1949-2010:向公共預(yù)算轉(zhuǎn)型

彭 健

新中國政府預(yù)算制度形成于20世紀(jì)50年代初期。傳統(tǒng)的政府預(yù)算制度形成于計劃經(jīng)濟時代，帶有濃厚的計劃經(jīng)濟色彩。開始于20世紀(jì)70年代末的中國經(jīng)濟改革，不僅觸動了高度集權(quán)的中央計劃經(jīng)濟體制，而且也使財政體制和政府預(yù)算制度發(fā)生了深刻變化。但我國財政制度與政府預(yù)算制度的變革進(jìn)程并不同步。我國第一階段的財政改革主要集中于調(diào)整政府間財政關(guān)系。該階段的改革從20世紀(jì)80年代初開始，到1994年分稅制改革實施時初步完成。與財政體制改革相比，政府預(yù)算制度改革則較為滯后，在較長的一段時間內(nèi)未從根本上觸動政府預(yù)算制度的計劃經(jīng)濟本質(zhì)。

20世紀(jì)90年代末，隨著公共財政框架構(gòu)建目標(biāo)的確立，我國財政改革開始進(jìn)入第二個階段。政府預(yù)算制度改革是其中極為重要的一個環(huán)節(jié)。市場經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家的公共財政實踐表明，政府預(yù)算制度是公共財政運行的基本載體，是市場經(jīng)濟條件下市場力量規(guī)范和制約政府收支行為的基本途徑。

回顧新中國建立60年以來政府預(yù)算制度的發(fā)展與變革，正是逐步從帶有濃厚計劃經(jīng)濟色彩的傳統(tǒng)預(yù)算制度向現(xiàn)代公共預(yù)算體制的重大轉(zhuǎn)變過程。逐步構(gòu)建和完善與公共財政框架相適應(yīng)的現(xiàn)代政府預(yù)算制度，成為近年來乃至今后很長一段時間內(nèi)我國財政改革的重要內(nèi)容。

1949—1951：預(yù)算制度高度集權(quán)

建國初期，我國國民經(jīng)濟面臨著嚴(yán)重困難，出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的財政赤字。國家為了扭轉(zhuǎn)這種困難局面，于1950年采取了統(tǒng)一財政經(jīng)濟管理的重大決策，對財政管理實行了高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支辦法。1951-1952年又實行了初步分級管理的財政管理體制。1951年3月，政務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于一九五一年度財政收支系統(tǒng)劃分的決定》，將財政收支由高度集中，統(tǒng)一于中央人民政府，改為在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，實行中央、大行政區(qū)、省(市)三級財政，并實行初步的分級管理，各級政府都設(shè)立相應(yīng)的財政管理部門。

隨著財政體制的構(gòu)建，較為系統(tǒng)的政府預(yù)算制度也逐步形成。1949年12月27日，政務(wù)院發(fā)出《關(guān)于1949年財政決算及1950年財政預(yù)算編制的指示》，要求各級政府和中央直屬企業(yè)部門編制i949年的財政收支決算和1950年的預(yù)算，按規(guī)定時間編制上報，并明確規(guī)定政府預(yù)算實行歷年制，即從公歷1月1日起至12月31日止為一預(yù)算年度，同時規(guī)定了預(yù)算編制的具體方法和要求。1950年3月，政務(wù)院頒發(fā)《中央金庫條例》，規(guī)定國庫工作委托中國人民銀行代理，國庫機構(gòu)的設(shè)置原則上是一級預(yù)算設(shè)立一級國庫，國庫工作實行垂直領(lǐng)導(dǎo)。1950年11月，政務(wù)院發(fā)布《中央人民政府財政部設(shè)置財政檢查機構(gòu)辦法》(后改“檢查”為“監(jiān)察”)，確立了財政監(jiān)察機構(gòu)的基本任務(wù)，并建立起全國性的財政監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)體系。1950年12月財政部發(fā)布《各級人民政府暫行總會計制度》和《各級人民政府暫行單位預(yù)算會計制度》，以滿足政府預(yù)算管理的實際需要。1951年8月，政務(wù)院頒在《預(yù)算決算暫行條例》，規(guī)定了國家預(yù)算的組織體系，各級人民政府的預(yù)算權(quán)，各級預(yù)算的編制、審查、核定等執(zhí)行的程序，決算的編制與審定程序等。

