房屋使用行為的認(rèn)定與消防監(jiān)管——以陳某訴上海市某公安消防支隊(duì)履行消防監(jiān)督職責(zé)案為例

童婭瓊

（上海市虹口區(qū)人民法院，上海市200083）

1 案情簡(jiǎn)介

原告：陳某。

被告：上海市某公安消防支隊(duì)。

上海市某路XXX 弄由上海A 置業(yè)發(fā)展有限公司(以下簡(jiǎn)稱A 公司)開發(fā)建設(shè)。2002 年3 月，上海市公安局某分局防火監(jiān)督處（被告前身）就A公司送審的上海市某路XXX 弄內(nèi)新建4 幢住宅（不含弄內(nèi)12 號(hào)2 層、3 層過(guò)街弄）出具了建筑工程消防驗(yàn)收基本合格的意見，A 公司隨后向房地部門申請(qǐng)取得了所有建設(shè)房屋的房地產(chǎn)權(quán)證(含弄內(nèi)12 號(hào)2 層、3 層過(guò)街弄)。

2000 年1 月，原告以上海B 不銹鋼有限公司通風(fēng)設(shè)備分公司名義與A 公司簽訂了房屋買賣合同。2004 年1 月，A 公司與原告又補(bǔ)充簽訂了上海市商品房出售合同。上述兩合同約定A 公司將上海市某路XXX 弄12 號(hào)2 層、3 層過(guò)街弄辦公用房出售給原告,2004 年2 月原告取得房地產(chǎn)權(quán)證。此后，原告在裝修時(shí)發(fā)現(xiàn)上述房屋缺少一個(gè)安全出口，沒(méi)有窗戶及應(yīng)急照明燈，也沒(méi)有通達(dá)頂層的樓梯，未按照規(guī)定設(shè)置噴淋設(shè)備、消防栓和防煙樓梯等，直接危害其人身和財(cái)產(chǎn)安全，遂于2005 年12 月向被告提出申請(qǐng)，要求責(zé)令開發(fā)商A 公司限期改正。被告于2006 年1 月1 日收到申請(qǐng)，同月25 日派員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)查看，查實(shí)由于原告所有的房屋竣工時(shí)A 公司未申報(bào)驗(yàn)收，故2002年其出具的建筑工程消防驗(yàn)收基本合格的意見不包括該房屋，該房屋至今未經(jīng)消防驗(yàn)收。被告認(rèn)為該房屋空置未使用且為個(gè)人所有的物業(yè)，根據(jù)《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》有關(guān)規(guī)定，不屬于消防監(jiān)督檢查范圍，其并無(wú)發(fā)出責(zé)令限期改正通知的義務(wù)。因被告未將該結(jié)果通過(guò)合法途徑告知原告，原告以被告逾期未作答復(fù)，起訴至法院，請(qǐng)求法院判令被告履行法定職責(zé)。

原告訴稱：其從A 公司依法購(gòu)得上海市某路XXX 弄12 號(hào)2 層、3 層過(guò)街弄辦公及營(yíng)業(yè)用房并取得產(chǎn)權(quán)，交房后其發(fā)現(xiàn)上述房產(chǎn)未按規(guī)定設(shè)置消防通道、噴淋設(shè)備、消防栓和防煙樓梯，故要求被告責(zé)令開發(fā)商整改，而被告至今未履行其法定職責(zé)，故請(qǐng)求法院判令被告履職。

被告辯稱：其收到原告申請(qǐng)后即在4 日內(nèi)進(jìn)行書面核查并查看了現(xiàn)場(chǎng)，發(fā)現(xiàn)原告房屋確實(shí)未經(jīng)過(guò)消防驗(yàn)收，但是火災(zāi)隱患只存在于使用中的房屋，因該房屋空置尚未使用故不存在消防隱患，根據(jù)《中華人民共和國(guó)消防法》（以下簡(jiǎn)稱《消防法》）第四十條第一款第（二）項(xiàng)的規(guī)定，被告并無(wú)履行發(fā)出整改通知的義務(wù)。

