中國(guó)城鎮(zhèn)住房產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型變遷中的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)重構(gòu)問(wèn)題

陳雪娟

(北京工商大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100037)

一、引言

中國(guó)市場(chǎng)化改革中，城鎮(zhèn)住房不可避免地卷入了改革大潮,并在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型變遷中發(fā)揮著日益突出的作用。從1979年試點(diǎn)公房出售起，到1994年開(kāi)始全面推進(jìn)住房改革，再到1998年國(guó)務(wù)院就明確提出要“促使住房產(chǎn)業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)”，到2003年，住房產(chǎn)業(yè)就被國(guó)務(wù)院正式肯定“已經(jīng)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)”[注]見(jiàn)2003年8月31日發(fā)布的國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》。本文有關(guān)住房的各種政策、法規(guī)等文件，均引自中國(guó)城鄉(xiāng)住房建設(shè)部網(wǎng)站：http://www.cin.gov.cn/zcfg/，下面不再一一說(shuō)明。。當(dāng)前，住房產(chǎn)業(yè)成了舉國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)之一，這種關(guān)注不僅源于這30年變遷所帶來(lái)的普遍性成就，同樣也源于其引發(fā)的普遍性問(wèn)題。鑒于變遷的核心是由統(tǒng)建統(tǒng)配之計(jì)劃模式向市場(chǎng)化模式的漸進(jìn)式轉(zhuǎn)型，而這種轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵首先就在于整個(gè)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)之重構(gòu)。因此，考察城鎮(zhèn)住房產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)及其變遷特性，有助于理解這些成就和問(wèn)題之根源。

經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的產(chǎn)權(quán)，是圍繞一定物品形成的一個(gè)有著一定層次和結(jié)構(gòu)的權(quán)利體系，它緣于資源稀缺條件下解決資源使用中利益糾紛的需要，該體系中所含權(quán)利之內(nèi)容和結(jié)構(gòu)隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷演化。其中最核心的是所有權(quán)，在這之上又逐漸衍生出諸多不同層次的權(quán)利，比如使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等[注]此外，與房屋有關(guān)的產(chǎn)權(quán)還有很多，比如采光權(quán)、通行權(quán)、公共空間的建筑物區(qū)分所有權(quán)、地上權(quán)、地役權(quán)、質(zhì)權(quán)、永佃權(quán)等，但由于經(jīng)濟(jì)色彩不濃，故本文未作討論。。其中任何一項(xiàng)權(quán)利，都明確或隱含地定義了相關(guān)主體之責(zé)任、權(quán)力進(jìn)而利益的某種配置格局。這些有關(guān)權(quán)利之界定、歸屬和保護(hù)的不同情形，關(guān)系到甚至決定了相關(guān)主體的行為激勵(lì)和約束，從而造就各種不同的行為預(yù)期和行為模式，進(jìn)而形成不同的整體經(jīng)濟(jì)績(jī)效。產(chǎn)權(quán)的這種基礎(chǔ)性和重要性，對(duì)住房產(chǎn)業(yè)而言尤其明顯。因?yàn)樽》康牟豢梢苿?dòng)性，使得住房的配置和流轉(zhuǎn)等相關(guān)經(jīng)濟(jì)行為，主要就是圍繞住房產(chǎn)權(quán)展開(kāi)的，而且，附著于住房之上的產(chǎn)權(quán)權(quán)益組合不同以及各權(quán)益行使的完整性和通暢性不一，其價(jià)值進(jìn)而價(jià)格就可能大為不同，由此引發(fā)的有關(guān)產(chǎn)權(quán)主體在住房方面的行為激勵(lì)進(jìn)而行為方式也可能大相徑庭。

當(dāng)然，不同經(jīng)濟(jì)模式所要求的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)不同，故而模式轉(zhuǎn)型時(shí)，產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)的重構(gòu)也就不可避免甚至首當(dāng)其沖。在過(guò)去的30年左右時(shí)間里，中國(guó)住房產(chǎn)業(yè)逐漸由統(tǒng)建統(tǒng)配之傳統(tǒng)計(jì)劃模式向市場(chǎng)化模式轉(zhuǎn)型，這在使住房產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)了規(guī)模和結(jié)構(gòu)方面的巨大效率提升的同時(shí)，也引發(fā)了一些公平方面的問(wèn)題。這種轉(zhuǎn)型，首先就是從產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)的重構(gòu)開(kāi)始的，而其所引發(fā)的問(wèn)題，歸根結(jié)底也與產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)方面的不完善有關(guān)。那么，為什么原有產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)要重構(gòu)？這種重構(gòu)要達(dá)到什么樣的目標(biāo)？其重構(gòu)的路徑如何？重構(gòu)出的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)存在什么不足？這些不足從產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上看又該如何完善呢？本文將對(duì)此進(jìn)行研究。

一、中國(guó)住房產(chǎn)業(yè)傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)的特性與不足

中國(guó)傳統(tǒng)的住房產(chǎn)業(yè)，最初是在生產(chǎn)資料公有化運(yùn)動(dòng)的大背景下以特殊的方式建立的，適應(yīng)特定的大背景，在土地和房屋建筑兩個(gè)層次上都形成了單一的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。在發(fā)展中兩個(gè)層次都逐漸暴露出低效而且并不公平從而難以為繼的缺點(diǎn)，故而在這兩個(gè)層次上，中國(guó)住房產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)都演繹了由一種公有統(tǒng)配之單一產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)逐漸向一種多元化的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)型。

