深化財(cái)稅體制改革:河北領(lǐng)航

齊守印

財(cái)政體制既是財(cái)政責(zé)權(quán)配置的基本規(guī)則體系，也是財(cái)政資源運(yùn)行的基本軌道，因而具有重要的經(jīng)濟(jì)和政治功能。

完整的財(cái)政體制包括一個(gè)基礎(chǔ)和縱向、橫向兩大系列的責(zé)權(quán)劃分規(guī)則體系，是保證國(guó)家職能正確有效行使和經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行發(fā)展的一項(xiàng)基本制度。

解決三大問(wèn)題

科學(xué)的財(cái)政體制要求遵循分工規(guī)律，正確處理政府與市場(chǎng)在資源配置方面的分工關(guān)系以及公共權(quán)力機(jī)構(gòu)內(nèi)部橫向、縱向財(cái)政管理責(zé)權(quán)的科學(xué)合理分工關(guān)系，明確劃分財(cái)政與市場(chǎng)配置資源邊界、公共經(jīng)濟(jì)主體橫向管理責(zé)權(quán)劃分和各級(jí)政府間財(cái)政責(zé)權(quán)關(guān)系。

構(gòu)建科學(xué)的財(cái)政體制，既是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)公共財(cái)政現(xiàn)代化的主要標(biāo)志和內(nèi)在要求，也是正確發(fā)揮財(cái)政職能有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展的根本條件。主要解決以下三個(gè)方面的問(wèn)題：

1是兼顧政府和市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用的有效發(fā)揮，合理界定公共財(cái)政職能范圍。也就是要清楚合理地確定在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面哪些事情應(yīng)該由政府籌資來(lái)辦、哪些事情應(yīng)該由企業(yè)和個(gè)人(家庭)這些市場(chǎng)活動(dòng)主體自行籌資；將財(cái)政資源配置職能限定于解決公共性問(wèn)題，避免公共財(cái)政職能不適當(dāng)?shù)叵蚴袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域過(guò)分延伸，導(dǎo)致對(duì)民間經(jīng)濟(jì)的擠出效應(yīng)，減損整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)體的效率，這是整個(gè)財(cái)政體制的基礎(chǔ)。

2是構(gòu)建能夠保障公共經(jīng)濟(jì)體有效運(yùn)作的橫向財(cái)政體制。橫向財(cái)政體制是指國(guó)家財(cái)政責(zé)任和權(quán)力在立法、行政、司法三類政權(quán)機(jī)構(gòu)以及政府不同部門之間的配置。合理而詳細(xì)地界定各個(gè)公共權(quán)力機(jī)關(guān)、政府與財(cái)政部門、財(cái)政部門與其他公共部門之間的財(cái)政管理權(quán)責(zé)，直接關(guān)系到財(cái)政資金配置、使用效益和財(cái)政管理效率，進(jìn)而關(guān)系到整個(gè)公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)效率。

3是構(gòu)建有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展的縱向財(cái)政體制?？v向財(cái)政體制是由政府間財(cái)政支出貢任劃分、財(cái)政收入分孚和轉(zhuǎn)移支付三大環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣構(gòu)成的有機(jī)體系。各級(jí)政府支出責(zé)任劃分應(yīng)當(dāng)符合政府之間效益外溢性和承受能力的原則，收入權(quán)利劃分應(yīng)當(dāng)符合權(quán)責(zé)對(duì)稱和管理效率原則，政府間轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)當(dāng)有效解決財(cái)政縱向平衡和地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題。

合理配置橫向財(cái)政責(zé)權(quán)

從2003年開始，河北省財(cái)政廳在政府內(nèi)部層面對(duì)實(shí)現(xiàn)橫向財(cái)政體制的科學(xué)化進(jìn)行了認(rèn)真研究，2005年以地方政府規(guī)章形式出臺(tái)了《河北省省級(jí)預(yù)算管理規(guī)定》。

《規(guī)定》列政府與一級(jí)預(yù)算單位、財(cái)政部門與其他公共事務(wù)部門之間的財(cái)政管理責(zé)任與權(quán)力配置作了比較清晰的界定，明確了財(cái)政預(yù)算管理過(guò)程中政府的核心地位、財(cái)政部門的綜合管理責(zé)權(quán)和其他公共事務(wù)部門、單位應(yīng)有的責(zé)任與權(quán)力，基本構(gòu)建起政府內(nèi)部不同層面符合規(guī)律的財(cái)政管理責(zé)權(quán)配置關(guān)系，較好體現(xiàn)了責(zé)權(quán)明確、依責(zé)賦權(quán)的原則，為財(cái)政管理中有效發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用、財(cái)政部門的綜合樞紐作用、其他部門和單位履行特定公共服務(wù)所需的財(cái)政管理責(zé)權(quán)提供了法制依據(jù)。