法院經(jīng)審理認(rèn)為：根據(jù)《消防法》第十條第三款“按照國(guó)家工程建筑消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行消防設(shè)計(jì)的建筑工程竣工時(shí)，必須經(jīng)公安消防機(jī)構(gòu)進(jìn)行消防驗(yàn)收；未經(jīng)驗(yàn)收或者經(jīng)驗(yàn)收不合格的，不得投入使用”及第四十條第一款第（二）項(xiàng)“依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行消防設(shè)計(jì)的建筑工程竣工時(shí)未經(jīng)消防驗(yàn)收或者經(jīng)驗(yàn)收不合格，擅自使用的，管理部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令限期改正”的規(guī)定，被告作為預(yù)防和減少火災(zāi)危害，維護(hù)公民人身、財(cái)產(chǎn)和公共安全的行政職能部門，具有對(duì)消防違法行為進(jìn)行監(jiān)督管理的職權(quán)和義務(wù)。

被告在收到原告申請(qǐng)后，經(jīng)核實(shí)認(rèn)為該房屋雖在建筑工程竣工后未經(jīng)消防驗(yàn)收，但因買受人尚未入住使用、房屋空置未裝修，故不屬于條款規(guī)定的“擅自使用”，其無(wú)權(quán)監(jiān)督查處。對(duì)此，法院認(rèn)為，A 公司將未經(jīng)消防驗(yàn)收的房屋予以出售，對(duì)該房屋所有權(quán)進(jìn)行處分轉(zhuǎn)移，該行為已屬投入使用，被告依法有職權(quán)及義務(wù)監(jiān)督查處?，F(xiàn)房屋買受人即原告尚未入住使用該房屋，被告完全可以行使消防驗(yàn)收等監(jiān)督檢查職責(zé)，對(duì)該房屋是否符合消防要求、存在消防隱患、需要改正等問(wèn)題作出判斷和處理意見，并責(zé)令建設(shè)方進(jìn)行整改，從而達(dá)到預(yù)防和減少火災(zāi)危害，維護(hù)公民人身、財(cái)產(chǎn)和公共安全的執(zhí)法目的。被告作為法律授權(quán)負(fù)責(zé)實(shí)施消防監(jiān)督檢查的機(jī)構(gòu)，對(duì)原告要求查處消防違法行為的申請(qǐng)理應(yīng)在合理期限內(nèi)作出答復(fù)或處理意見，并對(duì)此負(fù)舉證責(zé)任，現(xiàn)被告缺乏證據(jù)證明其已經(jīng)履行法定職責(zé)，故亦屬違法。據(jù)此，依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第（三）項(xiàng)之規(guī)定，判決被告于判決生效之日起30 日內(nèi)對(duì)未經(jīng)消防驗(yàn)收的上海市某路XXX 弄12 號(hào)2 層、3 層房屋進(jìn)行查處。

2 焦點(diǎn)問(wèn)題

根據(jù)《消防法》規(guī)定，依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行消防設(shè)計(jì)的建筑工程竣工時(shí)，未經(jīng)驗(yàn)收或者經(jīng)驗(yàn)收不合格的，不得投入使用，一旦發(fā)現(xiàn)建筑工程竣工時(shí)未經(jīng)消防驗(yàn)收或者經(jīng)驗(yàn)收不合格而擅自使用的，管理部門有權(quán)責(zé)令限期改正。本案中，被告認(rèn)可自己肩負(fù)對(duì)消防違法行為進(jìn)行監(jiān)督管理的職權(quán)和義務(wù)，但認(rèn)為按照《消防法》相關(guān)規(guī)定，僅對(duì)“投入使用”或“擅自使用”的房屋實(shí)施監(jiān)管與查處，否則，因尚未使用的房屋不存在消防隱患而無(wú)監(jiān)查職責(zé)。由此，本案的焦點(diǎn)在于如何理解《消防法》第十條第三款中的“投入使用”和第四十條第一款第（二）項(xiàng)中的“擅自使用”。