(一)傳統(tǒng)的土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)問(wèn)題

突出表現(xiàn)為所有權(quán)上的絕對(duì)國(guó)有化和使用權(quán)的無(wú)償劃撥，由此導(dǎo)致土地收益權(quán)和使用代價(jià)隱性化，土地價(jià)值被低估，公有產(chǎn)權(quán)主體被虛化。

新中國(guó)成立之初，適應(yīng)公有制計(jì)劃體制選擇的要求，通過(guò)沒(méi)收、代管、贖買和經(jīng)租等改造運(yùn)動(dòng)，到1956年逐漸完成了存量土地的國(guó)有化改造。同時(shí)，城市增量土地則直接采取國(guó)有化方式，將征用的集體農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市用地并歸國(guó)有。不過(guò)，這種國(guó)有的城鎮(zhèn)土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，直到1982年才在《憲法》層面得到正式但遲到的確認(rèn)。與所有權(quán)上的低成本國(guó)有化相適應(yīng)，城市國(guó)有土地使用權(quán)的配置也以“無(wú)償”行政劃撥的方式在體制內(nèi)進(jìn)行。但無(wú)償劃撥使用并不意味著使用土地沒(méi)有代價(jià)，實(shí)際上是被隱性化[注]利益格局的調(diào)整使土地中隱含的極差收益顯化，但由于沒(méi)有明確的市場(chǎng)體系，只能導(dǎo)致隱形的地下黑市交易。了。企業(yè)用地要交納地產(chǎn)稅，但1973年企業(yè)應(yīng)納房地產(chǎn)稅并入工商稅，計(jì)稅依據(jù)由企業(yè)占用的房地產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營(yíng)收入，不再與占地多少、位置好壞相關(guān)，使用土地的代價(jià)被進(jìn)一步隱性化。而個(gè)人擁有的房產(chǎn)用地，由于私房已幾乎絕跡，所以也就幾乎不存在這種稅。但對(duì)依附于單位而言的城鎮(zhèn)居民，盡管使用住房土地的直接代價(jià)很低，但這是以長(zhǎng)期的低工資為隱性代價(jià)的。

土地使用權(quán)的無(wú)償劃撥取得和代價(jià)的隱性化，使稀缺土地之價(jià)值無(wú)法得到單獨(dú)體現(xiàn)，給各級(jí)用地單位大面積占有和低效使用國(guó)有土地提供了誘因。后來(lái)，隨著土地和房屋可以流轉(zhuǎn)，土地使用權(quán)的級(jí)差收益就隱含在了房?jī)r(jià)之中，并大部分被作為土地使用者的單位、個(gè)人在房屋的交易中獲得，這導(dǎo)致國(guó)家作為土地所有權(quán)主體的收益權(quán)被虛化。而這種使用代價(jià)的隱性化和收益權(quán)的虛化，使得土地的配置只能停留在原始的實(shí)物配置層面，難以實(shí)行效率更高的價(jià)值化配置。

(二)傳統(tǒng)的住房產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)問(wèn)題

城鎮(zhèn)住房也形成了所有權(quán)幾乎全部國(guó)有、住房使用權(quán)低租金實(shí)物配置的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。

解放伊始，通過(guò)沒(méi)收舊政府和官僚資本的房地產(chǎn)、接管外國(guó)資本在華房地產(chǎn)[注]在20世紀(jì)80年代受到原國(guó)外業(yè)主的跨國(guó)訴訟，為樹(shù)立負(fù)責(zé)任的國(guó)際形象以吸引外資，對(duì)這種接管進(jìn)行了事后補(bǔ)償。初步奠定了城鎮(zhèn)房產(chǎn)國(guó)有化的基礎(chǔ)。1956年開(kāi)始的社會(huì)主義改造，通過(guò)國(guó)家贖買和“公私合營(yíng)”方式，城市私營(yíng)工商業(yè)者的廠房、店鋪被轉(zhuǎn)為國(guó)有，而個(gè)體工商業(yè)者所擁有的營(yíng)業(yè)用房和城鎮(zhèn)居民的自有住房，雖然仍由私人占有和使用，但1958年起，少數(shù)城鎮(zhèn)居民私有的作為法權(quán)形態(tài)的房產(chǎn)權(quán)，大部分被迫“經(jīng)租”，然后“自愿”放棄或被“類似贖買”，轉(zhuǎn)移到了政府房管部門代管。而對(duì)于新增的住房，則全部采取公有的形式，由單位“自管”或政府房管部門“直管”。

