中國(guó)慈善組織的行政化傾向

郭大林,徐云峰

(西南科技大學(xué)政治學(xué)院,四川 綿陽(yáng) 621010)

中國(guó)慈善組織的行政化傾向

郭大林,徐云峰

(西南科技大學(xué)政治學(xué)院,四川 綿陽(yáng) 621010)

為構(gòu)建慈善事業(yè)的社會(huì)治理模式,運(yùn)用現(xiàn)代組織理論對(duì)中國(guó)慈善組織的行政化傾向進(jìn)行了分析。分析認(rèn)為,中國(guó)慈善組織的行政化傾向?qū)е铝舜壬平M織中的官僚化現(xiàn)象;其主要原因在于:社會(huì)發(fā)展過(guò)程中中國(guó)慈善組織“控權(quán)”功能的缺失,文化傳承過(guò)程中中國(guó)民間慈善意識(shí)缺乏延續(xù)性;解決這一問(wèn)題的路徑是建構(gòu)慈善事業(yè)的社會(huì)治理模式,形成一種與政府民政部門之間積極合作、公平競(jìng)爭(zhēng)的慈善組織。

慈善組織;行政化傾向;控權(quán);社會(huì)治理模式

狹義的慈善組織是指建立在社會(huì)自愿捐獻(xiàn)基礎(chǔ)上的民間自主經(jīng)營(yíng)的非營(yíng)利組織。按照非營(yíng)利部門研究專家萊斯特·塞拉蒙的觀點(diǎn),非營(yíng)利組織具有以下基本特征:正規(guī)性、獨(dú)立性、非利潤(rùn)分配性、志愿性、自我控制性和公共利益性[1]。慈善組織作為非營(yíng)利組織其中的一種,除了具有以上特征之外,還應(yīng)當(dāng)具有目的上的慈善性特征。中國(guó)現(xiàn)代意義的慈善組織產(chǎn)生于改革開放的社會(huì)實(shí)踐中,并伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的確立而得以發(fā)展。1994年中華慈善總會(huì)的成立標(biāo)志著中國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展步入正軌,之后各個(gè)地方也陸續(xù)建立了當(dāng)?shù)氐拇壬平M織。2008年,南方冰雪災(zāi)害和汶川特大地震使得中國(guó)的慈善捐助出現(xiàn)了“井噴”式的增長(zhǎng)。同時(shí),中國(guó)慈善組織的發(fā)展呈現(xiàn)蓬勃之勢(shì),截至2008年底,共有各類慈善基金會(huì)1 531家,比上年同期增加了162家;建立經(jīng)常性捐助工作站(點(diǎn))和慈善超市約3萬(wàn)個(gè),初步形成了社會(huì)捐助網(wǎng)絡(luò)[2]。回顧和審視中國(guó)慈善組織的發(fā)展歷程,其走的是一條“自上而下、政府主導(dǎo)”的道路,具有濃厚的行政化色彩,在一定程度上導(dǎo)致了慈善組織中官僚化現(xiàn)象的出現(xiàn)。

一、中國(guó)慈善組織行政化、官僚化現(xiàn)象

(一)慈善組織準(zhǔn)入的行政化

按照中國(guó)相關(guān)法律規(guī)定,包括慈善基金會(huì)在內(nèi)的各級(jí)慈善組織必須在縣級(jí)以上的民政部門進(jìn)行登記,并且由各級(jí)政府授權(quán)的機(jī)構(gòu)作為其業(yè)務(wù)主管單位。這樣的規(guī)定實(shí)際上形成了政府對(duì)慈善組織的雙重、分級(jí)管理體制,使慈善組織變成了“準(zhǔn)政府”或“二政府”的組織。在這種情況下,慈善組織準(zhǔn)入機(jī)制的行政化在實(shí)踐中就產(chǎn)生了3個(gè)問(wèn)題:第一,許多慈善組織由于找不到依附的部門而無(wú)法登記或進(jìn)行工商登記等而變換登記方式,限制了慈善組織數(shù)量的增長(zhǎng),也使大量慈善組織活動(dòng)處于“不合法”和管理混亂的狀態(tài);第二,慈善組織的獨(dú)立性大打折扣,在行政部門干預(yù)下,它們無(wú)法自主地開展慈善活動(dòng);第三,在現(xiàn)行管理體制下,容易形成政府對(duì)“自上而下”創(chuàng)立的慈善組織的保護(hù),而那些“自下而上”建立的慈善組織可能會(huì)受到歧視性的限制。

