完善行政管理體制的關(guān)鍵在于實現(xiàn)各級政府轉(zhuǎn)型

王忠華

（重慶教育學(xué)院學(xué)生處，重慶400067）

要促進社會經(jīng)濟更快速更健康的發(fā)展，必須要完善政府的行政管理體制，這關(guān)鍵在于實現(xiàn)各級政府轉(zhuǎn)型。

一、由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變

有限政府，是指政府的職能嚴(yán)格限定在公共領(lǐng)域，不直接參與經(jīng)濟活動，不直接控制市場活動，把精力集中于經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上。而全能政府則要求全方位的政府管制經(jīng)濟，經(jīng)驗教訓(xùn)表明政府全方位的管制會導(dǎo)致社會經(jīng)濟的失衡。因此這種“全能政府”體制必須向“有限政府”轉(zhuǎn)變。這要求：

1.把“市場”放給市場。就是政府從市場能夠發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的領(lǐng)域退出。地方政府在處理與市場的關(guān)系上應(yīng)發(fā)揮的作用是：劃定市場主體的產(chǎn)權(quán)邊界和利益分界，維護經(jīng)濟秩序；提供經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)；組織與實現(xiàn)公共產(chǎn)品的供給；調(diào)節(jié)收入和財產(chǎn)分配；保護共有資源和自然資源；調(diào)整和解決社會沖突等等。

2.把“企業(yè)”留給企業(yè)。就是政府從企業(yè)管理領(lǐng)域退出。在管理理念上，政府要從對企業(yè)管理向為企業(yè)服務(wù)轉(zhuǎn)變。政府要推進生產(chǎn)力的發(fā)展，就要為企業(yè)服務(wù)。在管理方式上，政府對企業(yè)應(yīng)從審批制向備案制轉(zhuǎn)變。政府制定相應(yīng)的準(zhǔn)入條件，企業(yè)符合準(zhǔn)入條件只需備案，不再審批。在管理權(quán)限上，政府的行政權(quán)與司法權(quán)分離。企業(yè)出了問題，可以向司法機構(gòu)申訴，由司法機構(gòu)來處理，行政機構(gòu)不能直接處理。

3.把“社會”交給社會。就是政府從社會和市場中介組織能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域退出。地方政府要還權(quán)于市場，培育一個健康、完整的市場。同時，也要還權(quán)于社會，培育出一個“強社會”。只有在一個強大的市民社會基礎(chǔ)上，才能夠?qū)崿F(xiàn)“有限政府”的改革目標(biāo)。

二、由人治政府向法治政府轉(zhuǎn)變

法治政府，是指政府整體行為和個體行為都是合法的、規(guī)范的。政府在權(quán)力、職能和規(guī)模上，受到來自法律的明文限制，接受社會的監(jiān)督和制約。在社會轉(zhuǎn)型時期，市場發(fā)育尚不健全，政府在市場規(guī)范方面發(fā)揮積極作用的同時，政府的權(quán)力也存在濫用的可能，也就是說“人治”高于“法治”。因此必須實現(xiàn)從人治政府到法治政府的轉(zhuǎn)變。這要求：

1.由權(quán)力至上走向法律至上。就是要維護法律權(quán)威，改革和完善依法行政體制，建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、權(quán)限明確、制約有效、運行高效的權(quán)力運行機制，使之法律化、制度化。

2.由政策優(yōu)先走向法律優(yōu)先。是指法律高于政策法規(guī)，任何政策法規(guī)都必須以法律為準(zhǔn)繩，服從于法律，不得與法律相抵觸。

3.由人為治理走向依法治理。建立法治政府，必須從法律上對行政主體、行政行為、行政關(guān)系進行科學(xué)定位和規(guī)范，限制行政自由裁量權(quán)，防止權(quán)力濫用，減少和避免管理的隨意性，從而使行政組織由“領(lǐng)導(dǎo)”決定向依法決定轉(zhuǎn)變。

三、由權(quán)力政府向責(zé)任政府轉(zhuǎn)變

責(zé)任政府，是指政府在行使公共權(quán)力過程中，必須承擔(dān)道義上、法律上的責(zé)任。長期以來，權(quán)力政府缺乏責(zé)任，在權(quán)力膨脹的同時不僅造就了官僚主義，造成決策失誤、經(jīng)濟損失，也為腐敗的滋生提供了土壤。承擔(dān)責(zé)任是政府的第一要義，要實現(xiàn)由權(quán)力政府向責(zé)任政府轉(zhuǎn)變，必須要：

1.由行使權(quán)力走向承擔(dān)道德責(zé)任。道德作為對人們社會行為的一種軟約束，行政機關(guān)及其公務(wù)人員如不能遵循道德的要求，就會失去管理的正當(dāng)性。因而，行政機關(guān)及其公務(wù)人員必須承擔(dān)道德責(zé)任。建設(shè)責(zé)任政府，必須樹立“公共利益至上”的責(zé)任理念，