3 法律分析

（1）A 單位買賣未經(jīng)消防驗(yàn)收的房屋應(yīng)認(rèn)定為擅自使用。

根據(jù)我國(guó)《民法通則》的規(guī)定，對(duì)財(cái)產(chǎn)“使用”的理解是廣義的，包括對(duì)財(cái)產(chǎn)的占有、使用、收益和處分4 種形式。房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓作為財(cái)產(chǎn)的處分之一種，理應(yīng)屬于房屋的“使用”。A 公司將所有權(quán)原屬于自己的房屋通過(guò)買賣的方式轉(zhuǎn)移給原告，而原告依此取得房屋所有權(quán)，占有并可使用該房屋，雙方已完成了房屋權(quán)利的轉(zhuǎn)移，并經(jīng)房地產(chǎn)部門登記備案，已發(fā)生法律效力。在這一過(guò)程中，該房屋已被投入市場(chǎng)，A 公司通過(guò)對(duì)該房屋的處分獲得了經(jīng)濟(jì)利益，依此認(rèn)定A 公司使用了房屋于法有據(jù)，于情合理。

此外，從《消防法》的立法目的來(lái)看，其就是為了減少和消除消防隱患，制止消防違法行為，維護(hù)公民人身、財(cái)產(chǎn)和公共安全，而該房屋在買方不知其未經(jīng)消防驗(yàn)收的情況下發(fā)生權(quán)利轉(zhuǎn)移，勢(shì)必埋下了消防隱患，如果否認(rèn)這種轉(zhuǎn)讓房屋所有權(quán)的行為屬于“使用”行為，并因此將其排除在被告監(jiān)管范圍之外，顯然不符合立法本意。綜上，建設(shè)單位出售所建房屋屬于將房屋投入使用，而A 公司未經(jīng)消防部門允許，擅自買賣未經(jīng)消防驗(yàn)收的房屋，埋下消防隱患，其行為已經(jīng)構(gòu)成擅自使用，理應(yīng)受到監(jiān)督管理。

（2）被告機(jī)械理解、適用法律，造成行政不作為。

依法行政是法治政府的基本要求，行政機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格依照法定權(quán)限、法定方式、法定程序作出行政行為，但如果僅是從字面上去理解、適用，難免過(guò)于僵化和機(jī)械，不符合立法本意。本案被告在執(zhí)法中簡(jiǎn)單地套用條文，將“使用”僵化地解釋為“裝修使用”等實(shí)際使用行為，如是，一方面因原告買受的房屋不屬于行政監(jiān)查范圍，無(wú)法對(duì)A 公司進(jìn)行查處，另一方面又會(huì)對(duì)原告擅自裝修使用的行為進(jìn)行處罰，如此怪圈，只會(huì)使不知情的原告受到損害，而實(shí)際違法者卻得不到應(yīng)有的處罰，最終造成執(zhí)法不公。這對(duì)作為負(fù)有預(yù)防和減少火災(zāi)危害，維護(hù)公民人身、財(cái)產(chǎn)和公共安全，監(jiān)督行政違法行為職責(zé)的被告來(lái)說(shuō)，其忽視了執(zhí)法的根本目的及要求，即未行使其應(yīng)有的管理職能，也未體現(xiàn)《消防法》的立法目的。

實(shí)際上，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)應(yīng)根據(jù)依法行政的原則，對(duì)所適用的法律規(guī)范按通常的語(yǔ)義進(jìn)行解釋，有專業(yè)上特殊涵義的，該涵義優(yōu)先，語(yǔ)義不清楚或有歧義的，可根據(jù)立法宗旨、基本原則及相關(guān)條文等確定其涵義。行政機(jī)關(guān)在解釋和適用法律時(shí)，應(yīng)當(dāng)妥善處理法律效果與社會(huì)效果的關(guān)系，既要確保法律適用的確定性、統(tǒng)一性和連續(xù)性，又要注意執(zhí)法的社會(huì)效果，在法律適用中維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，同時(shí)體現(xiàn)出其行政管理職能。

