1912-1949:預(yù)算制度的演進與挫敗

馬金華

清末民國之初，中國傳統(tǒng)的財政制度遭到毀滅性打擊，傳統(tǒng)財政思想逐步退出歷史舞臺。西方國家當時幾乎所有的財政制度和財政思想的文明成果在中國從形式上都得到了移植，它濃縮了西方幾百年財政制度和思想近代化走過的歷程。其變化之速、程度之深、規(guī)模之大、范圍之廣，不僅在中國財政文明演進的歷史上是空前的，在世界財政文明變革和發(fā)展史上也是少見的。

從政府預(yù)算制度和思想形態(tài)上看，這一時期的變革是空前的，其意義也是深遠的。但這一時期的制度改革并未取得預(yù)期的效果，有些政府預(yù)算改革出現(xiàn)南橘北枳的“水土不服”現(xiàn)象，許多預(yù)算制度形同虛設(shè)，這在世界文明的移植史上是常態(tài)，并不是中國獨有的現(xiàn)象。這說明引進與移植西方優(yōu)秀的財政文明成果時必須實現(xiàn)文明成果的中國化，使之與社會歷史文化土壤相融合，只有這樣，才能實現(xiàn)政府預(yù)算制度的全面健康轉(zhuǎn)型。

盡管如此，我們?nèi)圆荒艿凸烂駠陂g政府預(yù)算制度現(xiàn)代化努力的重要意義：其不僅加速了中國預(yù)算制度公共化的進程，而且對我們當前進一步推動中國預(yù)算制度走向公共化有著重要的啟迪。

1927-1937年曾在中國工作過的美國財政專家楊格(Arther N.Young)曾這樣評價1927～1937年的財政變革：國民黨在“發(fā)展方面的作為自然只能是星星點點的”，但他們“作出非凡的財政變革，要想找到比這更動人的例子是困難的”。

這一評價，亦適合對整個民國期間預(yù)算制度的變革。

從歷史脈絡(luò)來看，民國時期的預(yù)決算制度是實現(xiàn)中央與地方收支劃分以及構(gòu)建這種財政體制的前提。北洋政府預(yù)算制度雖不完備，但其制度創(chuàng)立本身就是一大進步。南京國民政府成立后，預(yù)算與決算并重，既詳細制定預(yù)算編制，又督促決算施行。國民政府成立后對預(yù)算編制的重視及其一系列改革措施，對預(yù)算制度的建立起到了重要的基礎(chǔ)性作用。國民政府時期的預(yù)算已初現(xiàn)復(fù)式預(yù)算的端倪。從某種意義上，國民政府編制的國家預(yù)算開創(chuàng)了中國現(xiàn)代預(yù)決算編制的先河。

北洋政府時期：制度創(chuàng)立

民國初年，北洋政府在清政府有關(guān)預(yù)算制度規(guī)定的基礎(chǔ)上，于i914年公布的《會計條例》中對預(yù)算制度作了進一步的規(guī)定。其內(nèi)容包括：(1)預(yù)算年度采用跨年制。政府會計年度從每年的7月1日開始，到次年的6月30日止；(2)每年度歲入歲出之出納事務(wù)，其整理完結(jié)之期不得超過次年度12月31日；(3)各年度歲出定額，不得移充他年度之經(jīng)費；(4)各年度歲計剩余之款轉(zhuǎn)入次年度歲人，出納完結(jié)年度之收入及繳還款與預(yù)算外收人均編人現(xiàn)年度歲人；(5)歲入歲出總預(yù)算，應(yīng)于上年度提交立法院，非因必不可免及本于法律或契約所生之經(jīng)費，不得提出追加預(yù)算；(6)總預(yù)算分經(jīng)常、臨時兩門，并各分款項編制，提交立法院時，附送各官署歲人歲出預(yù)計書及前年度之：歲人歲出現(xiàn)計書；(7)沒第一預(yù)備金，以充預(yù)算內(nèi)發(fā)生不足者之用；設(shè)第二預(yù)備金，以充預(yù)算外所必須者用，均于次年度立法院開會時求其承諾。

但該會計條例尚不完備，對各機構(gòu)預(yù)算的編制及計算方法、預(yù)算的編審程序及時期、預(yù)算的執(zhí)行等事項，并未作出具體的規(guī)定。在編制1913年、1914年及1915年的國家預(yù)算時，財政部先后制定了例言及書式，以及預(yù)算編制簡章等規(guī)章制度，這些文件成為會計法的補充規(guī)定，在其后的預(yù)算編制中遵行。