劃分財(cái)政支出責(zé)任

政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分是財(cái)政體制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

為了提高專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付調(diào)控效果，并為政府間收入劃分提供依據(jù)，2005年河北省財(cái)政廳對(duì)地方各級(jí)財(cái)政支出責(zé)任劃分進(jìn)行了重點(diǎn)研究，2006年形成初步框架，2007年提出了省以下政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分方案，對(duì)義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等249項(xiàng)支出責(zé)任提出了劃分意見(jiàn)。

2008年，選取其中的12類47項(xiàng)支出進(jìn)行了首批改革試點(diǎn)，明確省、市、縣所對(duì)應(yīng)的財(cái)政支出責(zé)任，對(duì)涉及全省整體利益、跨區(qū)域的重大公共事務(wù)由省級(jí)承擔(dān)主要財(cái)政支出責(zé)任；對(duì)適宜基層政府管理的一般公共事務(wù)由市縣政府承擔(dān)支出責(zé)任；對(duì)兩級(jí)以上政府共同承辦的公共事務(wù)，建立財(cái)政支出責(zé)任合理共擔(dān)機(jī)制，在分擔(dān)形式上，針對(duì)不同責(zé)任的性質(zhì)，分別采取了按項(xiàng)目分擔(dān)或按比例分擔(dān)的方式。2009年試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到114項(xiàng)支出，并相應(yīng)推進(jìn)了全省交通和交警兩個(gè)系統(tǒng)財(cái)政財(cái)務(wù)管理體制改革。2010年將試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到現(xiàn)行所有支出責(zé)任，不斷健全各級(jí)政府間財(cái)力與支出責(zé)任相匹配的體制，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。深化收入劃分體制改革

2002年借助中央推進(jìn)所得稅分享改革的契機(jī)，著眼于推進(jìn)財(cái)政體制的科學(xué)化，按照“簡(jiǎn)明規(guī)范、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則調(diào)整了省與市縣之間的稅收分享體制。之后，按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政體系建設(shè)的要求，不斷改革完善省以下財(cái)政體制。

(一)財(cái)政體制“激勵(lì)性”

著眼于促進(jìn)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展，2003年開始實(shí)施第一輪激勵(lì)性財(cái)政體制。在激勵(lì)性財(cái)政體制下，取消原先省集中市縣“四稅”50％增量的政策，改為針對(duì)不同地區(qū)特點(diǎn)的分類激勵(lì)政策：對(duì)張家口、承德兩個(gè)困難地區(qū)以及國(guó)家和省政府確定的其他扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，實(shí)行“四稅”收人“定額分享、超收全返”政策；對(duì)其他市縣，實(shí)行“超分成增長(zhǎng)率收入全返”的激勵(lì)政策。

2008年又開始實(shí)施新一輪激勵(lì)性財(cái)政體制。以近3年各地區(qū)包括人均GDP、人均財(cái)力、農(nóng)民人均純收入和機(jī)關(guān)公務(wù)員津補(bǔ)貼水平在內(nèi)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)綜合平均值為標(biāo)準(zhǔn)，把全省136個(gè)縣(市)劃分為困難、中間、較好三類地區(qū)，分類施策，以不同力度激勵(lì)三類地區(qū)競(jìng)相發(fā)展。對(duì)困難地區(qū)實(shí)行省“四稅”收入“定額分享、超收全返”政策；對(duì)中間和較好地區(qū)實(shí)行“超分成增長(zhǎng)率收入全返”政策，中間地區(qū)和較好地區(qū)分成增長(zhǎng)率分別為5％和8％。對(duì)11個(gè)設(shè)區(qū)市本級(jí)全面實(shí)行“超分成增長(zhǎng)率收入全返”政策，根據(jù)近三年市本級(jí)財(cái)力情況和市直機(jī)關(guān)津補(bǔ)貼水平分別實(shí)行5％和8％兩檔不同的分成增長(zhǎng)率。

(二)引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)

