提高財(cái)政資金績(jī)效:江蘇立“績(jī)”

張美芳 林 玲 徐海濤

從2009年10月下旬起，江蘇省財(cái)政廳在全國(guó)率先組織開(kāi)展了22個(gè)政府投資的“保增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生”重大項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作，其中包括中央安排并要求省級(jí)財(cái)政配套項(xiàng)目2個(gè)。省政府安排的關(guān)系國(guó)計(jì)民生、有重大社會(huì)影響的項(xiàng)目20個(gè)。

評(píng)價(jià)方法

圍繞項(xiàng)目資金安排使用、項(xiàng)目組織實(shí)施、項(xiàng)目績(jī)效三個(gè)方面，江蘇省財(cái)政廳制定了省級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。評(píng)價(jià)指標(biāo)以定量為主，定性為輔，盡量體現(xiàn)科學(xué)性、客觀性。

其中項(xiàng)目資金安排使用情況主要評(píng)價(jià)項(xiàng)目資金的到位率、預(yù)算完成率、省級(jí)財(cái)政資金投入的帶動(dòng)效應(yīng)(投入乘數(shù))；項(xiàng)目組織實(shí)施情況主要評(píng)價(jià)項(xiàng)目實(shí)施單位項(xiàng)目資金管理制度是否健全，是否嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中支付制度，項(xiàng)目資金是否實(shí)行專(zhuān)戶(hù)管理、專(zhuān)款專(zhuān)用，會(huì)計(jì)核算是否準(zhǔn)確規(guī)范，項(xiàng)目完工是否履行檢查驗(yàn)收手續(xù)；項(xiàng)目績(jī)效情況則針對(duì)不同項(xiàng)目的特點(diǎn)，根據(jù)項(xiàng)目設(shè)立和完成的目標(biāo)來(lái)設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)。

為保質(zhì)高效地完成本次評(píng)價(jià)任務(wù)，省財(cái)政廳制定了詳細(xì)的工作方案，創(chuàng)新方法、各方聯(lián)動(dòng)、群策群力，分階段、有步驟地精心組織和統(tǒng)一實(shí)施。評(píng)價(jià)采取的方式是江蘇省財(cái)政廳統(tǒng)一組織，單位自評(píng)，專(zhuān)家再評(píng)價(jià)，財(cái)政廳出具總報(bào)告。即由財(cái)政廳績(jī)效管理處牽頭進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)總方案制定、指標(biāo)設(shè)計(jì)論證、表式制作、信息系統(tǒng)研發(fā)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、數(shù)據(jù)核實(shí)和匯總分析、專(zhuān)家評(píng)審等組織實(shí)施工作；省級(jí)各部門(mén)、各項(xiàng)目單位進(jìn)行項(xiàng)目的自評(píng)價(jià)，出具自評(píng)價(jià)報(bào)告；省財(cái)政廳有關(guān)業(yè)務(wù)處室對(duì)自評(píng)價(jià)報(bào)告進(jìn)行審核確認(rèn)，并出具項(xiàng)目評(píng)價(jià)匯總報(bào)告；最后由財(cái)政廳績(jī)效管理處匯集部門(mén)單位的項(xiàng)目自評(píng)價(jià)報(bào)告及廳有關(guān)業(yè)務(wù)處的匯總報(bào)告；組織專(zhuān)家進(jìn)行集中評(píng)審，實(shí)施再評(píng)價(jià)，形成績(jī)效評(píng)價(jià)情況分析報(bào)告及專(zhuān)題情況報(bào)告，經(jīng)廳長(zhǎng)審定上報(bào)省政府。

“三步走”建立機(jī)制，通力協(xié)作

篩選項(xiàng)目。江蘇省財(cái)政廳績(jī)效管理處會(huì)同預(yù)算處等8個(gè)業(yè)務(wù)處室，對(duì)2008年度已經(jīng)完成預(yù)算支出和2009年預(yù)算執(zhí)行早、基本完成支出的中央安排江蘇并由省級(jí)財(cái)政配套和省政府安排的“保增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生”項(xiàng)目，逐步篩選，經(jīng)廳領(lǐng)導(dǎo)審定，最后確定了對(duì)22個(gè)具有導(dǎo)向性的重大項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。