在所有權(quán)國(guó)有前提下，住房的使用權(quán)采取收取租金的形式進(jìn)行配置。這種使用權(quán)租金[注]1952年，內(nèi)務(wù)部在《關(guān)于加強(qiáng)城市公有房地產(chǎn)管理的意見(jiàn)》中規(guī)定：“一切公有房地產(chǎn)皆實(shí)行租賃制……租賃，一則可限制浪費(fèi)房屋。二則可做到以租養(yǎng)房和建房。”還提出租金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括折舊費(fèi)、修理費(fèi)、管理費(fèi)、房地產(chǎn)稅和一定的利潤(rùn)。，在一定程度上體現(xiàn)了住房產(chǎn)權(quán)中的收益權(quán)，但在當(dāng)時(shí)統(tǒng)收統(tǒng)支體制下，人們初次分配收入水平普遍被長(zhǎng)期壓低，因此住房使用被當(dāng)作一種福利補(bǔ)償，直接租金很低，連維護(hù)和折舊費(fèi)都不足彌補(bǔ)，更遑論建造成本和利稅了。換句話說(shuō)，住房使用權(quán)價(jià)值與土地使用權(quán)價(jià)值一樣，也被隱性化從而被淡化了。

大一統(tǒng)的住房產(chǎn)權(quán)體制，有其特定的背景，也起到了特定的作用，但隨著時(shí)間的推移，日益陷入難以為繼的困境。城鎮(zhèn)住房緊張問(wèn)題并未得到真正解決，甚至人均居住面積還出現(xiàn)下降局面[1]，而短缺之下的等級(jí)配給又帶來(lái)大量公平問(wèn)題。這有人口增長(zhǎng)方面的原因，但更主要的是當(dāng)時(shí)的產(chǎn)權(quán)制度下住房供給主體缺乏供給動(dòng)力和能力。國(guó)家作為住房的唯一所有者，也是住房供給和維護(hù)責(zé)任者，但這種責(zé)任的直接承擔(dān)者是各級(jí)單位；在統(tǒng)收統(tǒng)支模式下，服務(wù)于快速工業(yè)化戰(zhàn)略的需要，住房投資被視為“非生產(chǎn)性投資”，在“生產(chǎn)第一”的發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下，住房投資在政府投資計(jì)劃中經(jīng)常被忽視，而一旦要壓縮基本建設(shè)規(guī)模，住房投資則總是首當(dāng)其沖[2]。由此，幾十年累積下來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)居民的居住條件實(shí)際上是惡化了。

二、住房產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)市場(chǎng)化重構(gòu)的歷史路徑

“文化大革命”結(jié)束后，城鎮(zhèn)居民居住條件絕對(duì)惡化這一隱伏著各種政治經(jīng)濟(jì)與社會(huì)隱患的重大問(wèn)題，必須著手解決。但財(cái)政壓力使延用傳統(tǒng)的財(cái)政撥款來(lái)增加住房投資不再可能。為此，鄧小平1978年提出：“解決住房問(wèn)題能不能路子寬些，譬如允許私人建房，或者私建公助，分期付款，把個(gè)人手里的錢動(dòng)員出來(lái)，國(guó)家解決材料，這方面的潛力不小。”[1]顯然，這種動(dòng)議實(shí)際上就是要引入市場(chǎng)因素，但這在原有單一公有的產(chǎn)權(quán)制度下難以實(shí)行下去，必須對(duì)住房產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)進(jìn)行重構(gòu)。也就是要建立一種使整個(gè)產(chǎn)業(yè)適應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的清晰界定、歸屬分立、自由實(shí)施和有效保護(hù)。

這種產(chǎn)權(quán)重構(gòu)，對(duì)于住房業(yè)的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)有著根本性的功能：塑造對(duì)住房具有真正權(quán)利和責(zé)任、有著獨(dú)立利益的行為主體；使住房超越產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)狀態(tài)實(shí)現(xiàn)商品化流轉(zhuǎn)；在有序競(jìng)爭(zhēng)中真正彰顯住房作為稀缺資源的價(jià)值，[注]贓物賣價(jià)奇低，糾紛嚇退潛在的買主，戰(zhàn)亂期資產(chǎn)價(jià)格大幅度跳水，這些都表明，清楚界定的權(quán)利并被有效執(zhí)行，本身就是有價(jià)的。而一項(xiàng)房地產(chǎn)如果附著于其上的產(chǎn)權(quán)不完整無(wú)保障，則其價(jià)值自然要大打折扣。參見(jiàn)周其仁：《收入是一連串事情》，北京大學(xué)出版社，2006。從而增進(jìn)效率和市場(chǎng)公平；此外，通過(guò)權(quán)能體系結(jié)構(gòu)的不斷界定、分解與延展，還可使住房產(chǎn)品超越實(shí)物范疇，實(shí)現(xiàn)價(jià)值化運(yùn)轉(zhuǎn)，在實(shí)現(xiàn)使用價(jià)值或直接收益的同時(shí)，還可發(fā)揮金融功能，使這種不動(dòng)產(chǎn)真正動(dòng)起來(lái)，進(jìn)一步提高其對(duì)產(chǎn)權(quán)主體的價(jià)值，并且在更大范圍內(nèi)發(fā)揮住房的資源配置作用。

這種產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)重構(gòu)，改革初期并無(wú)明確目標(biāo)和系統(tǒng)規(guī)劃，也非一步到位的，而是在改革中逐漸完成的。