隨著上述各種預(yù)算法規(guī)的頒布和實施，我國的政府預(yù)算制度初步建立起來，并在平衡財政收支，促進(jìn)財政經(jīng)濟狀況好轉(zhuǎn)等方面發(fā)揮了重大作用。總體上看，在國民經(jīng)濟恢復(fù)時期，我國的預(yù)算管理權(quán)限高度集中于中央政府。一切財政收支項目與程序、稅收制度、供給標(biāo)準(zhǔn)、人員編制都由中央決定。全國總預(yù)算和決算要由中央政府批準(zhǔn)執(zhí)行，地方預(yù)算須由中央政府核定，地方?jīng)Q算要報中央政府審查。

1952—1992：計劃經(jīng)濟色彩濃厚

計劃經(jīng)濟體制下，我國的財政體制與政府預(yù)算制度都具有濃厚的計劃經(jīng)濟特征。改革開放以后，隨著市場因素迅速發(fā)展，財政體制改革成為財政改革的突破口，經(jīng)歷了一系列重大變革，由計劃經(jīng)濟時的高度集權(quán)逐步轉(zhuǎn)向適度分權(quán)。但與財政體制改革相比，政府預(yù)算制度改革則較為滯后，一直保留其計劃經(jīng)濟時的顯著特征。究其原因，一方面，財政體制在這一階段處于經(jīng)常變化的狀態(tài)，中央與地方政府的關(guān)注點主要集中在彼此的利益分割的多重博弈問題上，政府預(yù)算制度改革缺少較為穩(wěn)定的政策框架，同時也缺乏通過優(yōu)化預(yù)算內(nèi)部管理制度約束，降低管理成本、提高資金使用效益的激勵機制，從而導(dǎo)致政府預(yù)算制度演進(jìn)長期滯后。另一方面，我國改革開放后所進(jìn)行的財政改革側(cè)重于財政收科領(lǐng)域，主要是關(guān)注如何提高各級財政的增收積極性以及如何處理中央和地方政府之間的財政收入關(guān)系，而政府預(yù)算制度則更多是偏重于財政支出的安排和管理，涉及的地區(qū)、部門利益更加廣泛和深入，屬于財政改革中的深層次問題。因此，我國政府預(yù)算制度在一個跨度相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)一直處于穩(wěn)定狀態(tài)。

計劃經(jīng)濟體制下，政府預(yù)算的基本特征是供給制。雖然其在形式上與國際通行的政府預(yù)算一致，也需要提交人代會審議批準(zhǔn)才能執(zhí)行。但實質(zhì)上，作為政府統(tǒng)一安排財政收支的基本計劃，計劃經(jīng)濟條件下的政府預(yù)算只是國民經(jīng)濟計劃的一部分，是中央政府以高度集中的指令性計劃配置社會資源的基本工具之一。因此，在這一階段，我國的政府預(yù)算制度具有典型的計劃經(jīng)濟特征，主要表現(xiàn)為：在預(yù)算形式上采用單式預(yù)算；預(yù)算編制原則上貫徹國民經(jīng)濟綜合平衡原則；預(yù)算編制方法上長期沿用基數(shù)法編制預(yù)算；預(yù)算編制程序上采用自下而上和自上而下，上下結(jié)合，逐級匯總的方法；預(yù)算管理總體上比較粗放，預(yù)算編制法制性不強、透明度不高，存在著非程序化和非規(guī)范化等問題。而具體到不同的部門、單位以及不同類別的支出，預(yù)算管理的方法又不盡相同。

行政單位預(yù)算管理。這一時期，行政單位的預(yù)算管理基本上采取“統(tǒng)收統(tǒng)支”的形式，國家各級行政單位所需經(jīng)費全部由政府預(yù)算撥款。為了加強行政財務(wù)管理，嚴(yán)格控制行政經(jīng)費支出，國家對一些重要的管理制度小斷進(jìn)行完善：1955年實行職務(wù)等級工資制度，從1960年起試行工資基金管理制度，嚴(yán)格控制編制人員、執(zhí)行定員定額。此外，對公雜費、水電費、差旅費、會議費等公用經(jīng)費支出制定開支標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)費支出按標(biāo)準(zhǔn)報銷。

事業(yè)單位預(yù)算管理。計劃經(jīng)濟體制下，事業(yè)單位的財務(wù)管理主要有四種形式：一是全額預(yù)算管理。采用這種形式的主要是各類學(xué)校和科研單位，部分文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)單位。該類預(yù)算單位的各項收支最初全部納入預(yù)算，后來，改為所需支出全部由政府預(yù)算撥款，有零星少量的收入的單位，收入抵補一部分預(yù)算支出，或作為預(yù)算外資金管理。二是差額預(yù)算管理。有些單位有經(jīng)常而較穩(wěn)定的業(yè)務(wù)收人，但不夠維持基本單位的支出，以業(yè)務(wù)收入抵補支出后，不足部分由預(yù)算撥款進(jìn)行補助。采用這種管理形式的單位主要有各類醫(yī)療機構(gòu)、藝術(shù)表演團體等。三是專項經(jīng)費補助。四是事業(yè)