2.由行使權(quán)力走向承擔(dān)政治責(zé)任。所謂政治責(zé)任，就是公共行政組織以及公務(wù)人員的行為必須符合目的性，其決策必須符合人民的利益與權(quán)利。如果政府的行政行為有損于國家利益或公眾利益，行使公共權(quán)力者違反政治義務(wù)，必須承擔(dān)政治上的否定性后果，既要追究行政主體的個人責(zé)任，更要追究行政主體的集體責(zé)任，建立起真正意義上的政治責(zé)任監(jiān)督機制。

3.由行使權(quán)力走向承擔(dān)法律責(zé)任。政府的法律責(zé)任，是指政府的訴訟責(zé)任和賠償責(zé)任。司法機關(guān)經(jīng)公民、法人申請，對政府行使行政行為的合法性和適當(dāng)性進行審查，對違法活動通過司法活動予以糾正，并對由此給公民、法人權(quán)益造成的損害予以相應(yīng)賠償，同時追究政府違法的法律責(zé)任。這是責(zé)任政府不可或缺的一個重要環(huán)節(jié)和制度設(shè)定，對于保障公民、法人合法權(quán)益，保證憲政完善均起到巨大作用。

四、由管制行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變

服務(wù)政府，是以服務(wù)為理念，以市場為導(dǎo)向，以企業(yè)、社會、公眾為服務(wù)主體，以創(chuàng)造良好環(huán)境為根本任務(wù)，以提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平為目標(biāo)的現(xiàn)代政府。管制政府在管理上，視組織成員和民眾為管制的對象和客體，忽視了為社會和民眾的服務(wù)功能。因此，政府必須由管制行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變。這要求：

1.由管制走向服務(wù)。政府必須由過去管制經(jīng)濟變?yōu)榉?wù)經(jīng)濟，為經(jīng)濟服務(wù)，為市場服務(wù)，為公眾服務(wù)。服務(wù)不排斥管制，服務(wù)政府不是取消管制，任何政府都要有管制。管制也是服務(wù)，寓管制于服務(wù)之中是服務(wù)政府管理的藝術(shù)

2.由官員走向公仆。官員是人民的公仆，從官員走向公仆，只有在思想上轉(zhuǎn)過彎，消除心理障礙，在行動上才能心甘情愿地當(dāng)好服務(wù)員，才能解決“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的問題，才能解決“不給好處不辦事、給了好處亂辦事”的問題。

3.由官本位走向民本位。建設(shè)服務(wù)政府，必須以民為本，政府要把關(guān)注的焦點直接對準(zhǔn)“顧客”的需求，一切以“顧客”為中心，緊密圍繞“顧客”運轉(zhuǎn)，每一項資源投入、公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供都能真正有效地符合“顧客”需求。

五、由封閉政府向透明政府轉(zhuǎn)變

透明政府，是指政府機關(guān)的所有活動，以及政府所掌握的信息，除了必須保密以及涉及個人隱私的部分外，都有義務(wù)向社會公眾開放。它的執(zhí)行將意味著兩種特權(quán)的喪失：一是政府神圣感的喪失，二是政府不再有傳統(tǒng)的“暗箱操作”。因此，政府必須由“封閉”向“透明”轉(zhuǎn)變。這必須：

1.政府組織由封閉走向公開。政府組織程序和權(quán)力架構(gòu)必須公開，確保地方政府官員真正由公民通過自由而公正的選舉產(chǎn)生，從制度上保證政府官員成為人民利益的真實代表；必須建立公民約束和監(jiān)督政府權(quán)力的有效機制，保證政府官員按照大多數(shù)選民的意愿辦事。

2.政府管理由封閉走向公開。政府管理市場時，必須對市場的無序狀態(tài)適時進行宏觀調(diào)控。政府的這種管理行為，如果不能做到政策公開、決策公開，政府對市場不僅不能糾正“市場失靈”，反而會扭曲市場，帶來更大的混亂。因此，建設(shè)透明政府，必須按照市場經(jīng)濟的要求建立公正透明的市場制度，排除政府對市場的不當(dāng)干預(yù)，保證市場自由競爭。

3.政府信息由封閉走向公開。就是實行政務(wù)公開，但要杜絕信息公開的內(nèi)容、范圍、時間、方式等都受政府控制，信息公開避重就輕，公開信息往往是為公開而公開，該公開的不公開，人們普遍關(guān)注的熱點、難點、敏感問題不公開等。建設(shè)透明政府，必須制定統(tǒng)一的《信息公開法》，依法把各項公共政策、法規(guī)、規(guī)章、條例等公共信息公開，打破信息封鎖和信息壟斷，根除信息“尋租”的土壤。