(一)城鎮(zhèn)土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)重構(gòu)的路徑

這種重構(gòu)的特點(diǎn)是：堅(jiān)持城市土地的單一國(guó)家所有制，國(guó)家作為土地所有者的地位并不改變；實(shí)行兩權(quán)分離，引入價(jià)值規(guī)律，使土地使用權(quán)商品化，國(guó)家實(shí)行國(guó)有土地使用權(quán)的有償出讓，而用地單位有償取得的土地使用權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)利(其內(nèi)容包括對(duì)土地的占有、使用和收益)，可作為商品經(jīng)營(yíng)，進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股等，從而土地的出讓和轉(zhuǎn)讓一起構(gòu)成了作為住房產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)之一的土地市場(chǎng)；在兩權(quán)分離的情況下，強(qiáng)化國(guó)家對(duì)土地使用的宏觀監(jiān)督管理權(quán)。

在具體重構(gòu)路徑上：

首先，從實(shí)踐上重新發(fā)掘土地有償使用制度，以部分實(shí)現(xiàn)國(guó)家在城市土地上的收益權(quán)，并彌補(bǔ)建設(shè)資金不足。1982年深圳率先開(kāi)始按城市土地的不同等級(jí)出讓土地使用權(quán)(當(dāng)時(shí)主要是給外商和合資企業(yè))并收取不同標(biāo)準(zhǔn)的使用費(fèi)(即地租)。撫順、廣州等地從1984年起也先后推行這一有償使用制度，隨后城市范圍不斷擴(kuò)大。不過(guò)這僅限于收取低額地租，雖部分打破了土地?zé)o償劃撥的做法，但沒(méi)有從根本上改變城市土地行政劃撥配置的本質(zhì)。

其次，在理論、體制和實(shí)踐上探索土地所有權(quán)和使用權(quán)兩權(quán)分離，實(shí)行政府土地批租、并允許土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，從而實(shí)現(xiàn)出讓和轉(zhuǎn)讓兩個(gè)層次的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，為土地市場(chǎng)的大規(guī)模形成確立產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。1987年4月國(guó)務(wù)院第一次提出“土地使用權(quán)可有償轉(zhuǎn)讓”的政策，指出在土地所有權(quán)國(guó)有的前提下，使用權(quán)可有償轉(zhuǎn)讓，土地使用權(quán)出讓價(jià)格實(shí)質(zhì)是地租的轉(zhuǎn)化形式，受土地市場(chǎng)供求關(guān)系和級(jí)差調(diào)節(jié)。1988年4月《中華人民共和國(guó)憲法修正案》以及1988年l2月《土地管理法》修改議案，都刪除了禁止土地“出租”的原有字句，并規(guī)定“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度”和“國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。”從法律上確立了以國(guó)有土地使用權(quán)作為相對(duì)獨(dú)立權(quán)能依法流通(有償出讓和轉(zhuǎn)讓)的產(chǎn)權(quán)制度。在實(shí)踐上，1987年下半年，深圳率先以土地批租的形式進(jìn)行土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)，此后，越來(lái)越多的城市開(kāi)始進(jìn)行土地使用權(quán)出讓，并采取多種出讓方式，其中，行政色彩較濃的協(xié)議出讓方式占主導(dǎo)，市場(chǎng)化的招標(biāo)和拍賣方式居次。

最后，規(guī)范土地使用權(quán)出讓和使用制度，逐步完善市場(chǎng)化配置主導(dǎo)的多元化土地產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)。1993年，為規(guī)范土地批租制度導(dǎo)致的城市土地使用權(quán)出讓市場(chǎng)的混亂，政府加大了對(duì)土地成片批租的調(diào)控力度，由成片出讓轉(zhuǎn)向小面積出讓，普通商品住房用地批租項(xiàng)目增多。而為保障低收入群體的居住，1995年起國(guó)家開(kāi)始實(shí)施安居工程和推行經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)，對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房用地的土地使用權(quán)采用傳統(tǒng)的劃撥制度。1999年1月，國(guó)土資源部《關(guān)于進(jìn)一步推行招標(biāo)、拍賣出讓國(guó)有土地使用權(quán)的通知》以及2001年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理的通知》，改變行政色彩過(guò)濃的協(xié)議出讓方式的主導(dǎo)地位，大力強(qiáng)調(diào)招標(biāo)、拍賣和掛牌交易這些市場(chǎng)方式。

(二)城鎮(zhèn)住房建筑產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)重構(gòu)的路徑

住房產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)的重構(gòu)路徑，體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(1)住房商品化改革目標(biāo)的確立：1978年鄧小平關(guān)于解決職工住房問(wèn)題具體的談話，拉開(kāi)了住房商品化發(fā)展的序幕。而1980年6月國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《全國(guó)基本建設(shè)工作會(huì)議匯報(bào)提綱》，正式宣布我國(guó)將實(shí)行住房商品化改革目標(biāo)和政策[1]。在這種總目標(biāo)指導(dǎo)下，準(zhǔn)許私人擁有自己的住房，產(chǎn)生了落實(shí)私房產(chǎn)權(quán)政策、公房出售試點(diǎn)和自建房等直接涉及產(chǎn)權(quán)變遷的實(shí)踐性政策。這種住房商品化的目標(biāo)，最終轉(zhuǎn)化為1994年7月國(guó)務(wù)院《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》中的城鎮(zhèn)住房新制度中的核心內(nèi)容。