單位企業(yè)化管理。

改革開放之后，為了調(diào)動事業(yè)單位增收節(jié)支的積極性，對其預(yù)算管理方法進(jìn)行了一系列改革：一是試行單位預(yù)算包干法。從1980年起，對行政事業(yè)單位試行“預(yù)算包干，節(jié)余留用，超支不補”的預(yù)算包干辦法；1988年重新制定了新的預(yù)算包干辦法，變單一包干為分類包干采取四種包干方式：經(jīng)費和任務(wù)掛鉤，一年一定；核定基數(shù)，比例遞增；包死基數(shù)，一定幾年；核定基數(shù)，比例遞減。二是支持事業(yè)單位合理組織收入。1989年1月，國家財政對事業(yè)單位組織的收入加強了管理，并將事業(yè)單位的預(yù)算管理形式劃分為全額預(yù)算管理、差額預(yù)算管理和自收自支管理三種形式，使有條件的文教科學(xué)文化事業(yè)單位積極地合理組織收入。三是為了促進(jìn)科教事業(yè)的發(fā)展，1985年和1986年先后開征教育附加費，1987年將高校的助學(xué)金制度改為獎學(xué)金和學(xué)生貸款制度，緩解了資金供求矛盾，減輕了財政負(fù)擔(dān)。1986年1月，國家對科技撥款制度進(jìn)行了改革，國家對重大科技項目推行招標(biāo)辦法，對科研事業(yè)費實行“歸口”、“分類”管理，促進(jìn)了科研運行機制的轉(zhuǎn)變，加速了科技成果向?qū)嶋H生產(chǎn)的轉(zhuǎn)化進(jìn)程。

基本建設(shè)支出預(yù)算管理。計劃經(jīng)濟體制下，基本建設(shè)資金在預(yù)算支出中所占的比重最大，對這部分資金相繼采用了以下預(yù)算管理方法：1958年以前，基本建設(shè)支出預(yù)算的編制與分配職能由財政部門直接行使。1958年以后，財政部門委托建設(shè)銀行經(jīng)辦。從1956年開始，基本建設(shè)預(yù)算撥款實行“上存下支”的資金供應(yīng)體制，并由財政部門審批基本建設(shè)年度財務(wù)決算，辦理投資核銷。這種辦法一直沿用到1980年?？傮w而言，計劃經(jīng)濟時期，基本建設(shè)投資全部實行財政無償撥款，是一種“大鍋飯”式的投資管理體制，助長了部門和單位向國家爭投資、爭項目之風(fēng)，并造成投資效益不斷下降等問題。

改革開放以來，財政部門作為綜合性的管理部門，積極地參與和支持基本建設(shè)投資體制的改革，從政策和資金上保證了各項改革的順利進(jìn)行。自1979年起，國家對預(yù)算內(nèi)有償還能力的基本建設(shè)項目實行撥改貸制度；后從1985年起，全面推行基本建設(shè)撥改貸制度，但效果并不理想；遂又于1986年恢復(fù)財政撥款和銀行信貸并存的“雙軌制”。到1988年，撥改貸投資占總基本建設(shè)支出的33％左右。實踐證明，對有償還能力和無償還能力的建設(shè)項目采取區(qū)別對待的辦法，更有利于撥改貸各項規(guī)定的順利執(zhí)行。為了保證能源、交通、原材料等重點建設(shè)項目有穩(wěn)定的資金來源，國務(wù)院決定從1988年建立中央基本建設(shè)基金?；窘ㄔO(shè)基金由建設(shè)銀行按計劃管理，?？顚Ｓ?，年終結(jié)轉(zhuǎn)、在財政預(yù)算中列收列支。

預(yù)算外資金管理。計劃經(jīng)濟時期的預(yù)算外資金規(guī)模較小，因此，這一時期還沒有一套完整的預(yù)算外資金管理制度，只是制定了一些單項管理制度，包括：各種附加制度，如農(nóng)業(yè)稅附加制度，工商稅附加制度，城市公用事業(yè)附加制度；各項預(yù)算外事業(yè)費收支制度，如公路養(yǎng)路費制度，育林基金制度，中、小學(xué)勤工儉學(xué)收益和分配制度；企業(yè)各項基金制度，如更新改造資金，企業(yè)基金和企業(yè)留利。