制定方案。財(cái)政廳績(jī)效管理處制定了績(jī)效評(píng)價(jià)，總實(shí)施方案，明確任務(wù)及時(shí)間安排。廳各業(yè)務(wù)處室和省各有關(guān)部門(mén)在績(jī)效管理處總實(shí)施方案基礎(chǔ)上，制定了各類(lèi)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的具體實(shí)施方案，確定了績(jī)效評(píng)價(jià)工作負(fù)責(zé)人和聯(lián)系人，有的部門(mén)還專(zhuān)門(mén)成立了績(jī)效評(píng)價(jià)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，一把手親自?huà)鞄?，組織實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

設(shè)計(jì)指標(biāo)。為了設(shè)計(jì)出既能反映“保增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生”的共性指標(biāo)，又能反映項(xiàng)目特點(diǎn)的個(gè)性指標(biāo)。財(cái)政廳績(jī)效管理處在結(jié)合財(cái)政特點(diǎn)設(shè)計(jì)出共性指標(biāo)的同時(shí)，又專(zhuān)門(mén)聘請(qǐng)了既有理論水平，又有實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)家，在對(duì)項(xiàng)目的投入產(chǎn)出情況及組織管理情況進(jìn)行了了解和分析研究后，設(shè)計(jì)出初步的績(jī)效評(píng)價(jià)個(gè)性指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，組織召開(kāi)指標(biāo)論證會(huì)，邀請(qǐng)各相關(guān)行業(yè)專(zhuān)家和財(cái)政廳各有關(guān)業(yè)務(wù)處室項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、省各有關(guān)部門(mén)項(xiàng)目實(shí)施人，對(duì)各項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)逐一進(jìn)行論證。最終確定績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，確保了績(jī)效指標(biāo)科學(xué)合理、貼近實(shí)際、通俗易懂、便于操作。

制作表式。在確定的指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，財(cái)政廳績(jī)效管理處及時(shí)編寫(xiě)各項(xiàng)目指標(biāo)說(shuō)明書(shū)，說(shuō)明指標(biāo)的內(nèi)涵、計(jì)算方法，供部門(mén)單位參考運(yùn)用。并根據(jù)此次績(jī)效評(píng)價(jià)的特點(diǎn)和要求，制定了部門(mén)單位績(jī)效自我評(píng)價(jià)報(bào)告表、組織工作評(píng)分表、部門(mén)單位績(jī)效評(píng)價(jià)自評(píng)報(bào)告撰寫(xiě)提綱、財(cái)政廳業(yè)務(wù)處室總報(bào)告撰寫(xiě)提綱等一系列數(shù)據(jù)表格和操作模板，供財(cái)政廳業(yè)務(wù)處室、項(xiàng)目主管單位和用款單位進(jìn)行規(guī)范的實(shí)務(wù)操作。

研發(fā)信息系統(tǒng)。財(cái)政廳績(jī)效管理處組織軟件開(kāi)發(fā)公司專(zhuān)門(mén)為此次績(jī)效評(píng)價(jià)開(kāi)發(fā)了軟件，并組織技術(shù)人員將各項(xiàng)目指標(biāo)、相關(guān)數(shù)據(jù)報(bào)表、模板等植入績(jī)效評(píng)價(jià)信息系統(tǒng)，按照項(xiàng)目統(tǒng)一分配賬戶(hù)和密碼，供部門(mén)、單位使用。系統(tǒng)啟用后，幾萬(wàn)個(gè)項(xiàng)目單位的幾十萬(wàn)個(gè)數(shù)據(jù)快速填報(bào)并匯總，為此次績(jī)效評(píng)價(jià)提供了高效、便捷的服務(wù)平臺(tái)。

程序規(guī)范，措施得力

注重業(yè)務(wù)培訓(xùn)。召開(kāi)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)布置會(huì)，由于是第一次大規(guī)模聯(lián)動(dòng)評(píng)價(jià)，為少走彎路，省各有關(guān)部門(mén)業(yè)務(wù)處室與財(cái)政部門(mén)相互配合，齊頭并進(jìn)，共同抓好具體工作的落實(shí)。有關(guān)專(zhuān)家就績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)理論、工作方法、評(píng)價(jià)報(bào)表填寫(xiě)及評(píng)價(jià)報(bào)告撰寫(xiě)等作講解，績(jī)效評(píng)價(jià)管理信息系統(tǒng)技術(shù)人員作網(wǎng)上數(shù)據(jù)填報(bào)演示。