(2)私房落實(shí)政策。私房落實(shí)政策是“文化大革命”后開(kāi)始全面落實(shí)的各項(xiàng)政策中的一項(xiàng)，是在維護(hù)1958年起開(kāi)始實(shí)施的城市私有房產(chǎn)社會(huì)主義改造運(yùn)動(dòng)整體的歷史合法性之前提下，對(duì)錯(cuò)改的[注]這主要包括：在改造起點(diǎn)以下的，1958年以來(lái)，由于舉辦街道工業(yè)、福利事業(yè)或因國(guó)家建設(shè)需要，動(dòng)員房主將自住房出租或出借，納入私房改造了的；1968年以來(lái)無(wú)償接管的城鎮(zhèn)下放居民的私房房主的自住房、被私改了的。和文革時(shí)期非法擠占的私房進(jìn)行確認(rèn)，并將房屋產(chǎn)權(quán)發(fā)還給院房屋所有人，同時(shí)對(duì)一些特殊考慮的統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象，在一定條件下給予發(fā)還被改造房屋的產(chǎn)權(quán)。實(shí)際上，以國(guó)家經(jīng)租為主要形式的改造房，其產(chǎn)權(quán)問(wèn)題一直處于模糊狀態(tài)[3]。盡管這種產(chǎn)權(quán)返還是不完全的，也做得不夠公平不夠徹底，但總的來(lái)說(shuō)，這一政策本身說(shuō)明了私有住房產(chǎn)權(quán)的合法性得到確認(rèn)，為住房的商品化配置打下了基于產(chǎn)權(quán)保護(hù)的信心基礎(chǔ)。

(3)存量公房出售與增量住房商品化開(kāi)發(fā)。各階段采取的方法或形式不同，出售的產(chǎn)權(quán)的范圍也不同，但貫穿的思想是明確的：實(shí)行新房新制度，使增量住房不再進(jìn)入舊體制，而是直接采用商品化模式進(jìn)行，由此發(fā)展出了大規(guī)模的商品化住房供給制度；對(duì)于現(xiàn)有存量公房，則盡快售出，以實(shí)現(xiàn)住房私有化為核心的多元化住房產(chǎn)權(quán)體系。在公房出售方面，1979年在陜西和廣西以土建成本價(jià)全價(jià)出售試點(diǎn)拉開(kāi)了公房出售試點(diǎn)的序幕。以后，在綜合財(cái)政壓力、人們收入水平和公房住房租金水平等的情況下，分別采取了多種形式。比如1982—1985年的“三三”制公房補(bǔ)貼出售，1986—1990年 的“提租補(bǔ)貼、以租促售”、1988年通貨膨脹下的優(yōu)惠出售[注]1988年9月，十二屆三中全會(huì)提出“加快出售公房、逐步實(shí)現(xiàn)住房私有化”作為治理整頓、全面深化改革的重要內(nèi)容之一，從推出房改治理通貨膨脹出發(fā)，不發(fā)補(bǔ)貼、優(yōu)惠出售公房的方案出臺(tái)。、1991年標(biāo)準(zhǔn)價(jià)出售部分產(chǎn)權(quán)公房[注]見(jiàn)1991年6月7日的《國(guó)務(wù)院關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進(jìn)行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》。等。到2000年，全國(guó)可出售公房的80%以上已出售給職工，加上直接采用商品化模式開(kāi)發(fā)和銷售的住房，基本形成了以居民私有產(chǎn)權(quán)為主、多種產(chǎn)權(quán)形式并存的新的住房產(chǎn)權(quán)格局。[注]見(jiàn)謝家瑾2001年1月9日在全國(guó)房改及房地產(chǎn)工作座談會(huì)上的工作報(bào)告《深化改革 調(diào)整結(jié)構(gòu) 完善市場(chǎng) 促進(jìn)發(fā)展 開(kāi)創(chuàng)新世紀(jì)住房與房地產(chǎn)工作新局面》。

(4)居民集資建房和合作建房：根據(jù)鄧小平關(guān)于個(gè)人可自建住房的設(shè)想，政府在出售存量公房產(chǎn)權(quán)的同時(shí)，也在尋求多渠道籌集建房資金，其中之一就是利用多種方式調(diào)動(dòng)城鎮(zhèn)居民的建房積極性，這種投資上的分擔(dān)必然要求在所建住房之產(chǎn)權(quán)上有所體現(xiàn)。國(guó)務(wù)院1983年6月發(fā)布的《城鎮(zhèn)個(gè)人建造住房管理辦法》、1983年12月頒布的《城市私有房屋管理?xiàng)l例》以及1994年7月的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》都給企業(yè)單位集資建房以及居民合作建房提供了合法性的支撐；而關(guān)于這種集資建房與合作建房之產(chǎn)權(quán)歸屬，2007年國(guó)務(wù)院24號(hào)文件《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》中，正式給予了規(guī)定：集資房比照經(jīng)濟(jì)適用房產(chǎn)權(quán)關(guān)系執(zhí)行，即屬于受限制的私人產(chǎn)權(quán)，而居民合作建房則由合作者私人所有或合作社共有。當(dāng)然這本質(zhì)上是一種與傳統(tǒng)的公有不同的更接近于私人性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)。

