教育公平呼喚“以縣為主”轉向“以省為主”

谷生華

（重慶教育學院中文系，重慶400067）

根據(jù)《中華人民共和國義務教育法》第四十四條“義務教育經(jīng)費投入實行國務院和地方各級人民政府根據(jù)職責共同負擔”的規(guī)定，我國義務教育經(jīng)費的投入，除國務院承擔的部分之外，“地方各級人民政府”承擔的部分，主要是由縣級人民政府來承擔，即所謂的“以縣為主”。眾所周知，我國各省市區(qū)經(jīng)濟發(fā)展是不平衡的，即使是在同一省市區(qū)，不同的縣經(jīng)濟發(fā)展也不平衡，甚至是極不平衡。在這“極不平衡”的前提下，貧困縣義務教育經(jīng)費投入也要“以縣為主”，就很難得到“足額”的保證，造成了區(qū)域間義務教育經(jīng)費投入的不公平，特別是縣域間教育經(jīng)費投入的不公平，因而造成了一系列的教育不公平。因此，我們建議，義務教育經(jīng)費投入，特別是西部義務教育經(jīng)費投入應由“以縣為主”逐步轉向為“以省為主”。

一、縣域間經(jīng)濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀

我們以西部幾個省市的縣域間人口與經(jīng)濟發(fā)展狀況為例。

在重慶市，我們以很有區(qū)域代表性的渝中區(qū)、綦江縣、城口縣為例。2007年，渝中區(qū)（主城經(jīng)濟發(fā)達區(qū)），61萬人，財政收入是16.2531億；綦江縣（近郊縣），95萬人，財政收入是10.21億；城口縣（邊遠貧困縣），人口23.28萬人，財政收入1.110億。

從這幾個區(qū)縣的財政收入中，我們可以清楚的看到，各自的財政實力是極不平衡的。以渝中區(qū)和城口縣比較，前者的人口不足后者的3倍，但財政收入幾乎是后者的16倍。就是以綦江縣與城口縣比較，前者人口不足后者的4倍，但財政收入則是后者的10倍。

在新疆，我們以很有縣域代表性的布爾津縣和托里縣為例。這兩個縣的人口大致相當，在20萬左右。地處阿勒泰地區(qū)的布爾津縣是一個旅游大縣（著名的喀拉斯湖所在縣），2007年全縣財政收入達到了歷史新高，突破了8億，達到了8.1億；而地處塔城地區(qū)的托里縣，是一個國家級貧困縣，2007年全縣財政收入雖然也達到了歷史新高，但僅僅是突破了5000萬。兩縣的人口相當，兩縣的財政收入，前者卻是后者的16倍。

又以貴州省的一些縣為例?！百F州省的平壩縣、普定縣、石阡縣、綏陽縣都是‘普九’達標縣，經(jīng)濟發(fā)展狀況在全省屬于中等水平，他們的全部教育經(jīng)費只能用來發(fā)放教職工工資，這已經(jīng)占了全縣財政支出的1／3左右。即使在貴州條件比較好的開陽、修文縣、貴定縣、福泉市，教師工資也幾乎占用了全部的教育經(jīng)費。貴州省計劃在2005年實現(xiàn)‘普九’的松桃縣和沿何縣，均屬于貧困縣，就他們本縣的財政實力來看，全部財政收入也僅僅維持教師工資支付”。［1］

再以陜西省的一些縣為例。根據(jù)張克儉、馮家臻的調查，在陜西省“大多數(shù)縣級政府財政薄弱，難以承擔義務教育投入這張‘大買單’”?！叭?07個縣（市、區(qū)）中，國家扶貧開發(fā)重點縣50個，省扶貧開發(fā)重點縣27個，二者共占縣（市、區(qū)）總數(shù)的71.9%。再從財政自給率來看，全省財政供養(yǎng)人員人均財務力在1萬元以下的縣（區(qū)）有52個，1—1.5萬元之間的縣（區(qū)）39個，1.5萬元以上的縣（區(qū)）只有16個，如果按縣鄉(xiāng)機構正常運轉年最低人均1.5萬元計算，全省有91個縣（區(qū)）達不到最低財力保障程度，占縣（區(qū)）總數(shù)的85%。陜北的洛川、宜川、富縣、黃龍4縣，2004年縣財政收入分別為5715萬元、1329萬元、2813萬元、681萬元，該年僅教師工資就分別支出4649萬元、2606萬元、3243萬元、1772萬元。除洛川縣外，其余3縣的地方財政收入全部用于發(fā)放教師尚有成倍的缺口。關中的渭北地區(qū)和陜南的不少縣，亦是這種狀況”。［2］

在甘肅，全省88個縣（市區(qū)）中，有一半是國家重點扶貧縣，有60多個縣（市區(qū)）要依靠國家財政補貼才能撐下去，農民人均純收入連續(xù)8年列全國末位，和東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的差距越來越大。所以，盡管自1999年來，全省教育經(jīng)費支出占財政支出的比例基本上都在30%左右，但縣級財政大大超出了這個平均水平。民盟甘肅省委的一份調查顯示，甘肅有些貧困縣的教育經(jīng)費支出已占到財政總支出的80%。就是說，這類縣只要給老師發(fā)發(fā)工資，其他所有的公共事業(yè)就都將做不了。［3］