隨著國民經(jīng)濟的高速發(fā)展，預(yù)算外資金的規(guī)模迅速擴大。1981年，預(yù)算外收入占預(yù)算收入的51.12％，1985年這一比重上升到76.32％，1992年達(dá)到110.67％。為了強化預(yù)算外資金管理，國務(wù)院和財政部采取了一系列健全預(yù)算外資金管理制度的相關(guān)措施。1983年，財政部發(fā)布《預(yù)算外資金管理試行辦法》，1986年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的通知》，對預(yù)算外資金的性質(zhì)、范圍、管理方式和基本內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定，初步實現(xiàn)了預(yù)算外資金管理制度的系統(tǒng)化、規(guī)范化。

1992--1998：初步與市場經(jīng)濟接軌

1992年10月，中共十四大報告將我國經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)確定為“建立社會主義市場經(jīng)濟體制”，這標(biāo)志著我國的改革開放進(jìn)入一個新的時期。1992年，財政部選擇天津、遼寧、沈陽、大連、浙江、青島、武漢、重慶和新疆等九個地區(qū)進(jìn)行分稅制財政體制試點。1993年12月15日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》，決定從1994年1月1日起改革地方財政包干體制，對各省、自治區(qū)、直轄市以及計劃單列市實行分稅制財政體制。這是建國以來力度最大、范圍最廣、影響最為深遠(yuǎn)的一次財稅制度創(chuàng)新，是我國財政體制的一次重大調(diào)整。為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，強化預(yù)算管理，我國開始對傳統(tǒng)的政府預(yù)算制度進(jìn)行改革。

實施《國家預(yù)算管理條例》。針對當(dāng)時預(yù)算管理中存在的問題，在總結(jié)幾十年預(yù)算管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，國務(wù)院于1991年10月21日頒布《國家預(yù)算管理條例》，從1992年1月1日起施行。該條例的貫徹執(zhí)行，對于加強預(yù)算管理，強化預(yù)算職能，發(fā)揮了積極的法律規(guī)范作用。

實行復(fù)式預(yù)算?！秶翌A(yù)算管理條例》規(guī)定，從1992年開始，政府預(yù)算采用復(fù)式預(yù)算的編制辦法，將各項財政收支按照不同的經(jīng)濟性質(zhì)分解為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算兩大部分。1994年3月22日，八屆全國人大二次會議通過《預(yù)算法》。其中，第二十六條規(guī)定，“中央預(yù)算和地方各級政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制”。根據(jù)1995年11月2日通過的《預(yù)算法實施條例》，復(fù)式預(yù)算分為政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和其他預(yù)算。但是，從實際操作來看，復(fù)式預(yù)算的編制只是在原有收支的基礎(chǔ)上，對單式預(yù)算收支科目按性質(zhì)和用途的簡單劃分，復(fù)式預(yù)算的功能并未能充分發(fā)揮。

實施《預(yù)算法》。八屆人大二次會議審議通過《中華人民共和國預(yù)算法》，自1995年1月1日起實施?！额A(yù)算法》共有十一章七十九條?！额A(yù)算法》對預(yù)算管理的基本原則、預(yù)算管理級次、預(yù)算組成體系、預(yù)算年度、預(yù)算管理職權(quán)和預(yù)算收支范圍等預(yù)算基本問題以及預(yù)算編制、預(yù)算審查與批準(zhǔn)、預(yù)算調(diào)整、決算、監(jiān)督等預(yù)算環(huán)節(jié)做出明確規(guī)定，對預(yù)算違法行為具體表現(xiàn)和對違法單位的處罰措施也做出了原則規(guī)定?！额A(yù)算法》的頒布實施，對于健全預(yù)算的管理和監(jiān)督有著十分重要的意義。

實施新的預(yù)算會計制度。隨著財政體制的重大改革，預(yù)算會計主體的業(yè)務(wù)內(nèi)容和客體的運行方式也隨之發(fā)生變化，在計劃經(jīng)濟條件下形成的預(yù)算會計制度已不適應(yīng)新形勢的要求。1997年，財政部出臺包括《財政總預(yù)算會計制度》、《行政單位會計制度》、《事業(yè)單位會計制度》和《事業(yè)單位會計準(zhǔn)則(試行)》在內(nèi)的新的預(yù)算會計制度，并于1998年1月起在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實施。

完善預(yù)算外資金管理辦法。國務(wù)院于1996年7月發(fā)布《關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的決定》，將預(yù)算外資金嚴(yán)格定義為財政性資金，要求部門向財政部門報送預(yù)算外資金收支計劃，并提出“收