(二)慈善組織管理的行政化

中國(guó)的許多慈善組織,特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革初期形成的一些慈善組織,大多是從行政部門分離轉(zhuǎn)化而來(lái)的,其中大多數(shù)員工和管理人員來(lái)自政府退休干部或直接由政府任命、委派。中華慈善總會(huì)就是一個(gè)具有政府背景的慈善組織,各級(jí)慈善機(jī)構(gòu)是事業(yè)性編制,其中專職人員的編制和工資由國(guó)家編委核定,與政府部門一套人馬、兩塊牌子,行政化或官方性成為一種屬性[3]?，F(xiàn)行體制下,盡管政府官員擔(dān)任慈善組織領(lǐng)導(dǎo)人可以增加政府對(duì)該組織的信任程度、利用既有政治資本與政府“討價(jià)還價(jià)”,從而為慈善組織的發(fā)展?fàn)幦「笊婵臻g而有著一定的優(yōu)勢(shì)。然而,這也有可能造成政府官員在現(xiàn)行監(jiān)督體制不夠健全的情況下,利用其對(duì)慈善組織人事的控制而謀求自身利益。另外,較大數(shù)額的慈善資金是由政府而非慈善組織運(yùn)作,政府將其納入社會(huì)救助和救災(zāi)的規(guī)劃中并直接進(jìn)行分配。這種按照行政管理邏輯進(jìn)行的資金運(yùn)作方式容易產(chǎn)生慈善資源分配不公、運(yùn)作透明度不夠、效率低下等弊端,可能影響社會(huì)捐助的熱情,使本來(lái)就不強(qiáng)的慈善組織公信力雪上加霜。

二、中國(guó)慈善組織行政化傾向的原因

(一)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中慈善組織“控權(quán)”功能缺失

西方的慈善組織產(chǎn)生于政府—市民社會(huì)二元分立的結(jié)構(gòu)之下。非營(yíng)利組織決不是單純?yōu)榻鉀Q效率問(wèn)題而出現(xiàn)的,作為公民社會(huì)的一支重要力量,其天然使命是防止、削弱或者補(bǔ)救政府和市場(chǎng)對(duì)公共利益的侵犯[4]。在政府—市民社會(huì)二元分立的結(jié)構(gòu)下產(chǎn)生的西方慈善組織,本身就有對(duì)抗或限制政府權(quán)力向其滲透的內(nèi)生功能。而中國(guó)的慈善組織產(chǎn)生于“強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)”的結(jié)構(gòu)中,并不是作為“公民社會(huì)防止政府侵犯公共利益的重要力量”而存在的,而是為建立公民社會(huì)而努力的一個(gè)重要實(shí)體。因此,政府基于權(quán)力控制的需要,可能會(huì)認(rèn)為純粹的民間慈善組織的發(fā)展對(duì)其社會(huì)控制的權(quán)威性構(gòu)成威脅,從而會(huì)自覺(jué)不自覺(jué)地對(duì)民間慈善組織的內(nèi)部運(yùn)作實(shí)施滲透,這種權(quán)力滲透幾乎是無(wú)法遏制的;相反,慈善組織要想獲得發(fā)展的“合法性”就很難排斥或不接受這種控制。

(二)民間的慈善意識(shí)缺乏延續(xù)性

如果對(duì)慈善進(jìn)行廣義理解,就會(huì)發(fā)現(xiàn)中國(guó)歷史上存在著源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的慈善文化。慈善事業(yè)作為政府社會(huì)救助的重要內(nèi)容發(fā)端于商周時(shí)期,商湯、周文王采取了“饑者食之,寒者衣之,不資者振之”,及關(guān)心、愛(ài)護(hù)鰥、寡、孤、獨(dú)等4種“天下之窮民而無(wú)告者”的慈善政策。以后各個(gè)朝代都十分重視慈善事業(yè),并采取了多種慈善措施。慈善事業(yè)發(fā)展到宋代時(shí)進(jìn)入了一個(gè)高潮。宋代的慈善事業(yè),政府重視、制度嚴(yán)密、機(jī)構(gòu)完備、設(shè)施齊全,其專門的慈善機(jī)構(gòu)包括:收養(yǎng)鰥寡孤獨(dú)貧病老人的居養(yǎng)院和安濟(jì)坊,收養(yǎng)遺棄嬰孩的慈幼局、慈幼莊、嬰兒局,掩埋代葬的漏澤園等[5]。明清時(shí)期,中國(guó)的慈善事業(yè)改變了過(guò)去由政府包攬的局面,民間的慈善組織開始興起并發(fā)展起來(lái),與之相適應(yīng)的民間慈善文化也得以興盛,如清朝善人、善書與善堂構(gòu)成完整的“善的體系”,清代善人的活躍、善堂的興起與善書在民間的流傳,是相互關(guān)聯(lián)的社會(huì)現(xiàn)象[6]。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之后,中國(guó)開始借鑒國(guó)外慈善事業(yè)的理念,慈善觀念由原來(lái)只注重“施恩行善”的傳統(tǒng)觀念,轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖甜B(yǎng)并重”的現(xiàn)代慈善觀。從這個(gè)意義上講,即使政府積極倡導(dǎo)慈善組織“自下而上”的創(chuàng)立模式,民間慈善文化的價(jià)值觀念一度的斷裂與缺失,也使得這種努力缺少文化基礎(chǔ)。所以,新中國(guó)最初的慈善組織創(chuàng)立不得不采取“自上而下”的模式。