在出售公房的同時(shí)，住房分配制度開(kāi)始逐漸停止實(shí)物化轉(zhuǎn)向貨幣化。1998年7月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，明確提出全面停止住房實(shí)物分配，并“促使住房業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)”。這也意味著，住房改革的核心主題不再是住房產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)的重構(gòu)問(wèn)題，而是轉(zhuǎn)換為了如何以此為手段推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。換句話說(shuō)，適應(yīng)新的住房制度的住房產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)的重構(gòu)任務(wù)從產(chǎn)權(quán)體制的角度看，已基本完成，剩下的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題主要是一些細(xì)節(jié)性補(bǔ)充完善。而到2007年，討論多年的《物權(quán)法》得以最終頒布，對(duì)住房產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)的上述變遷做了一些結(jié)論性的肯定和補(bǔ)充規(guī)定。

此外，住房由于本身價(jià)高值大、保值增值的特性，因此在適合市場(chǎng)化運(yùn)作的住房產(chǎn)權(quán)體系已經(jīng)基本建立的基礎(chǔ)上，住房的有關(guān)金融產(chǎn)權(quán)開(kāi)始衍生。當(dāng)然，中國(guó)住房產(chǎn)業(yè)目前由于市場(chǎng)化發(fā)展時(shí)間比較短，許多住房產(chǎn)權(quán)還不清晰，所衍生的金融產(chǎn)權(quán)品種還相對(duì)較少，覆蓋面也不很高，主要是抵押權(quán)和按揭權(quán)。這種住房金融產(chǎn)權(quán)，通過(guò)資金運(yùn)動(dòng)促進(jìn)了住房實(shí)物的流動(dòng)，并使住房實(shí)現(xiàn)了消費(fèi)品使用價(jià)值之外的資源配置和投融資功能，并為住房金融運(yùn)行奠定了內(nèi)在基礎(chǔ)。

三、當(dāng)前住房產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)方面需要繼續(xù)解決的問(wèn)題

由于改革的漸進(jìn)性和雙軌性，加上體制、歷史以及發(fā)展階段等方面的國(guó)情，住房產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)重構(gòu)在取得重大成就的同時(shí)，也存在一些缺陷，引發(fā)了一些效率和公平方面的問(wèn)題。這些問(wèn)題和缺陷主要表現(xiàn)為：

(一)產(chǎn)權(quán)的明晰度不夠，產(chǎn)權(quán)殘缺度較高

住房和土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)的重構(gòu)過(guò)程中，由于相關(guān)權(quán)能的界定和分立是在漸進(jìn)改革中不斷“改革深化”的結(jié)果，使得在過(guò)程中間出現(xiàn)了一些模糊的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)在行使時(shí)要么是權(quán)能與責(zé)任不對(duì)等，要么部分權(quán)能喪失掉、或者受法律保護(hù)的程度不高，從而出現(xiàn)較高程度的產(chǎn)權(quán)殘缺[注]該概念引自周其仁，《農(nóng)民收入是一連串事情》，北京大學(xué)出版社，2006。，導(dǎo)致同樣質(zhì)量的房產(chǎn)由于產(chǎn)權(quán)完整程度不一而出現(xiàn)很大的價(jià)值差異，不僅扭曲了各級(jí)產(chǎn)權(quán)主體的行為，影響住房資源配置功能的發(fā)揮，而且進(jìn)一步導(dǎo)致公平問(wèn)題。

比如，土地所有者到底由哪級(jí)政府來(lái)代表和行使是模糊的，導(dǎo)致土地轉(zhuǎn)讓時(shí)由誰(shuí)監(jiān)管、土地收益在各級(jí)政府之間如何分割都模糊不清，劃撥獲得的土地使用權(quán)的土地收益多大程度上歸產(chǎn)權(quán)人、多大程度上歸國(guó)家也是模糊的；再比如，對(duì)公房的所有權(quán)、使用權(quán)和控制權(quán)存在交叉，導(dǎo)致出售時(shí)公房出售收益的分配在不同級(jí)政府、主管部門和單位之間難以界定清楚，而出售之后因?yàn)槌鍪蹆r(jià)格和出售對(duì)象又不以完全市場(chǎng)化的方式確定，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊，在使用和處置上面臨諸多非市場(chǎng)化的限制。另外，私房落實(shí)政策中發(fā)還的私房產(chǎn)權(quán)，由于采用“帶戶發(fā)還”“換約續(xù)租”的方式，在保持現(xiàn)住戶居住權(quán)的前提下發(fā)還所有權(quán)，現(xiàn)住戶只以遠(yuǎn)低于市場(chǎng)租金的公房租金租用，而原所有者無(wú)權(quán)收回使用權(quán)，這就使發(fā)還給原產(chǎn)權(quán)人的所有權(quán)嚴(yán)重殘缺，只是一種名義上的所有權(quán)，而無(wú)法行使完整的使用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)；同時(shí)，現(xiàn)住戶當(dāng)初獲得住用權(quán)也是以公房名義合法獲得的，這也就意味著在同一房產(chǎn)上設(shè)置了兩方排他性的所有權(quán)和使用權(quán)(收益權(quán))，違背了產(chǎn)權(quán)排他性的根本要求，導(dǎo)致了很多難以解決的糾紛。

(二)產(chǎn)權(quán)雙軌性

雙軌制是中國(guó)漸進(jìn)式改革的根本特點(diǎn)，住房產(chǎn)權(quán)制度領(lǐng)域更明顯，制度性地導(dǎo)致了不少公平效率問(wèn)題。