北洋政府財政部正式編制的國家預(yù)算方案是1914年的國家預(yù)算簡章，分總則、編制時期、編制方法、計算方法及附則等5章，共39條，并另訂各項表式，作為辦理預(yù)算之基礎(chǔ)。其后各年度辦理預(yù)算，未再增訂法規(guī)。此后，北洋政府雖曾多次修改會計法，但除了將會計年度從跨年制改為歷年制，后又改為跨年制以外，其關(guān)于預(yù)算制度的基本規(guī)定未發(fā)生大的變化。

預(yù)算制度頒布后，最初幾年實施狀況較好。1913年北洋政府公報第二百六十八號規(guī)定，中華民國北京政府公布工商部本部預(yù)算及會計事務(wù)令。從1913年至1919年各年度基本上都編制了較完整的國家預(yù)算。但從1920年開始，由于政府軍費開支急劇膨脹、地方政府截留中央?？畹默F(xiàn)象加劇，中央政府在各省的實際收入已難于準確估計。此外，由于政府機構(gòu)變更頻繁，財政部門難于全面掌握其變更情況，因此統(tǒng)一的國家預(yù)算的編制至此中斷。直至1925年，北洋政府才根據(jù)財政部的預(yù)算賬冊和各種途徑的調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果，追編了1920—1925年間各年度的預(yù)算。

雖然北洋政府時期的預(yù)算制度因時局影響沒有順利實施，且其預(yù)算制度尚不完備，但其制度創(chuàng)立本身就是一大進步。北洋政府于1914年正式編制的預(yù)算方案，對編制時期、方法等做了具體說明，奠定了北洋時期預(yù)算制度的框架。這一時期的預(yù)算制度規(guī)定預(yù)算執(zhí)行前須提交立法院審議通過方能生效，且不可隨意追加預(yù)算，體現(xiàn)了預(yù)算的法制性和權(quán)威性。此外，兩級預(yù)備金的設(shè)置增加了預(yù)算彈性，彌補了預(yù)算剛性之不足。從制度上說，北洋政府預(yù)決算科目相對應(yīng)，預(yù)決算的對比，各部門報告書的遞交等規(guī)定是合理的。

值得一提的是，中央政府預(yù)算科目按款項兩級設(shè)置，款級科目中歲人部分按來源劃分(歲人部分分為田賦、鹽稅、關(guān)稅、厘金、正雜各稅、正雜各捐、官業(yè)收入、雜收入、捐輸、債款等項目)，歲出部分基本上是按政府機構(gòu)的設(shè)置劃分(分為外交部所管、內(nèi)務(wù)部所管、財政部所管、教育部所管、陸軍部所管、海軍部所管、司法部所管、農(nóng)商部所管、交通部所管等項目)，在當時也是具有先進意義的。

1914年的國家預(yù)算簡章，奠定了北洋時期預(yù)算制度的框架，并具有一定的法制性和權(quán)威性。

國民黨政府時期：初步成型

國民政府的預(yù)決算制度，較之北洋政府的預(yù)決算制度大為改進。在預(yù)算編制上，最初只有臨時性規(guī)定，財政部每年就預(yù)算編制方法下達文件。當時要制定一個永久性預(yù)算章程和辦法的條件尚不具備，且民國初期的計政還不完備，因而1928-1930年僅有個別分預(yù)算，沒有綜合預(yù)算，直到1931年才開始有由立法院通過的總預(yù)算案。但國民政府成立后對預(yù)算編制的重視及其一系列改革措施，對預(yù)算制度的建立起到了重要的基礎(chǔ)性作用。

(一)預(yù)算制度

1預(yù)算編制

1927年制定的《會計則例》和1928年公布的《審計法》以及后擬定編制的《預(yù)算例言及預(yù)算書式》，都為實施預(yù)算制度作了準備工作。1928年全國經(jīng)濟會議和第一次全國財政會議都通過了設(shè)立全國預(yù)算委員會、厲行預(yù)決算制度的提案。接著，國民黨二屆五中全會又通過了“訓(xùn)政時期財政設(shè)施綱領(lǐng)”，決定分步驟實行預(yù)決算。1929年2月，財政部以部令形式頒行了由財務(wù)機關(guān)編制的“十八年度預(yù)算章程”，并附有收支科目細則及預(yù)算數(shù)格式和填法說明書，通飭所屬各機關(guān)照辦，并分送中央各機關(guān)參酌辦理，計劃