支兩條線”的基本管理模式，為預(yù)算外資金管理指明了基本方向。與此適應(yīng)，財政部先后制定了《預(yù)算外資金管理實施辦法》、《中央預(yù)算資金財政專戶管理暫行規(guī)定》等配套文件。

部分地方政府開始實施政府預(yù)算改革。隨著分稅制改革的實施，地方政府初步具備了一定的預(yù)算自主權(quán)，也逐步成為預(yù)算制度創(chuàng)新主體。安徽省(1994年起)、河南省(1994年起)、湖北省(1993年起)、云南省(1995年起)、深圳市(1995年起)等省市結(jié)合自身的財政預(yù)算現(xiàn)狀，借鑒國外經(jīng)驗，突破傳統(tǒng)的采用“基數(shù)法”編制預(yù)算的框架，實行零基預(yù)算改革。從實際情況來看，率先進(jìn)行政府預(yù)算制度創(chuàng)新的地區(qū)，大多是經(jīng)濟不發(fā)達(dá)地區(qū)或老工業(yè)基地。這些地區(qū)財政壓力較大，對預(yù)算資金的需求卻更為迫切。在中央與地方預(yù)算收入分配關(guān)系已確定的前提下，只有通過預(yù)算制度的創(chuàng)新，提高有限資金的使用效益，才能滿足本地區(qū)對預(yù)算資金的需要。

這一階段的政府預(yù)算制度改革是在社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)目標(biāo)確立后進(jìn)行的，改革目標(biāo)是對傳統(tǒng)預(yù)算制度中與社會主義市場經(jīng)濟不相適應(yīng)之處進(jìn)行調(diào)整與完善。與計劃經(jīng)濟時期的政府預(yù)算制度相比，該階段改革的措施和力度都比較大，也取得了值得肯定的成效和經(jīng)驗。但由于我國處于由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，不僅存在“市場失靈”情形，而且存在“市場缺失”問題，市場主體還不足以成為約束與限制政府行為的根本力量。同時，市場主體與政府的溝通機制、制約機制還存在諸多體制性和制度性缺陷，對那些超出法律授權(quán)范圍、違背市場經(jīng)濟規(guī)律和社會公眾共同利益的政府預(yù)算行為尚缺乏嚴(yán)格的制度約束。因此，這一階段的政府預(yù)算制度改革總體上滯后于經(jīng)濟體制改革的其他方面，并未從根本上觸動政府預(yù)算制度的計劃經(jīng)濟本質(zhì)，改革還僅停留在起步階段，政府預(yù)算制度仍然存在著預(yù)算約束軟化、預(yù)算透明度不高、預(yù)算資金效率較低等一系列問題。同時，政府預(yù)算制度改革的滯后也在一定程度上阻礙了我國政府與市場關(guān)系從政府決定型向市場決定型的轉(zhuǎn)變。

1998年至今：走向公共化與法治化

1998年，隨著社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展與構(gòu)建公共財政框架目標(biāo)的確立，對傳統(tǒng)政府預(yù)算制度進(jìn)行徹底改革，成為公共財政框架建立過程中的必經(jīng)環(huán)節(jié)。在此背景下，自20世紀(jì)90年代末，我國的政府預(yù)算制度改革進(jìn)入全面深化階段，改革速度開始加快，改革范圍逐步擴大，改革措施逐步深入，與公共財政相適應(yīng)的政府預(yù)算制度框架也正在逐步建立起來。

此輪改革首先從一些省市開始，1998年8月，河北省制定《改革預(yù)算管理推進(jìn)依法理財?shù)膶嵤┮庖姟?，并?999年3月按新模式編制2000年省級預(yù)算；天津市于1999年實行標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算管理制度；陜西省率先在全國實行國庫集中支付制度；安徽省從1999年起在全省實施綜合財政預(yù)算。

1999年9月，財政部在《關(guān)于改進(jìn)2000年中央預(yù)算編制的意見》中指出，2000年將選擇部分中央部門作為編制部門預(yù)算的試點單位，細(xì)化報送全國人民代表大會預(yù)算草案的內(nèi)容。以此為標(biāo)志，我國的預(yù)算制度改革進(jìn)人以中央政府為主導(dǎo)的全面深化階段。

為克服傳統(tǒng)政府預(yù)算制度的弊端，在財政部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，我國近年來相繼實施了以下預(yù)算改革措施：