土地使用權(quán)取得方面：劃撥取得代價(jià)低極，而有償出讓取得代價(jià)較高，同時(shí)有償出讓取得中既有行政色彩濃厚、代價(jià)較低的協(xié)議方式，也有招標(biāo)和拍賣等代價(jià)較高的市場(chǎng)化方式。隨著土地使用權(quán)價(jià)值的不斷顯化，兩個(gè)軌之間存在巨大的土地利益差額，由此引發(fā)了大量的尋租行為。比如經(jīng)濟(jì)適用房的用地是無(wú)償劃撥取得的，但由于土地使用方向定位不清、監(jiān)管不力，成了巨大的尋租場(chǎng)所。據(jù)平新橋等的研究，“經(jīng)濟(jì)適用房”和土地截留是中國(guó)住房開(kāi)發(fā)商從政府手中獲取廉價(jià)土地的兩個(gè)基本手段[4]。

住房產(chǎn)權(quán)取得方面：在整體收入水平不高的條件下，市場(chǎng)化改革中住房的福利屬性不可能抹殺，但這導(dǎo)致市場(chǎng)化程度高(商品房)的和市場(chǎng)化程度低的(經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房、集資房、出售公房、出租公房等)并存，造成了很大的不公平，而不同軌之間的區(qū)隔和甄別的不力，同樣引發(fā)了諸多的尋租行為。

(三)住房的土地產(chǎn)權(quán)和房屋產(chǎn)權(quán)的分割

房產(chǎn)和地產(chǎn)分割管理，土地產(chǎn)權(quán)和建筑物產(chǎn)權(quán)分開(kāi)設(shè)立，導(dǎo)致了一些問(wèn)題。比如，期限方面的不一致，住房的土地使用權(quán)是有年限的(目前規(guī)定最高為70年)，土地使用權(quán)人只能在土地使用期限內(nèi)行使占有、使用、收益和部分處分權(quán)，期滿后土地使用權(quán)被國(guó)家收回。而房屋的壽命則是不確定的，在正常情況下要高于土地使用權(quán)年限，而在非正常情況下則可能先行滅失，這樣一來(lái)，那些剩余權(quán)利該如何行使就出了問(wèn)題。對(duì)于前者，1994年頒布的《城市住房管理法》通過(guò)申請(qǐng)續(xù)期、2007年《物權(quán)法》通過(guò)自動(dòng)續(xù)期而做了規(guī)定，但對(duì)于后者則尚無(wú)規(guī)定。此外，對(duì)于建在轉(zhuǎn)讓受限制的劃撥土地上的房屋的轉(zhuǎn)讓，可能產(chǎn)生可交易的房屋產(chǎn)權(quán)與不可交易的土地產(chǎn)權(quán)之間的矛盾，導(dǎo)致隱形市場(chǎng)問(wèn)題，即部分房屋所有者在沒(méi)有依法取得土地的收益權(quán)和處分權(quán)的情況下，在對(duì)其所擁有的房屋行使處分權(quán)的同時(shí)也對(duì)土地行使了處分權(quán)并獲得了土地收益，這導(dǎo)致了國(guó)有土地收益的流失。

(四)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)方式過(guò)于單一

在解決住房緊張問(wèn)題時(shí)，過(guò)于重視公房和福利房的大規(guī)模產(chǎn)權(quán)私有化流轉(zhuǎn)，而忽視了通過(guò)產(chǎn)權(quán)的其他配置方式(比如通過(guò)大規(guī)模的公房使用權(quán)租賃)，導(dǎo)致商品房市場(chǎng)過(guò)度增長(zhǎng)和房?jī)r(jià)的過(guò)快上漲，增大了解決中國(guó)的人口規(guī)模和稀缺的可利用土地資源之間矛盾的困難。

(五)其他產(chǎn)權(quán)方面的問(wèn)題

比如，大規(guī)模的土地批租中，一次性收取幾十年的土地使用權(quán)出讓金，不僅透支了未來(lái)政府的土地收益權(quán)，同時(shí)，也大大提高了購(gòu)房者的支付壓力，大大推高了房?jī)r(jià)。再比如，私房落實(shí)政策中，落實(shí)對(duì)象也存在不公平，對(duì)統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象極快就解決，但對(duì)普通市民則以分階段分期解決為借口，推進(jìn)得極為緩慢。在住房產(chǎn)權(quán)權(quán)利的保護(hù)上，盡管住房產(chǎn)權(quán)更多地實(shí)現(xiàn)了私有化，但是依然缺乏使私權(quán)免受公權(quán)力侵犯的更高層級(jí)的公平有效的法律保護(hù)和救濟(jì)機(jī)制，導(dǎo)致住房領(lǐng)域中有關(guān)征用和拆遷的問(wèn)題頻繁出現(xiàn)。此外，住房產(chǎn)權(quán)的主體結(jié)構(gòu)、權(quán)能結(jié)構(gòu)等還比較單一；住房金融產(chǎn)權(quán)還不發(fā)達(dá)，證券化程度不高，使住房的資源配置、資金融通等功能的發(fā)揮受到限制；等等。

四、結(jié)論與建議

綜上可見(jiàn)，中國(guó)住房產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展過(guò)程中，產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)的重構(gòu)是必要的而且起到了根本性的作用，事實(shí)上也成為推動(dòng)住房產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。但由于體制和歷史等國(guó)情方面的原因，產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)當(dāng)前還存在一些不足，導(dǎo)致了一些效率和公平方面的問(wèn)題。