先進行局部試行，取得經(jīng)驗后全盤規(guī)劃。次年2月，國民政府公布了《民國十九年度試辦預(yù)算章程》，共4章51條。預(yù)算分普通會計，營業(yè)會計兩種，每種分若干類。歲出步入預(yù)算，各按其性質(zhì)，分為經(jīng)常、臨時兩門，分別編制。預(yù)算分3級，自下而上編制。第一級為各機關(guān)單位預(yù)算，第二級為省匯編預(yù)算，第3級為國家總預(yù)算。第一級預(yù)算和第二級預(yù)算得在預(yù)算總額1％至5％的范圍內(nèi)的設(shè)預(yù)備金。省預(yù)算送財政部審核后，分批轉(zhuǎn)送中央政治會議核定。

1931年經(jīng)修改而成《民國二十年度預(yù)算章程》。同年4月主計處成立。主計處只屬于國民政府，分歲計、會計、統(tǒng)計三局，負責(zé)編制全國總預(yù)算。除包涵民國19年度試辦預(yù)算章程的主要內(nèi)容外，還修訂或補充規(guī)定：年度預(yù)算在未經(jīng)國民政府主計處匯編成總預(yù)算案以前，概稱概算。第一級概算書所列的科目，應(yīng)按主計處另行制定的預(yù)算科目細則辦理。省概算內(nèi)按概算總額的1％至2％編列預(yù)備費，為第一預(yù)備費，如省概算的總收支比較有余數(shù)，列為第二預(yù)備費。

1931年11月，國民政府公布了《預(yù)算章程》及《辦理預(yù)算收支分類標準》等條例?！额A(yù)算章程》共4章64條，《章程》對各級政府的預(yù)算編制作了長期的制度性規(guī)定：以每年的7月1日至次年的6月30日為一個會計年度；年度預(yù)算分為國家與地方兩部分，按照國家規(guī)定的收支劃分標準分別編制；每一年度內(nèi)的所有收入、支出都必須編入預(yù)算；年度預(yù)算在未經(jīng)國民政府主計處編成總預(yù)算案以前成為概算；各機關(guān)所編制的本級概算稱為第一級概算，中央各主管機關(guān)匯總一級概算而編制成的概算以及各省政府及各院轄市政府匯總一級地方政府概算而編制的省、市概算為第二級概算。國民政府主計處匯總第二級概算編制的概算為第三級概算。主計處編制的第三級概算須交中央政治會議核定。主計處根據(jù)中央政治會議核定后的第三級概算編制總預(yù)算。所編制的總預(yù)算交由行政院提交立法院核議。其辦理收支預(yù)算分類標準仍以1928年公布的劃分國家與地方收支標準為依據(jù)。此外，該《章程》還就預(yù)備費的設(shè)立、預(yù)算的執(zhí)行以及地方預(yù)算的編制、審議等問題作了具體規(guī)定。自1932年度起，所有國家預(yù)算均依照《預(yù)算章程》及《辦理預(yù)算收支分類標準》辦理。

1932年9月24日國民政府在經(jīng)過較長時間的準備后正式頒布了《預(yù)算法》，共9章，96條，附件11。該法確立了一整套預(yù)算制度、主計制度和審計制度，標志著中國預(yù)算制度經(jīng)歷20多年的發(fā)展已基本定型。1936年11月，會計年度改為歷年制，每年自1月1日起至12月31日止為一個會計年度。直至1937年，為使該年度國家總預(yù)算如期成立，國民政府于1937年4月公布《審定二十六年度普通預(yù)算辦法》通令執(zhí)行。主要內(nèi)容有，預(yù)算尚未通過立法程序，稱擬定預(yù)算，通過立法程序的叫法定預(yù)算，在法定預(yù)算范圍內(nèi)由各機關(guān)依法分配實施的計劃，稱分配預(yù)算。各機關(guān)初步擬編的收支計劃，以經(jīng)核定的概數(shù)作為編造擬定預(yù)算的基礎(chǔ)，稱概算。預(yù)算分為總預(yù)算，單位預(yù)算，單位預(yù)算的分預(yù)算，附屬單位預(yù)算，附屬單位的分預(yù)算。各級政府編造的預(yù)算為總預(yù)算。預(yù)備金分為第一預(yù)備金和第二預(yù)備金。第一預(yù)備金在單位預(yù)算中設(shè)定，第二預(yù)備金在總預(yù)算中設(shè)定。省政府編制的總概算書，送中央主計機關(guān)審核后，轉(zhuǎn)送行政院。省政府的總概算書，另送財政部一份，財政部有意見時，通知中央主計機關(guān)。省政府收到中央核定的總預(yù)算數(shù)后，據(jù)以編制擬定預(yù)算，送中央主計機關(guān)轉(zhuǎn)送立法院議決后，由中央政府公布。

