透明化等方面的內(nèi)容。社會問責(zé)機制的形成不僅將提升高校的財務(wù)健全性，還將推動高校提高經(jīng)費使用的合理性與有效性。

（2）拓寬高等教育的投融資渠道

要規(guī)避高校巨額債務(wù)的產(chǎn)生，最好的路徑是拓寬融資渠道，有了多元化的融資，不但不會產(chǎn)生債務(wù)危機，也會從使高校變得越來越富有。在這方面，國外大學(xué)有很多先進的做法，可供拿來借鑒。

歸納其做法，主要有三點：一是政府在公共政策上向高校融資傾斜。譬如，俄羅斯政府鼓勵高校自身進行創(chuàng)收，國家對其免于征稅。二是接受社會捐款。2006年，哈佛大學(xué)的捐助基金以23%的增長速度接近350億美元；耶魯大學(xué)的捐助基金以28%的增長速度達到225億美元；斯坦佛大學(xué)的捐助基金以23%的增長速度達到172億美元。三是良好的基金管理。美國高校利用社會捐款，形成一筆龐大的基金，并通過智慧化的經(jīng)營與管理，進行保值增值。比如，哈佛大學(xué)的捐助基金由哈佛管理公司來管理，并且以政策資產(chǎn)組合而聞名于世，耶魯大學(xué)的捐助基金則以首創(chuàng)絕對收益基金而著稱。正是這些創(chuàng)造性的投資戰(zhàn)略使得哈佛捐助基金從1990年到2005年以年均21%的速度增長，耶魯捐助基金在過去二十年間以年均16%的速度增長。并且，為保證基金的良好運作，還制訂了嚴密的使用和監(jiān)督規(guī)則。

有專家提出，在考察國外發(fā)達國家高等教育與資本市場結(jié)合的經(jīng)驗后發(fā)現(xiàn)，債券融資已成為發(fā)達國家緩解高校經(jīng)費不足問題的重要渠道之一。例如，美國有41個州為解決學(xué)校建設(shè)資金不足的問題曾發(fā)行過教育公債。在約3600所大學(xué)中，約有900所發(fā)行了債券。而在英國，倫敦大學(xué)帝國學(xué)院也曾通過為學(xué)生設(shè)施和固定資產(chǎn)項目籌 集資金發(fā)行債券。除了債券，商業(yè)票據(jù)也是國外高校在資本市場融資的一個重要渠道。為降低學(xué)校債務(wù)利率水平，斯坦福大學(xué)、哈佛大學(xué)、芝加哥大學(xué)等高校對此都已有所嘗試。

反觀國內(nèi)，目前的教育領(lǐng)域的市場化融資，還很幼稚，很不成熟，尚未真正起步。一些專家表示，我國當(dāng)前有必要借鑒這些國家多渠道融資的運作與管理經(jīng)驗，在部分地區(qū)或部分高校試驗性地推行。不過，任何嘗試都要符合我國高等教育的發(fā)展特點，要結(jié)合各地區(qū)和高校的實際情況來逐步探索。這將有利于推動高校多元化資金籌措機制的形成。

（3）積極推進公辦地方高校體制改革

經(jīng)濟體制改革深入至今，高校改革已經(jīng)成為“計劃經(jīng)濟的最后一個堡壘”。大學(xué)套用政府的行政級別分成副部級、省廳級等幾類，大學(xué)校長仍然由行政長官任命，只須向上負責(zé)，大學(xué)的專業(yè)設(shè)置由教育部統(tǒng)一規(guī)制，各類統(tǒng)編教材強令推行，行政權(quán)力侵入學(xué)術(shù)領(lǐng)域，學(xué)術(shù)評價聽命于權(quán)力暗示……凡此種種，共同催生大學(xué)不堪承受的債務(wù)。

目前國內(nèi)1900多所高校中，公辦高校所占比例過大。政府應(yīng)該包辦義務(wù)教育，但對于高等教育，任何國家都很難做到全部包辦。政府過多包辦高等教育，必然會導(dǎo)致高等教育本身活力有限，而一旦打破政府對高教壟斷，可以吸引社會力量辦學(xué)，可以擴大高等教育資源。在國外的高等教育資金來源中，一部分來自政府投入和學(xué)生學(xué)費，但更多的是社會資金，包括校友捐贈、與企業(yè)的合作等，而國內(nèi)高校的社會資金來源很少。

另外，大學(xué)逐漸成為一個辦學(xué)經(jīng)營實體的趨勢已經(jīng)不可阻擋，但在我國的高等教育體制下，這個“實體”卻沒有辦法交給一個具有成本意識、具有投入產(chǎn)出概念的“經(jīng)營者”也就是校長來經(jīng)營，兩方面出現(xiàn)嚴重“脫節(jié)”。而在國外一些優(yōu)秀大學(xué)，“大學(xué)需要經(jīng)營”的理念，已經(jīng)成為自然的選擇。校長是優(yōu)秀的“經(jīng)營者”，而不是行政官員和官僚。比如在哥倫比亞大學(xué)，校長每年都給自己定下目標(biāo)，要募集一定數(shù)額的經(jīng)費，達不到目標(biāo)就辭職。

全世界的最優(yōu)秀大學(xué)大約有三分之二到四分之三都在美國，這是美國的“一種特殊財富”。美國是一個競爭的社會。不僅企業(yè)界競爭激烈，就是在教育界（特別在高教領(lǐng)域）競爭也無所不在。民間資本的引入在教育領(lǐng)域形成了相當(dāng)完備的競爭機制。與此同時，競爭又微妙地保存和加強了學(xué)校自主的特點。美國教育的一些資深管理者堅信，惟有競爭才是教育立于不敗的唯一法寶。任哈佛大學(xué)文理學(xué)院院長達11年之久的羅索夫斯基甚至認為：“沒有競爭的緊迫感和競爭的機會，這可能正是英國的大學(xué)在二次世界大戰(zhàn)后相對衰落的諸多原因中的一個?！倍偁幍脑慈∏碜杂诠苤菩凸膊块T讓位于民間資本。

可見，應(yīng)該積極推進地方高校體制改革,可以考慮把一部分地方高校整體轉(zhuǎn)制,改公辦為民辦,鼓勵個人、財團、企業(yè)等社會力量接辦公辦高校;同時,容許社會資金投入高校辦學(xué),在非營利的前提下,按照市場運作模式籌集辦學(xué)經(jīng)費。

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