結(jié)合現(xiàn)實(shí)，為進(jìn)一步完善住房產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從產(chǎn)權(quán)角度來(lái)看，本文提出如下幾點(diǎn)建議：

1.繼續(xù)推進(jìn)住房產(chǎn)權(quán)的明晰界定、權(quán)能分解和分立等產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)重構(gòu)工作。為此，要在堅(jiān)持土地產(chǎn)權(quán)國(guó)有基礎(chǔ)上實(shí)行分級(jí)所有，堅(jiān)持按產(chǎn)權(quán)權(quán)能主體適當(dāng)分解與權(quán)責(zé)對(duì)等的原則，界定清楚各級(jí)所有者的權(quán)責(zé)范圍，建立明確的法人化的城市土地所有制，以解決所有權(quán)層面的產(chǎn)權(quán)主體虛置和模糊問(wèn)題；按照普遍性、排他性和可讓渡性的要求，進(jìn)一步推進(jìn)權(quán)能界定、分解和分立，創(chuàng)新、豐富和完善土地和住房產(chǎn)權(quán)的主體結(jié)構(gòu)、內(nèi)容結(jié)構(gòu)等的體系性，降低產(chǎn)權(quán)的技術(shù)性和體制性殘缺程度以及產(chǎn)權(quán)雙軌性導(dǎo)致的負(fù)面影響。在此基礎(chǔ)上，也要進(jìn)一步研究土地產(chǎn)權(quán)與房屋產(chǎn)權(quán)如何更好地結(jié)合的問(wèn)題。

2.倡導(dǎo)住房產(chǎn)權(quán)的價(jià)值化運(yùn)營(yíng)與多樣化流轉(zhuǎn)。住房保持流動(dòng)性是提高其價(jià)值和資源配置效率的根本，住房流動(dòng)的本質(zhì)在于產(chǎn)權(quán)流動(dòng)而非實(shí)物流動(dòng)的本性，應(yīng)該在現(xiàn)有實(shí)物化配置這一主導(dǎo)方式的基礎(chǔ)上，大力推進(jìn)產(chǎn)權(quán)的價(jià)值化運(yùn)營(yíng)與配置，以便真正體現(xiàn)所有權(quán)作為剩余索取或剩余控制權(quán)的本質(zhì)(因?yàn)椤笆Ｓ唷敝挥性趦r(jià)值形態(tài)上才能得到真正體現(xiàn))。同時(shí)，堅(jiān)持價(jià)值化運(yùn)營(yíng)，有助于推進(jìn)住宅產(chǎn)權(quán)的資本化、證券化，在提高產(chǎn)權(quán)效率的同時(shí)推進(jìn)住房金融的發(fā)展，擴(kuò)大住房的資源配置功能。此外，在產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)上，要改變片面強(qiáng)調(diào)房屋所有權(quán)流轉(zhuǎn)的單一做法，實(shí)現(xiàn)多樣化流轉(zhuǎn)配置，尤其是對(duì)公房、經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房等帶保障性的住房盡量采取租而不售的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)方式。

3.完善相關(guān)房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)立法和執(zhí)法，以更公平有效地保護(hù)產(chǎn)權(quán)主體的產(chǎn)權(quán)，并提升產(chǎn)權(quán)的公信力，進(jìn)一步降低產(chǎn)權(quán)的殘缺度。附著于房地產(chǎn)上的權(quán)利種類繁多而且不斷衍生，而每一項(xiàng)新的權(quán)能的分解創(chuàng)立都意味著對(duì)原有權(quán)能的某種重新界定和配置，只有通過(guò)法律的手段才能更好地規(guī)定各種權(quán)利的內(nèi)容、邊界和相互關(guān)系，并使各有關(guān)行為主體在各自的權(quán)利邊界內(nèi)行動(dòng)。當(dāng)前，要統(tǒng)一各種以法律、條例、通知、決定等凌亂、分散的形式存在的有關(guān)住房產(chǎn)權(quán)的法律和規(guī)范，并通過(guò)更高層次且更具實(shí)施性的法律，為公眾防止公權(quán)力對(duì)私人住房權(quán)利的侵犯提供有效的法律手段和救濟(jì)渠道。

4.界定和規(guī)范管理者的權(quán)利和責(zé)任，改革產(chǎn)權(quán)管理體制和方式。在保持城市土地權(quán)國(guó)家所有、保持政府對(duì)住房產(chǎn)業(yè)的調(diào)控權(quán)力的同時(shí)，為適應(yīng)住房產(chǎn)權(quán)多樣化、社會(huì)化的趨勢(shì)，并降低產(chǎn)權(quán)的體制性殘缺，減少尋租空間，應(yīng)該對(duì)各級(jí)政府作為“規(guī)制者”的權(quán)力和責(zé)任進(jìn)行重新界定，對(duì)權(quán)力和責(zé)任的行使加以規(guī)范。當(dāng)前，在無(wú)法消除各種產(chǎn)權(quán)雙軌的情況下，要加強(qiáng)對(duì)土地開(kāi)發(fā)用途的監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有福利性住房開(kāi)發(fā)與銷售中的甄別與監(jiān)管。

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