三、建構(gòu)慈善事業(yè)的社會(huì)治理模式

社會(huì)治理模式是指以共同治理為本,謀求政府公共部門、私營(yíng)部門、公民社會(huì)等多種社會(huì)管理主體之間的溝通與交流,通過(guò)共同參與、協(xié)商解決、公共責(zé)任機(jī)制,在社會(huì)公正的基礎(chǔ)上提高社會(huì)管理的效率和質(zhì)量的綜合治理模式[7]。慈善組織通過(guò)社會(huì)治理模式就是要構(gòu)建慈善組織與政府的積極合作、公平競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。其主要途徑為:

(一)實(shí)現(xiàn)“慈政”分開,實(shí)踐“慈政”合作

第一,要在“慈善立法”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政府對(duì)慈善組織的“松綁”。中國(guó)規(guī)范慈善組織的法律散見(jiàn)于《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐助法》、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等多部法律法規(guī)之中。這些法律規(guī)制的不具體與不完整,不僅使已有的法律規(guī)范很難具有可操作性,而且使許多專業(yè)性事項(xiàng)缺乏明確的法律規(guī)定。因此,要實(shí)現(xiàn)職權(quán)上的“慈政”分開有必要進(jìn)行統(tǒng)一的慈善立法,通過(guò)統(tǒng)一的慈善立法以界定慈善組織與政府之間的職能界限。其具體要求為:在準(zhǔn)入機(jī)制上,應(yīng)當(dāng)規(guī)定慈善組織的專門登記制度,取消過(guò)于嚴(yán)格的雙重、等級(jí)管理體制,降低慈善組織的準(zhǔn)入門檻;在人事任免上,賦予慈善組織獨(dú)立的人事任免權(quán),改變?cè)械挠烧蚊蚺汕驳姆绞?讓慈善組織按其業(yè)務(wù)需求自主考核、選拔從業(yè)人員;在慈善資源的運(yùn)作上,慈善組織應(yīng)當(dāng)按照自愿原則進(jìn)行社會(huì)募集,并獨(dú)立決定慈善資源的使用和分配。此外,還應(yīng)當(dāng)對(duì)慈善組織的評(píng)估、監(jiān)管、公益產(chǎn)權(quán)界定與轉(zhuǎn)讓、投融資、退出機(jī)制等相關(guān)問(wèn)題作出法律規(guī)定,從而使慈善事業(yè)真正成為一種有法律保障的自治性社會(huì)活動(dòng)。

第二,在實(shí)現(xiàn)“慈政”分開的基礎(chǔ)上積極探索“慈政”合作的路徑。非營(yíng)利組織與政府合作的方式主要有2種:一是“合作的買者”模式,即非營(yíng)利組織僅僅是作為政府的代理人出現(xiàn),由政府購(gòu)買慈善組織的服務(wù),慈善組織并不具有獨(dú)立的法人地位;二是“合作伙伴”模式,在這種模式中,非營(yíng)利組織擁有大量的自治和決策的權(quán)利,在項(xiàng)目管理上也有發(fā)言權(quán)[8]。本文主張的慈善組織與政府的“合作”方式就是指第二種,即政府主要通過(guò)建立健全相關(guān)法律與政策,積極引導(dǎo)和規(guī)范慈善組織的發(fā)展,逐步將慈善職能向慈善組織轉(zhuǎn)移;同時(shí)完善激勵(lì)機(jī)制以促進(jìn)更多的社會(huì)捐助流向慈善組織,特別是應(yīng)當(dāng)提高企業(yè)與個(gè)人慈善捐助的比例。雖然2009年1月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》將企業(yè)捐贈(zèng)免稅額度由原來(lái)的3%提高至12%,但是這與有關(guān)學(xué)者建議的,對(duì)一般性的企業(yè)和個(gè)人的慈善捐助應(yīng)當(dāng)在年度納稅所得金額中扣除30%～50%的比例[9],還存在較大差距。慈善組織也要加強(qiáng)自身的組織能力建設(shè),建立慈善組織與政府的信息交流平臺(tái),實(shí)現(xiàn)信息共享,使慈善資源得以最大程度地優(yōu)化配置。慈善組織應(yīng)該在政府“放權(quán)”的同時(shí),努力實(shí)現(xiàn)自身的“擴(kuò)權(quán)”,逐步成為慈善事業(yè)的主要承擔(dān)者。