1937年修訂的《預(yù)算法》規(guī)定的預(yù)算編制程序依次經(jīng)過預(yù)算的籌劃、擬編、核定，然后才是預(yù)算的編制，其間層次太多。并且，預(yù)算的籌劃在1月1曰以前的一個月內(nèi)開始，距離預(yù)算開始執(zhí)行時間相隔13個月。在這13個月內(nèi)，變動頻繁，難與下年度的實際情況相符合，執(zhí)行效果不能盡如人意。所以自抗戰(zhàn)以來，幾乎每年都不能按照預(yù)算規(guī)定的程序進行。如1938年是采用半年度預(yù)算，1939年度預(yù)算則采用延長上半年度預(yù)算辦法，1940年度預(yù)算有補救辦法，1941年有編審三十年度預(yù)算變通辦法，1942年5月國防最高委員會又通過戰(zhàn)時國家總預(yù)算編審辦法?？箲?zhàn)期間，國防最高委員會先后制定并修正《國難時期緊縮辦法》，預(yù)算被加以緊縮，至此核定概算之最高機關(guān)由中央政治委員會改為國防最高機關(guān)。

關(guān)于地方預(yù)算，1931年前頒布的預(yù)算章程中，地方預(yù)算僅包括省和直屬于行政院的市，對隸屬于省的縣并無明文規(guī)定。1934年5月第二次全國財政會議上，國民政府規(guī)定了地方預(yù)算規(guī)章的要點：縣市地方政府編制地方預(yù)算時，應(yīng)吸納法團和公民參與，并在行政機關(guān)外另設(shè)監(jiān)督機關(guān)，以防舞弊；凡屬地方公有收支，無論來源如何，都應(yīng)編入財政統(tǒng)一預(yù)算中；各級地方政府在編訂預(yù)算時應(yīng)量入為出，若入不敷出，須由各該政府自行設(shè)法解決，非特殊情況不得要求上級機關(guān)補助。1934年前，縣不是一級財政，沒有預(yù)算。1941年，財政收支系統(tǒng)改制，將省財政并入中央財政省不再編制總預(yù)算。1946年恢復(fù)中央，省，縣三級財政，分級編造總預(yù)算。

從中國近代預(yù)算制度的轉(zhuǎn)型來看，國民政府時期是預(yù)決算制度走向現(xiàn)代化的關(guān)鍵時期。1927年《會計通則》和1928年《審計法》及而后編制的《預(yù)算例言及預(yù)算書式》，都為實施預(yù)決算制度做了比較充分的準備。此后，國民政府幾乎每年公布一次修改的預(yù)決算章程，規(guī)定預(yù)決算的編審程序、收支預(yù)算分類標準及預(yù)決算包括的財政收支范圍等，以此作為預(yù)決算編制的指導(dǎo)和根據(jù)。從這個意義上說，國民政府編制的國家預(yù)算開創(chuàng)了中國現(xiàn)代預(yù)決算編制的先河。而1932年《預(yù)算法》和1938年《決算法》的頒布，確立了一整套預(yù)決算制度、主計制度和審計制度，標志著中國預(yù)算制度的發(fā)展已基本定型。

2預(yù)算執(zhí)行

1940年1月，《預(yù)算法》及其施行細則開始實行。這部《預(yù)算法》較之以往的預(yù)算章程及辦法更為具體明晰。但《預(yù)算法》開始實施后，因編審時間過長，手續(xù)太繁，又處于非常時期，各機關(guān)不可能按規(guī)定的編審程序及時辦理，于是先后制定了變通辦法，由國民政府公布實施。隨著抗日戰(zhàn)爭的發(fā)展，轄區(qū)日小，軍費日增，通貨膨脹，必須縮短預(yù)算的編審時間，國民政府頒布戰(zhàn)時國家總預(yù)算編審辦法，進一步縮短編審時間并簡化編審程序，以適應(yīng)戰(zhàn)時的需要。