編制部門預(yù)算。為克服傳統(tǒng)預(yù)算編制內(nèi)容不完整、編制方法落后等弊端，2000年，財政部首先在教育部、農(nóng)業(yè)部、科技部以及勞動和社會保障部等部門進(jìn)行部門預(yù)算改革試點。2001年，部門預(yù)算改革試點部門由4個增加到26個，財政部還選擇國家計委、外經(jīng)貿(mào)部、科技部等10個部門進(jìn)行基本支出和項目支出預(yù)算編制試點，試行按定員定額和項目庫的方法編制部門預(yù)算。2002年，中央各部門按照基本支出、項目支出分別編制部門預(yù)算，進(jìn)一步細(xì)化中央部門預(yù)算，并在所有行政單位和部分比照國家公務(wù)員制度管理的事業(yè)單位(共計102個部門)實行試點，按照定員定額和項目庫的方法編制部門預(yù)算，2003年又增加了127個試點事業(yè)單位。2004年，財政部繼續(xù)深化部門預(yù)算改革，完善定額標(biāo)準(zhǔn)體系，在人事部等5個中央部門進(jìn)行實物費用定額試點，并對一些跨年度的重大支出項目進(jìn)行績效評價試點。2005年，全國各省本級和計劃單列市開始全面推行部門預(yù)算改革，部分地市縣也開始試行部門預(yù)算編制方法，與公共財政相適應(yīng)的部門預(yù)算框架已初步建立。部門預(yù)算改革把分散到各個部門的預(yù)算分配權(quán)逐漸集中到財政部門，從而在政府內(nèi)部增強了行政控制，并提高了預(yù)算的透明度。

深化“收支兩條線”管理改革。為加強對預(yù)算外資金的管理，國務(wù)院早在1993年就提出實行“收支兩條線”改革。但由于涉及到各部門的切身利益，此項改革進(jìn)程艱難而持久。自20世紀(jì)90年代末，我國加大了“收支兩條線”管理改革的力度。1999年頒布的《關(guān)于行政事業(yè)性收費和罰沒收入實行收支兩條線管理的若干規(guī)定》，對收支兩條線管理辦法做出了更為詳細(xì)的規(guī)定。2001年，財政部發(fā)布《關(guān)于深化收支兩條線改革，進(jìn)一步加強財政管理意見》。2002年，財政部將100多項行政事業(yè)性收費和26項政府性基金全部納入預(yù)算管理，取消了227項政府性基金，并將公安部、最高人民法院、海關(guān)總署、工商總局、環(huán)?？偩?個行政執(zhí)法部門按規(guī)定收取的所有預(yù)算外收入(不含所屬院校收費)全部納入預(yù)算，對國家質(zhì)檢總局、外經(jīng)貿(mào)部、證監(jiān)會、保監(jiān)會等28個中央部門的預(yù)算外資金(不含所屬院校收費)，實行收支脫鉤管理。2004年后，在對部分預(yù)算外收入納入預(yù)算或?qū)嵭惺罩撱^管理的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗，逐步擴大試點范圍。經(jīng)過多年的努力，在收支兩條線的管理范圍、清理整頓收費項目、將政府非稅收入納入管理范圍等方面，都取得了明顯進(jìn)展。“收支兩條線”改革的最終目標(biāo)是將全部財政收支逐步納入預(yù)算管理，逐步淡化直至取消預(yù)算外收支。

完善政府收支科目分類。我國原有的政府預(yù)算收支科目分類方法是計劃經(jīng)濟時期參照原蘇聯(lián)模式確定的，雖后來做過一些調(diào)整，但其基本分類方法一直與市場經(jīng)濟國家存在較大差別。自1999年起，財政部開始著手研究如何構(gòu)建適合公共財政管理要求的政府收支分類體系。2004年，財政部完成新的《政府收支分類改革方案》的前期設(shè)計工作，2005年3月，開始在中紀(jì)委、科技部、水利部等中央部委和天津、河北、海南、湖南、湖北等省進(jìn)行試點，并于2007年1月1日起在全國范圍內(nèi)正式實施。新的政府收支分類體系包括：(1)收入分類。按收入來源和性質(zhì)將預(yù)算收入分為稅收收入、社會保險基金收入、非稅收入、貸款轉(zhuǎn)貸回收本金收入、債務(wù)收入、轉(zhuǎn)移性收入等6類。(2)支出功能分類。主要反映政府活動的不同功能和政策目標(biāo)，具體分為：一般公共服務(wù)、