六、由低效政府向高效政府轉(zhuǎn)變

高效政府，是指政府機構(gòu)人員少，運轉(zhuǎn)速度快，行為效率高，行政成本低，回應(yīng)效能強，管理效益好。傳統(tǒng)的政府管理層次過多，部門之間職責(zé)交叉，造成推諉扯皮、管理越位、缺位和錯位現(xiàn)象，這些都影響了行政效能的提高。因此，政府必須實現(xiàn)由低效政府向高效政府轉(zhuǎn)變，這要求：

1.由低效率政府走向高效率政府。政府效率是相對于政府自身而言，是衡量整個行政管理活動的重要標(biāo)準(zhǔn)。建設(shè)高效政府，必須樹立效率意識，改革機構(gòu)龐大、職能交叉的舊體制，摒棄辦事拖拉效率低下的運行機制，跳出“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈，由低效政府走向高效政府。在提高政府效率的同時，要兼顧社會公平，這才能體現(xiàn)政府的“公共”性質(zhì)，才是人民所期望的政府。

2.由低效能政府走向高效能政府。政府效能是指行政機關(guān)和公務(wù)人員，從事公共行政活動所發(fā)揮功能的程度及其所產(chǎn)生的效率，是政府管理活動成效的客觀評價和綜合反映。要走向高效能政府必須要提高政府的技術(shù)效率和配置效率和制度效率，讓市場負責(zé)私人物品服務(wù)的生產(chǎn)和提供，讓中介組織負責(zé)一般性的社會能夠承擔(dān)的公共服務(wù)，讓政府負責(zé)以社會需求為導(dǎo)向的公共服務(wù)，同時要有適當(dāng)?shù)闹贫燃罨A(chǔ)。從而實現(xiàn)各個方面的均衡配置，也就是實現(xiàn)微觀經(jīng)濟學(xué)中的資源配置效率。

3.由低效益政府走向高效益政府。建立高效政府，要樹立成本意識，把行政成本納入政府管理之中。政府不是企業(yè)，不應(yīng)當(dāng)有獲利的動機，但政府應(yīng)當(dāng)有低成本、高效益的行為準(zhǔn)則，以最小的成本取得最大的效益。要轉(zhuǎn)變工作方式，走出會議太多，走出“政績工程”、“形象工程”、公款吃喝、公款旅游、公款消費的誤區(qū)。

七、由失信政府向信用政府轉(zhuǎn)變

信用政府，是指政府作為管理者，制定和執(zhí)行規(guī)則必須講信用。作為市場主體，必須遵循市場規(guī)則，樹立誠信為本、服務(wù)社會的理念。由于我國長期實行計劃經(jīng)濟體制，政府在社會資源配置中承擔(dān)著全能角色，人為因素多于制度因素，政府失信行為屢屢發(fā)生。政府信用的確立和引導(dǎo)，在整個社會信用體系建設(shè)中至關(guān)重要。因此，必須由失信政府向信用政府轉(zhuǎn)變。這要求：

1.政策法規(guī)由矛盾走向統(tǒng)一。政策是政府決策行為的具體體現(xiàn)，政府通過制定政策法規(guī)等制度形成一系列的規(guī)則，以此調(diào)整人們的行為活動。政府出臺的每一項政策法規(guī)，必須帶頭遵守，政府才有誠信可言。不能出現(xiàn)政策法規(guī)的多元化和多樣化，要保持政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。政府行為的隨機性越大，政策變化越快，社會公眾對政府的信心與信任就越弱，政府誠信度就越低。政策法規(guī)覆蓋面越廣，延續(xù)的時間越長，政府的誠信度就越高。

2.政府承諾由違約走向踐約。按約行事，履行承諾，是政府誠信的脊梁。建立信用政府，必須樹立“信守諾言”的理念，言必信，行必果，實現(xiàn)政府承諾由違約走向踐約。

3.社會信用由失范走向規(guī)范。建設(shè)信用政府，要按照“制定政策、創(chuàng)造環(huán)境、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、加強監(jiān)管”的原則，加強社會信息網(wǎng)絡(luò)資源的整合，構(gòu)建統(tǒng)一的社會信用市場平臺，建立信用信息的采集、整理、評估、利用機制，建立企業(yè)、個人的信譽檔案，保證企業(yè)、個人信用信息傳遞到市場的各個方面，降低由于信息不對稱、不完全造成的違約、失信行為。同時建立信用約束懲罰機制，對不守信用而造成嚴(yán)重后果者，不僅要追究其經(jīng)濟責(zé)任，還要追究其法律責(zé)任。

［1］溫家寶.在第十一屆全國人民代表大會第一次會議上的政府工作報告［N］.人民日報，2008－03－20.

［2］李貴鮮.公共行政概論［M］.北京：人民出版社，2002.

［3］宋惠昌等.政治哲學(xué)［M］.北京：中央黨校出版社，2003.

［4］李培林.重視推進社會管理體制改革［J］.人民論壇，2005.