在抗戰(zhàn)期間，物價上漲速度太快，給預(yù)算的執(zhí)行帶來了極大困難。因錢幣預(yù)算不能適應(yīng)，中央考核機關(guān)曾有“應(yīng)注意實物預(yù)算、人工預(yù)算”的指示。中央主計機關(guān)在辦理1942年度總概算期間，曾通知各機關(guān)在編概算時，要附送實物數(shù)量表，作為編審總概算時的參者，在編審1943年度國家總預(yù)算辦法建議中，對于事物資料的征集更有詳細的敘述。但事實上，實物消費數(shù)量已成過去，并無完全的統(tǒng)計可作依據(jù)。尤其是軍需物資、建設(shè)器材的估

計是一項極其繁重的工作，沒有統(tǒng)計，要在極短期內(nèi)求得合理的數(shù)字作為編制預(yù)算的根據(jù)，在技術(shù)上是十分困難的。于是，只在歲入預(yù)算方面，稍作一些近似實物預(yù)算的工作，就是實行田賦征實政策，而后又有棉紗面粉統(tǒng)稅改征實物的實施。所謂歲出預(yù)算實物數(shù)量，大致也以糧食為限，此項實物數(shù)量表所涉及范圍狹小，因此只能作為概算的附件。至于概算本身，則仍以貨幣價值表示，而非實物數(shù)量表所能替代。

1946年7月，國民政府改訂財政收支系統(tǒng)，恢復(fù)三級財政體制，各級政府財政收支重新分類，因此對1946年下半年度總預(yù)算予以調(diào)整，并辦理了各項歲，人歲出預(yù)算的追加手續(xù)。1948年，國民黨政府宣布“行憲”，并修正公布《預(yù)算法》，將其實施范圍僅限于中央政府，通令中央所屬機關(guān)實施。但此后內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)，此《預(yù)算法》無法施行。

3預(yù)備金制度

國民政府時期，《預(yù)算法》所規(guī)定的調(diào)節(jié)差額的辦法，有經(jīng)費流用、追加預(yù)算和動用預(yù)備金三種。但經(jīng)費流用易使原定的行政計劃不能貫徹，而辦理追加預(yù)算有招致收支不平衡的惡果。只有預(yù)備金，因其作用在應(yīng)付不易預(yù)料及新發(fā)生的事件，是專備政務(wù)緊急必要的支出，不會引起以上兩種流弊。

1937年4月修正公布的新《預(yù)算法》規(guī)定有兩種預(yù)備金：第一項預(yù)備金——各第二級機關(guān)單位的預(yù)算應(yīng)設(shè)相當于1％--2％的第一預(yù)備金(1948年的修正《預(yù)算法》改為2％--5％)；第二預(yù)備金——總概算應(yīng)設(shè)相當于1％--3％的預(yù)備金(1948年的修正《預(yù)算法》規(guī)定總預(yù)算應(yīng)設(shè)第二預(yù)備金，數(shù)額視財政情況決定)。

當時的預(yù)備金數(shù)額不是固定的，而是逐年按百分比編列的。第一預(yù)備金與第二預(yù)備金的用途不同。預(yù)算內(nèi)發(fā)生小額不足以第一預(yù)備金充之，如各機關(guān)執(zhí)行分配預(yù)算，遇到各科目經(jīng)費不足時，可以請求動支。預(yù)算外發(fā)生新事件，需用巨款的，則以第二預(yù)備金充之，如以法律增加新機關(guān)。支用第二預(yù)備金時，事后應(yīng)提出追加經(jīng)費預(yù)算。

(二)決算制度

決算制度雖然在北洋時期就已制定，但其真正落實是在國民政府時期。國民政府時期的決算制度不僅在所列項目、程序、時間等有了更規(guī)范的規(guī)定，其現(xiàn)代化還表現(xiàn)在會計、統(tǒng)計方面的配合。雖然由于時局所限，決算與預(yù)算尚有較大差距，但就決算制度本身的制定、落實和完善而言，其在國民政府時期邁出了現(xiàn)代化的重要步伐。

國民黨財政部對1928～1934年度的中央收支均曾編制報告，先后公布，雖然非正式?jīng)Q算，其性質(zhì)與決算相近，只是程序與手續(xù)較為簡單。1929年為編制1928年度決算，國民政府制定了《編制十七年度決算章程》。規(guī)定：京內(nèi)外各級機關(guān)編制中央地方及特別會計年度決算均照本章程辦理；1932年10月國民政府公布了《暫行決算章程》，對決算制度作了進一步規(guī)定。為便于會計處理，自1933年起每年均訂有《國庫收支結(jié)算辦法》，規(guī)定每年度國庫收支的結(jié)算期限，使得各機關(guān)的實際收支依法結(jié)算整理，計人當年度決算之內(nèi)。