外交、國防、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)、社會保險基金支出、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、交通運輸、工業(yè)商業(yè)金融等事務(wù)、其它支出、轉(zhuǎn)移性支出等17個類級科目。(3)支出經(jīng)濟分類。主要反映政府支出的經(jīng)濟性質(zhì)和具體用途，包括：工資福利支出、商品和服務(wù)支出、對個人和家庭的補助、對企事業(yè)單位的補貼、轉(zhuǎn)移性支出、贈與、債務(wù)利息支出、債務(wù)還本支出、基本建設(shè)支出、其它資本陛支出、貸款轉(zhuǎn)貸及產(chǎn)權(quán)參股、其它支出。這次政府收支分類改革是新中國成立以來財政分類統(tǒng)計體系最為重太的一次凋整，直接關(guān)系到政府預(yù)算的公開透明與政府職能的合理轉(zhuǎn)換。

實施國庫集中收付制度。為克服傳統(tǒng)分散收付制度的弊端，我國實施了國庫集中收付制度改革。2000年，國庫集中收付制度首先在糧庫建設(shè)資金和車輛購置稅交通專項基金上啟動。此外，財政部選擇水利部、科技部等6個中央部門進(jìn)行國庫集中收付改革試點。2001年，財政部按新的運行模式和管理辦法，共撥付8859筆、114億元預(yù)算資金。2002年，試點部門增加到23個，共計有612個基層預(yù)算單位、486億元的資金納入了國庫集中收付的范圍。2003年，82個中央一級預(yù)算單位實行了集中支付。2004年，在中央級160多個預(yù)算部門中，納入國庫集中收付改革范圍的部門已達(dá)140個，實施改革的基層預(yù)算單位達(dá)到2600余個，涉及預(yù)算資金2500多億元。2005年，中央本級、省級、市級開始全面推行國庫集中收付改革，并加快了縣級改革的進(jìn)度。2006年起，開始實施中央補助地方專項資金國庫集中支付試點，并逐步完善財政國庫管理信息系統(tǒng)建設(shè)和國庫動態(tài)監(jiān)控機制，健全國庫集中收付制度法規(guī)體系。實行國庫集中收付制度后，財政部門可以在任意時點，監(jiān)控任何一筆預(yù)算資金的來龍去脈和使用情況，大大提高了預(yù)算資金管理上的透明度。

推行政府采購制度。我國傳統(tǒng)的政府采購制度始于20世紀(jì)50年代，是一種由各機關(guān)和事業(yè)單位分散采購的制度，其優(yōu)點是各機關(guān)、單位所需之物自買自用，較為方便，但這種方式的弊端也非常明顯。1996年，我國政府向亞太經(jīng)濟合作組織提交的單邊行動計劃中，明確最遲于2020年與亞太經(jīng)濟合作組織成員對等開放政府采購市場。我國在加入世貿(mào)組織后，還面臨簽署《政府采購協(xié)議》的壓力。在上述背景下，我國從1996年開始在上海、河北、深圳等地開展政府集中采購的改革試點工作，到1998年試點規(guī)模迅速擴大。隨著2003年1月1日《政府采購法》的正式施行，我國政府采購的基本制度框架已初步形成。目前，我國的政府采購改革由初創(chuàng)階段迅速轉(zhuǎn)向全面試點和推行階段，中央各部門和各地區(qū)都在逐步推進(jìn)政府采購制度，政府采購的規(guī)模不斷擴大，政府采購的范圍也不斷擴大，由單純的貨物類擴大到工程類和服務(wù)類。政府采購制度的建立與推廣，在規(guī)范財政支出管理，提高財政資金使用效益，增強政府宏觀調(diào)控職能，落實重大經(jīng)濟政策目標(biāo)，以及反腐倡廉、提高政府信譽等方面都發(fā)揮著重大作用。

建設(shè)金財工程。財政部自1999年下半年著手建立“政府財政管理信息系統(tǒng)”(簡稱GFMIS)，并于2001年開始試點。2002年初，國務(wù)院將“政府財政管理信息系統(tǒng)”定名為“金財工程”，并將其列為國家電子政務(wù)十二個重點工程之一?！敖鹭敼こ獭笔抢孟冗M(jìn)的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，支撐預(yù)算管理、國庫集中收付以及財政經(jīng)濟景氣預(yù)測等核心業(yè)務(wù)的政府財政綜合管理信息系統(tǒng)?！敖鹭敼こ獭币?guī)劃建設(shè)期為2003年至2008年，按照“試點先行、穩(wěn)步推進(jìn)”的原則，分兩期建設(shè)。自1999年以來，為支撐各項財政改革，財政部一直在推進(jìn)核心業(yè)務(wù)應(yīng)用軟件的開發(fā)工作，并適時組織推廣實施，已取得豐碩成果。“金財工程”不僅是公共財政改革的基礎(chǔ)，而且本身也是公共財政改革的重要內(nèi)容?！敖鹭敼こ獭钡膶嵤┯兄诶矛F(xiàn)代技術(shù)手段細(xì)化預(yù)算管理，促進(jìn)預(yù)算分配行為的科學(xué)化和規(guī)范化，提高預(yù)算管理效率和預(yù)算資金的使用效益。