注重?cái)?shù)據(jù)真實(shí)。省各有關(guān)部門(mén)在財(cái)政廳的具體組織協(xié)調(diào)下，按照既定的具體實(shí)施方案，組織各項(xiàng)目單位按要求進(jìn)行了數(shù)據(jù)填報(bào)。有的單位組織項(xiàng)目單位進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，在網(wǎng)上實(shí)時(shí)填報(bào)數(shù)據(jù)。有的單位采用先手工填寫(xiě)數(shù)據(jù)，再集中錄入的辦法進(jìn)行了數(shù)據(jù)填報(bào)?？?jī)效管理處工作人員和信息系統(tǒng)技術(shù)人員隨時(shí)保持和各有關(guān)部門(mén)的聯(lián)系，做好跟蹤、解釋和答疑工作，保證了數(shù)據(jù)填報(bào)工作的順利進(jìn)行。

注重報(bào)告質(zhì)量。省各有關(guān)部門(mén)充分利用現(xiàn)有的審計(jì)報(bào)告和年度總結(jié)報(bào)告，對(duì)有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行了認(rèn)真的核實(shí)。在數(shù)據(jù)填報(bào)結(jié)束后，各有關(guān)部門(mén)利用信息系統(tǒng)立即對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)匯總，并對(duì)有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行了分析。在數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施情況和績(jī)效目標(biāo)完成情況，進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，形成各項(xiàng)目的自評(píng)價(jià)報(bào)告。同時(shí)，還對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)組織工作進(jìn)行自我評(píng)價(jià)打分，報(bào)財(cái)政廳各有關(guān)業(yè)務(wù)處室初審，財(cái)政廳各業(yè)務(wù)處室對(duì)相應(yīng)的自評(píng)報(bào)告和組織工作評(píng)價(jià)進(jìn)行審核確認(rèn)，確保數(shù)據(jù)準(zhǔn)確無(wú)誤，按規(guī)定格式撰寫(xiě)項(xiàng)目匯總情況總報(bào)告。匯總所有的資料后，一并送廳績(jī)效管理處。

借用“外腦”，客觀公正

重視中介的客觀公正。為保證各項(xiàng)目單位所填數(shù)據(jù)的真實(shí)性，財(cái)政廳績(jī)效管理處專(zhuān)門(mén)聘請(qǐng)了會(huì)計(jì)師事務(wù)所的專(zhuān)業(yè)人員，對(duì)項(xiàng)目中所填的數(shù)據(jù)進(jìn)行了抽查，并出具數(shù)據(jù)核查報(bào)告，確保了所填數(shù)據(jù)的真實(shí)性。

重視專(zhuān)家的行業(yè)水平。根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的要求，為了確保再評(píng)價(jià)過(guò)程更加規(guī)范和評(píng)價(jià)結(jié)果更加客觀準(zhǔn)確，財(cái)政廳績(jī)效管理處專(zhuān)門(mén)從專(zhuān)家?guī)熘兴阉骱Y選了各行業(yè)專(zhuān)家，專(zhuān)業(yè)涵蓋了農(nóng)業(yè)、水利、教育、科技、衛(wèi)生、環(huán)境、能源、材料、軟件、外貿(mào)、會(huì)融、管理、勞動(dòng)力、公共預(yù)算、財(cái)務(wù)、審計(jì)等領(lǐng)域，另外，還聘請(qǐng)了各省市的綜合類(lèi)專(zhuān)家和績(jī)效評(píng)價(jià)專(zhuān)家。再評(píng)價(jià)采取專(zhuān)家單獨(dú)初審(專(zhuān)家互不見(jiàn)面，出具個(gè)人評(píng)審意見(jiàn)，確保專(zhuān)家個(gè)人意見(jiàn)的獨(dú)立性)，后集中會(huì)審(專(zhuān)家交流個(gè)人意見(jiàn)，分析原因，統(tǒng)一意見(jiàn)，并出具專(zhuān)家組會(huì)審意見(jiàn))的方式進(jìn)行。

在集中會(huì)審時(shí)，為了節(jié)省時(shí)間，保證再評(píng)價(jià)的質(zhì)量，提高評(píng)價(jià)結(jié)果的公信力，我們還采取了首席專(zhuān)家牽頭負(fù)責(zé)的方法，將專(zhuān)家分成四個(gè)組，在會(huì)計(jì)事務(wù)所抽奄數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，對(duì)部門(mén)單位的自評(píng)材料和業(yè)務(wù)處室的總報(bào)告進(jìn)行再評(píng)價(jià)，取得了很好的效果。另外，對(duì)部分社會(huì)關(guān)注度大的項(xiàng)目，還安排項(xiàng)目負(fù)

責(zé)人到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行答疑；對(duì)個(gè)別專(zhuān)家有疑問(wèn)的項(xiàng)目，積極聯(lián)系項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，及時(shí)到現(xiàn)場(chǎng)解釋并補(bǔ)充材料，保證了再評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀公正。使部門(mén)單位心服口服，具有較強(qiáng)的公信力。