（3）相關(guān)職能部門之間應(yīng)加強(qiáng)相互監(jiān)督。

根據(jù)我國(guó)房地產(chǎn)登記規(guī)定，只有經(jīng)消防驗(yàn)收合格的房屋才符合頒發(fā)權(quán)利證書的條件，但本案系爭(zhēng)房屋在未消防驗(yàn)收合格的情況下仍取得了產(chǎn)權(quán)證，原告出于對(duì)行政機(jī)關(guān)登記行為的信賴支付了對(duì)價(jià)，但卻遭受了損失。如果說(shuō)消防部門存在行政不作為的話，那么房地部門就沒(méi)有把好審核關(guān)，間接縱容了A 公司的違法行為。由于社會(huì)事務(wù)復(fù)雜多樣，行政管理對(duì)象時(shí)常會(huì)出現(xiàn)重疊，所以行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)不應(yīng)互相隔絕，各自為政，而應(yīng)當(dāng)在作出行政行為時(shí)進(jìn)行必要、及時(shí)的交流和溝通，相互之間加強(qiáng)監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)其他行政部門存在問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提醒，督促改正。

2.2 施工工序

（1）鑿除現(xiàn)狀橋面的橋面鋪裝、現(xiàn)澆層及欄桿，拆除原橋伸縮縫。

（2）千斤頂系統(tǒng)及臨時(shí)支座設(shè)施的布設(shè)。

（3）梁體各個(gè)控制部位設(shè)置固定標(biāo)記，以實(shí)時(shí)確定梁體的空間位置。

（4）安裝橫向、縱向限位裝置。千斤頂采用7臺(tái)100 t 同步液壓千斤頂單頭施工。在千斤頂頂部加設(shè)剛性橫梁，保證橫向板底受力均勻一致。

（5）預(yù)頂：正式頂升前必須進(jìn)行預(yù)頂，保證鋼梁、千斤頂?shù)妊b置在穩(wěn)定狀態(tài)下工作。對(duì)抱梁、支座傳力系統(tǒng)檢查合格后，即可正式進(jìn)行頂升。預(yù)頂加力須分級(jí)緩慢加力，預(yù)頂須消除抱梁、千斤頂?shù)妊b置變形。在支架分配鋼梁施工及加工完成后，進(jìn)行試頂工作，以檢驗(yàn)支架、頂升設(shè)備等。

（6）分步頂升：保護(hù)頂與主頂須保持同步上升。每步長(zhǎng)頂升10～30 厚鋼板作為臨時(shí)支撐。

a.當(dāng)頂升到1～5 cm 時(shí)以臨時(shí)墊塊替換鋼板。頂升中，千斤頂須緩慢加力。再進(jìn)行第一步階頂升。頂升過(guò)程中，注意監(jiān)控梁底及巡視橋面，如果出現(xiàn)裂縫，立即停止頂升，待分析原因并會(huì)做出妥善處理后才可以繼續(xù)。頂升過(guò)程中采取以下監(jiān)控措施：力監(jiān)控；位移監(jiān)控；橋面高程監(jiān)控。

b.檢查頂升系，合格后進(jìn)行第二步階頂升。第二步階過(guò)程與第一步階頂升相同。

c.逐步頂升至設(shè)計(jì)高度，頂升過(guò)程與前兩步相同。

（7）頂升完畢后，撤下保護(hù)頂，在保護(hù)頂位置設(shè)置臨時(shí)支座。

（8）頂升施工完成后即可進(jìn)行臺(tái)帽加高施工。

（9）待加高臺(tái)帽混凝土達(dá)到設(shè)計(jì)強(qiáng)度，安裝好支座后，千斤頂分步落梁。

（10）拆除頂升裝置，及保護(hù)裝置。澆筑橋面鋪裝混凝土，更換伸縮縫，安裝橋梁欄桿等。

3 結(jié)語(yǔ)

縱抬梁頂升主要適用于單跨簡(jiǎn)支板梁橋頂升，對(duì)于多跨以及上部結(jié)構(gòu)復(fù)雜的單跨橋梁則不適用，因此設(shè)計(jì)中，具體工程應(yīng)根據(jù)具體情況選擇適用該工程的頂升方案。