從本質(zhì)意義上講，政府預(yù)算制度改革的根本目的是建立起與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的現(xiàn)代公共預(yù)算體制。1998年以來，我國在公共財政的理念之下，從預(yù)算管理技術(shù)創(chuàng)新人手，實施了諸如部門預(yù)算、收支兩條線管理、國庫集中收付、政府采購制度、金財工程等舉措。這些預(yù)算改革措施相輔相成，規(guī)范了預(yù)算資金范圍界定、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等預(yù)算管理環(huán)節(jié)，初步建立起與公共財政相適應(yīng)的政府預(yù)算制度框架，并在提高預(yù)算管理水平，加強預(yù)算約束方面顯現(xiàn)出良好效果。一方面，在政府內(nèi)部建立起集中的行政控制，有助于改進(jìn)資金分配效率和運作效率，也有助于規(guī)范部門的收支活動。部門預(yù)算改革在預(yù)算編制環(huán)節(jié)開始將資金分配權(quán)集中，并建立起相應(yīng)的程序與規(guī)則來規(guī)范預(yù)算資金的申請與分配；國庫集中收付體制改革和政府采購改革則在預(yù)算執(zhí)行過程中建立起了外部控制體制。另一方面，部門預(yù)算改革也有助于人大更好地行使《憲法》和法律賦予的預(yù)算審查監(jiān)督職權(quán)，確保資金的分配和使用更好地履行財政責(zé)任。這實際上等于給資金的分配和使用加上了“第二道保險”。總之，這些預(yù)算改革措施在制度層面上促進(jìn)了公共資源配置中的決策與監(jiān)督逐步走向透明化、規(guī)范化與法治化。

但由于具體國情的約束和傳統(tǒng)管理模式的慣性影響，我國的政府預(yù)算制度改革尚處于初始階段。我國現(xiàn)行的政府預(yù)算制度與公共財政的要求還有著較大差距，主要表現(xiàn)在：預(yù)算管理的法治化水平還較低，預(yù)算的完整性、公開性與透明度都仍須提高，預(yù)算支出效率也處于較低狀態(tài)。此外，我國現(xiàn)階段的預(yù)算改革尚處于技術(shù)層面，近年來的改革措施主要是側(cè)重于解決預(yù)算規(guī)則與程序?qū)用娴膯栴}。

總體而言，1998年后我國的預(yù)算改革重點主要是加強政府內(nèi)部的行政控制。當(dāng)前的預(yù)算過程當(dāng)中，行政部門居于絕對主導(dǎo)地位，立法機構(gòu)尚未發(fā)揮應(yīng)有的作用。然而，與政府內(nèi)部的行政控制一樣，立法機構(gòu)的預(yù)算監(jiān)督也是現(xiàn)代公共預(yù)算缺一不可的組成部分。政府內(nèi)部的行政控制與立法機構(gòu)的預(yù)算監(jiān)督是相輔相成的。因此，在下一步的政府預(yù)算制度改革過程中，增強政府預(yù)算的法治化是預(yù)算制度改革的重中之重。法治化是政府預(yù)算的靈魂，法治性是公共財政框架下政府預(yù)算制度的首要特征。政府預(yù)算的法治化也是預(yù)算具有較強控制力和較高透明度的重要保證。為了增強政府預(yù)算的法治性，一方面，在不斷加強預(yù)算立法的同時，還應(yīng)加強執(zhí)法力度，使政府預(yù)算法律和法規(guī)得到切實貫徹和執(zhí)行，保障預(yù)算活動嚴(yán)格遵循既定的政府預(yù)算程序。另一方面，還需積極穩(wěn)妥地推進(jìn)立法機構(gòu)的預(yù)算臨督，突出立法機構(gòu)對預(yù)算過程的控制，強化各級人大對預(yù)算的審查監(jiān)督職責(zé)，發(fā)揮好立法機關(guān)的在預(yù)算過程中的制約作用。這不僅有助于提高政府預(yù)算透明度，而且可以最大程度地糾正預(yù)算過程中偏差的出現(xiàn)，及時使預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與政策目標(biāo)的偏離最小化。