績(jī)效考核持續(xù)深化

江蘇省財(cái)政廳按部門(mén)自評(píng)組織情況、項(xiàng)目績(jī)效情況、項(xiàng)目資金安排和使用情況、項(xiàng)目組織實(shí)施情況、存在問(wèn)題及建議等5個(gè)方面對(duì)22個(gè)項(xiàng)目自評(píng)報(bào)告逐個(gè)進(jìn)行了審核，并下達(dá)了審核意見(jiàn)，會(huì)同有關(guān)部門(mén)對(duì)項(xiàng)目的整改落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤檢查，擬形成檢查驗(yàn)收情況報(bào)省政府。

同時(shí)，省財(cái)政廳還將做好以下工作，不斷完善財(cái)政資金績(jī)效管理機(jī)制和績(jī)效評(píng)價(jià)體系：

(一)進(jìn)一步提高省級(jí)重大項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)資金管理的法制化水平。在印發(fā)《江蘇省省級(jí)預(yù)算管理暫行辦法》(蘇財(cái)規(guī)12009]11號(hào))的基礎(chǔ)上，擬以省長(zhǎng)令的方式再出臺(tái)《江蘇省省級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法》，通過(guò)立法，將績(jī)效理念滲透到預(yù)算編制、執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)以及專(zhuān)項(xiàng)資金管理全過(guò)程，以政府規(guī)章的形式規(guī)定省級(jí)重大項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)資金設(shè)立的條件、程序，明確資金分配使用、績(jī)效評(píng)價(jià)、監(jiān)督檢查的具體要求，并建立省級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金有效退出機(jī)制。

(二)進(jìn)一步整合省級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目，發(fā)揮資金的整體效益。在總結(jié)近年來(lái)省級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金整合、支農(nóng)資金打包等經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)行省級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目進(jìn)行集中清理。通過(guò)清理，在保持現(xiàn)有省級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金規(guī)模的基礎(chǔ)上，大幅提高省級(jí)資金投入的集中度，為省級(jí)重大項(xiàng)目的實(shí)施提供更加有效的保障。

(三)建立省級(jí)重大項(xiàng)目資金績(jī)效目標(biāo)事前申報(bào)、事中事后跟蹤問(wèn)效機(jī)制。印發(fā)了《江蘇省2010年度省級(jí)部門(mén)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理試點(diǎn)暫行辦法》(蘇財(cái)績(jī)[2009]199號(hào))，從2010年起，省級(jí)各專(zhuān)項(xiàng)資金管理部門(mén)要在專(zhuān)項(xiàng)資金設(shè)立時(shí)向省政府申報(bào)項(xiàng)目實(shí)施的績(jī)效目標(biāo)，每年初申報(bào)當(dāng)年項(xiàng)目實(shí)施的年度績(jī)效目標(biāo)，財(cái)政部門(mén)根據(jù)部門(mén)申報(bào)的項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效目標(biāo)才能辦理相應(yīng)的資金撥付手續(xù)，并組織開(kāi)展事中、事后的跟蹤問(wèn)效，作出較為客觀的評(píng)價(jià)，為省委、省政府決策提供相應(yīng)的依據(jù)，逐步建立事前、事中、事后全過(guò)程的績(jī)效管理機(jī)制。

(四)建立預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)“四位一體”公共財(cái)政管理體制。以財(cái)政績(jī)效為導(dǎo)向，深化財(cái)政體制機(jī)制改革，加快建立財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系，對(duì)財(cái)政重點(diǎn)資金、重大項(xiàng)目和扶持政策進(jìn)行繢效評(píng)價(jià)，確保有限資金發(fā)揮最大效率。省級(jí)項(xiàng)目主管部門(mén)和財(cái)政部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)省級(jí)重大項(xiàng)目實(shí)施的績(jī)效管理，構(gòu)建項(xiàng)目決策、項(xiàng)目實(shí)施、監(jiān)督檢查、績(jī)效評(píng)價(jià)的省級(jí)重大項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)資金管理模式。建立省級(jí)重大項(xiàng)目績(jī)效問(wèn)責(zé)制，各項(xiàng)目主管部門(mén)每年要向政府提交重大項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效報(bào)告。充分利用績(jī)效評(píng)價(jià)的成果，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為預(yù)算安排、完善預(yù)算管理、進(jìn)入預(yù)算滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)以及實(shí)施行政問(wèn)責(zé)的重要依據(jù)。