(二)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)

第一,慈善事務(wù)管理權(quán)方面的競(jìng)爭(zhēng)。在社會(huì)治理模式下,公共事務(wù)不再完全是政府統(tǒng)領(lǐng)的范疇,非政府組織甚至包括私人部門在內(nèi)的一系列公共行為主體正在以多元化的模式承擔(dān)著對(duì)共同事務(wù)管理的責(zé)任[10]。在慈善事務(wù)管理權(quán)無(wú)法完全社會(huì)化的現(xiàn)實(shí)條件下,這種競(jìng)爭(zhēng)意味著慈善組織與政府分享對(duì)慈善事務(wù)的管理權(quán)。慈善組織可以通過(guò)提高其組織能力和運(yùn)作效率,同與其職能部分重疊的政府民政部門展開管理權(quán)方面的公平競(jìng)爭(zhēng),并設(shè)法依靠高效的服務(wù)和較強(qiáng)的公信力獲得競(jìng)爭(zhēng)的勝利。這無(wú)疑會(huì)壓縮政府的權(quán)力范圍,逐步實(shí)現(xiàn)慈善事務(wù)管理權(quán)向慈善組織的轉(zhuǎn)移;迫使民政部門不斷提高服務(wù)質(zhì)量和效率,進(jìn)而提高政府的行政管理水平。

第二,慈善資源方面的競(jìng)爭(zhēng)。不論是慈善組織還是政府民政部門,其慈善資源除了政府的財(cái)政支持之外,還有社會(huì)捐助的部分。從發(fā)展的可能性看,政府有限的財(cái)政供給不足以解決“慈善需求”日益旺盛的巨大矛盾,以私人捐助為主的社會(huì)捐助將會(huì)成為中國(guó)慈善資源的主要來(lái)源。然而,同大多數(shù)自然資源一樣,慈善資源在一定時(shí)空范圍內(nèi)仍然具有其特殊的有限性。根據(jù)公共選擇理論,慈善組織與政府對(duì)以私人捐助為主的社會(huì)捐助的競(jìng)爭(zhēng),會(huì)使有限的資源流向慈善工作運(yùn)行更有效率的一方,即在資源利用的有效性、公平性、公正性等方面更具有優(yōu)勢(shì)的一方。因而,競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制可以使有限的慈善資源發(fā)揮最大的功效,進(jìn)而提高慈善事業(yè)的水平。

四、結(jié) 語(yǔ)

現(xiàn)代慈善事業(yè)發(fā)展的理論與實(shí)踐表明:慈善組織的成功運(yùn)作要求盡量減少行政權(quán)的干預(yù),避免在慈善產(chǎn)品的供給中出現(xiàn)官僚化的問(wèn)題。與盲目追求慈善事業(yè)完全擺脫政府規(guī)制的愿景相比,建構(gòu)一種慈善組織與政府民政部門積極合作、公平競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)治理模式或許是一種更為切實(shí)的選擇,它倡導(dǎo)政府由權(quán)威統(tǒng)治向社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變以及在此基礎(chǔ)上積極的作為。同時(shí)需要指出的是,逐漸減少甚至去除慈善組織的行政化色彩,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)慈善組織的獨(dú)立運(yùn)作是這種模式的最終目標(biāo)。

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Administrative tendency in China's charity development

GUO Da-lin,XU Yun-feng
(School of Political Science,SouthwestUniversity of Science and Technology,Mianyang 621010,Sichuan,China)

Administrative tendency in China's charity organization often leads to bureaucratization.From the pointof formationmechanism of charity organization,the authors find that the problemis caused by lack of power-control for charity organization in the process of social progress,and also by the cultural fault of folk consciousness on charity.To solve the problems,it is necessary to construct social governance mode of charity.Besides,the cooperative and competitive modes be tween the government and charity organizations should be promoted.

charity organization;administrative tendency;power-control;social governance mode

C913.7

A

1671-6248(2010)03-0113-03

2009-11-13

郭大林(1984-),男,山東高密人,法學(xué)碩士研究生。