1938年8月，國民政府公布了《決算法》，1941年1月公布了《決算法實施細則》?！稕Q算法》共32條，分通則、決算的編造、決算的審議與附則4章，規(guī)定尚屬周詳。決算的編造事項有四項：一為決算應(yīng)備書類；二為決算編造程序；三為各機關(guān)編造決算的期限；四為公庫編造決算報告的期限。決算編造的程序比較重要，凡執(zhí)行預(yù)算的各表中應(yīng)分欄列明下列各數(shù)：本年度預(yù)算數(shù)、本年度預(yù)算增減數(shù)、上年度決算時權(quán)責(zé)發(fā)生轉(zhuǎn)入數(shù)、本年度收付實現(xiàn)數(shù)、決算時權(quán)責(zé)發(fā)生數(shù)、本年度結(jié)余數(shù)。在繼續(xù)經(jīng)費的各表中，除上列各數(shù)外，還應(yīng)附列以下各數(shù)：全部計劃的預(yù)算經(jīng)費全額、收付實現(xiàn)累計數(shù)、決算時權(quán)責(zé)發(fā)生數(shù)、經(jīng)費全額余額數(shù)。以上兩項的計算數(shù)表，如有與以前若干年度比較的必要，還應(yīng)列其比較數(shù)。

至此，各機關(guān)在1942年編造1940年及1941年度決算時，即依照《決算法》及其施行細則以及主計處制定暫時適用的各項決算書表格式及說明辦理。自此之后，國家總決算及財政部二級決算即能逐年產(chǎn)生，但因處于抗戰(zhàn)時期，交通梗阻，兼之收支手續(xù)變更及預(yù)算追加追減頻繁，預(yù)決算完成期限的早晚及內(nèi)容的真實完整與否往往與預(yù)決算法的要求差距較大。

(三)預(yù)算會計的超然化

國民政府預(yù)算制度的另一個重要特點是預(yù)算會計的超然化。國民政府成立初期，財政預(yù)算、決算、會計、統(tǒng)計等項事務(wù)均由財政部會計司負責(zé)。30年代初，為加強對財政收支的會計管理，國民政府提出超然主計制度的設(shè)想，主張由原來的財政部門自行辦理歲計、會計、統(tǒng)計事務(wù)改為一個超然于財政機構(gòu)的獨立部門為所有政府機構(gòu)辦理歲計、會計、統(tǒng)計事務(wù)。為此，1930年公布了《國民政府主計處組織法》，依據(jù)此法于1931年成立了主計處。主計處隸屬于國民政府，總攬全國歲計、會計、統(tǒng)計事務(wù)。主計處根據(jù)各政府機構(gòu)收支事務(wù)的繁簡，在其下設(shè)置會計、統(tǒng)計窒，為其辦理有關(guān)歲計、會計、統(tǒng)計等事務(wù)，主辦人員直接對主計處負責(zé)，并依法受所在機構(gòu)主管人員的指揮。這種將政府各部門的會計業(yè)務(wù)統(tǒng)一交給一個專門機構(gòu)管理的辦法，可以使會計人員本身與財政收支所引起的直接物質(zhì)利益相分離，與所在單位的物質(zhì)利益相分離，同時也使會計人員擺脫了單位領(lǐng)導(dǎo)的制約和束縛，處于較為超脫的地位，有利于其對政府財政收支進行有效的監(jiān)督管理。這一點體現(xiàn)了預(yù)算制度的民主性，無疑有著巨大的進步作用。

總體來說，民國時期的預(yù)決算制度已初具計劃性、靈活性、法治性、民主性的特征?！稌嬐▌t》、《審計法》、《預(yù)算法》、《決算法》等的頒布實施，是中華財政文明借鑒西方近代文明取得的標志性成果之一，也是政府預(yù)算制度走向公共化的具體體現(xiàn)。

但由于國民黨政府一意孤行，執(zhí)意發(fā)動內(nèi)戰(zhàn)，與人民為敵，因此，大部分預(yù)算制度變革均沒有得到真正落實，中國政府預(yù)算走向公式共化的轉(zhuǎn)型遭到重大挫敗。