可見，我國西部各省市縣域間經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，縣與縣之間財力懸殊很大，貧困縣要“以縣為主”來支撐自己承擔的那部分義務教育經(jīng)費，困難也就很大。如果轉向“以省為主”，全省統(tǒng)籌，富?？h支持貧困縣，就能有效地保證區(qū)域內每一個縣義務教育經(jīng)費的足額投入，保證區(qū)域內縣與縣之間義務教育的財力公平，保證區(qū)域內的基礎教育公平，構建和諧社會。

所以，學者認為，我國“貧困地區(qū)的義務教育經(jīng)費嚴重短缺的現(xiàn)實，說明目前由縣級財政作為義務教育投資主體的制度設計出現(xiàn)了‘不適癥’，這是由基層政府財政收入的不穩(wěn)定造成的”。［4］

二、發(fā)達國家義務教育經(jīng)費投入的啟示

目前，雖然美國、英國、法國、德國、俄羅斯、日本等發(fā)達國的基礎教育經(jīng)費投入與中國大致一樣，除國家補助之外，主要經(jīng)費都是由地方政府來承擔的。但這些國家的“地方政府”是指“聯(lián)邦和高層地方政府”［5］，應該說相當于中國的省級人民政府。更何況，中國是發(fā)展中國家，中國有中國的特色，中國有中國的具體情況：第一，中國的經(jīng)濟發(fā)達程度無論如何也無法與上述國家相比，中國教育經(jīng)費投入占GDP的比例也遠遠不能與上述國家相比，況且中國是一個人口大國，學生總數(shù)遠遠超過上述國家；因此，我們認為，“窮國辦大教育”不能完全模仿“富國辦小教育”的模式。第二，中國的地方政府，特別是西部各省市區(qū)下屬的一些區(qū)縣政府，除了經(jīng)濟不發(fā)達之外，經(jīng)濟發(fā)展也很不平衡，其中貧困縣是無論如何也負不起支撐義務教育經(jīng)費投入這個“主要”責任的。

即便上述發(fā)達國家的教育經(jīng)費是以地方政府投入為主，但是有些項目經(jīng)費“中央或較高層次的地方政府是有更大投資責任的”。例如，“美國地方學區(qū)經(jīng)費的半數(shù)以上來自州政府的財政補助撥款；法國義務教育階段教師工資全額納入中央財政預算，由中央政府承擔主要責任；德國義務教育階段教師工資全額由州財政獨立承擔”。［6］

由此可見，在東西方發(fā)達國家，義務教育經(jīng)費的投入，是由相當于我國省級人民政府為主來承擔的，并且教師的工資則全額由中央政府來保證，這是值得我國學習借鑒的！

正因為如此，香港中文大學王紹光教授早就撰文說：

靠縣一級是完全不夠的，至少應該讓省級來承擔。全世界沒有幾個國家將教育投入交由這么低層次的政府來負擔，有也是19世紀末20世紀初的事，開始是希望低一級的政府能夠承擔教育經(jīng)費，但很快就意識到了這是不可能的。除了前南斯拉夫讓地方基層政府百分之百地負擔教育和醫(yī)療衛(wèi)生外，其它國家一般都是由中央和省級政府挑大頭，教育經(jīng)費不能指望慈善組織和低一級的政府來承擔?，F(xiàn)在放到縣一級，就會出現(xiàn)巨大的差異；放到省一級，還需要有中央在各省之間進行轉移支付，這樣才會實現(xiàn)人均的基礎教育經(jīng)費平等的目標。［7］

其實，在2005年3月，中共中央黨校經(jīng)濟教學部經(jīng)過大量的調查研究之后，也建議農村義務教育經(jīng)費的投入，應由以縣統(tǒng)籌為主逐步轉向以省和中央為主。2005年7月，甘肅省渭源縣縣委副書記李迎新在考察了本縣農村學校代課教師生存狀況之后也呼吁：

有必要修改我國義務教育的投資主體?！拔鞑棵媾R的財政困境，其實已經(jīng)充分地說明，有關政策中規(guī)定讓縣級財政來負擔義務教育的支出已經(jīng)不符合貧困地區(qū)的實際。這樣只會使越窮的地方越辦不起教育，越?jīng)]教育越窮?！彼J為，義務教育應由國家財政來直接投資，才可能縮小教育上的城鄉(xiāng)差距、東西差距。［8］

遺憾的是，上述建議和呼吁沒有引起我國教育決策部門的重視與回應，在此，我們再次強烈呼吁，為了教育公平，我國義務教育經(jīng)費投入，特別是西部義務教育經(jīng)費投入，至少應由“以縣為主”轉向為“以省為主”。

［1］李秉中.西部義務教育呼喚發(fā)展機會均等［J］.中國教育學刊，2005，（1）.

［2］張克儉，馮家臻.農村基礎教育投入保障機制問題——基于陜西省相關調研的思考［J］.教育發(fā)展研究，2005，（11）.

［3］［8］傅劍峰.縣委副書記上書教育部：70%代課教師月工資40元［N］.南方周末，2005－11－03.

［4］［5］張大玲，陶明瑞.中國教育年報2007歸真［Z］.蘭州：蘭州大學出版社，2007.29.

［6］陳永明主編.教育經(jīng)費的國際比較［M］.天津：天津教育出版社，2006.13.

［7］王紹光.中國教育投入不足難題如何破解［N］.南方都市報，2005－03－02.