如果說(shuō)激勵(lì)性財(cái)政體制重在“激勵(lì)”的話，那么體制優(yōu)惠政策則更側(cè)重于“引導(dǎo)”。

一是為加快打造沿海經(jīng)濟(jì)隆起帶，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)優(yōu)化中的引領(lǐng)作用，相繼對(duì)唐山曹妃甸新區(qū)、滄州渤海新區(qū)核心區(qū)實(shí)行了“四稅”收入“定額分享、超收全返”的激勵(lì)性財(cái)政體制政策；二是為打破行政區(qū)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)資源合理流動(dòng)的制約，加快優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)聚集，優(yōu)化生產(chǎn)力布局，實(shí)施鼓勵(lì)異地投資稅收分享的財(cái)政體制政策；三是著眼于科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，抑制亂采濫挖行為，調(diào)整資源稅收入劃分體制，改變資源稅收入縣級(jí)獨(dú)享的局面，從2008年起，資源稅收人實(shí)行省、市、縣按比例分享；四是著眼于促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，將新建擴(kuò)建高新技術(shù)企業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)新增增值稅省級(jí)分享部分下劃市、縣，促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)；五是著眼于促進(jìn)縣域第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，省級(jí)不再分享縣(市)新增一般營(yíng)業(yè)稅，這些調(diào)整都初步發(fā)揮了預(yù)期效應(yīng)。

(三)大力推進(jìn)省管縣

2005年，對(duì)22個(gè)縣(市)實(shí)施了擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革，擴(kuò)權(quán)縣(市)享有與設(shè)區(qū)市相同的部分經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理權(quán)限，包

括計(jì)劃直接上報(bào)、財(cái)政直接結(jié)算、經(jīng)費(fèi)直接安排、政策直接享用等11個(gè)方面62項(xiàng)。省財(cái)政對(duì)擴(kuò)權(quán)縣(市)實(shí)行財(cái)政體制直接管理模式，稅收收入劃分仍以“四稅”分享為基礎(chǔ)屬地征收，在中央及省級(jí)分享比例不變基礎(chǔ)上，原市縣分享部分全部歸擴(kuò)權(quán)縣所有，市級(jí)不再分享。

在公共財(cái)政建設(shè)的視角下，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革實(shí)質(zhì)上是一次省管縣體制模式的試點(diǎn)。2009年省直管縣總數(shù)達(dá)到64個(gè)，2010年擴(kuò)大到92個(gè)。

(四)加快縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革

縣鄉(xiāng)財(cái)政體制一直是財(cái)政體制管理中的薄弱環(huán)節(jié)。2002年以前，河北的縣鄉(xiāng)財(cái)政體制五花八門，很不規(guī)范，體制效能難以有效發(fā)揮。2002年，在全省推行“統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵(lì)”和“相對(duì)規(guī)范的分稅制”兩種體制模式。2005年，按照因地制宜、分類指導(dǎo)的原則，明確相對(duì)規(guī)范的分稅制和統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵(lì)體制的適用范圍，并且就實(shí)行分稅制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出責(zé)任和分享收入項(xiàng)目提出了具體要求，當(dāng)年在12個(gè)縣試點(diǎn)，2006年擴(kuò)大到81個(gè)，2007年擴(kuò)大到126個(gè)，2009年實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

2010年進(jìn)一步完善縣鄉(xiāng)財(cái)政體制模式，縮減實(shí)行分稅制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量，每個(gè)縣(市)實(shí)行分稅制鄉(xiāng)鎮(zhèn)控制在1/4左右；將統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵(lì)體制改為統(tǒng)收統(tǒng)支體制，以更有力地促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)資源的集約化配置和一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能向社會(huì)管理、公共服務(wù)方面轉(zhuǎn)型。經(jīng)過(guò)幾年的運(yùn)行，兩種體制的預(yù)期效果逐漸顯現(xiàn)。分稅制調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自我發(fā)展的積極性，加快了縣域經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐；統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵(lì)體制緩解了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，保障了基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。

推進(jìn)政府間轉(zhuǎn)移支付改革

著眼于增強(qiáng)政府間轉(zhuǎn)移支付資金分配的科學(xué)性和精細(xì)化程度，采用因素公式法，規(guī)范一般和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。1995年開始在省對(duì)困難縣的一般補(bǔ)助資金分配上采取規(guī)范的辦法，增加了兩個(gè)照顧因素，即地理性增支因素和人口密度因素，對(duì)地理環(huán)境惡劣、人口密度低的縣在計(jì)算公用經(jīng)費(fèi)支出需求上給予適當(dāng)照顧；一個(gè)鼓勵(lì)因素，即按糧棉產(chǎn)量增加補(bǔ)助金額，以促進(jìn)糧棉生產(chǎn)；一個(gè)制約因素，即確定財(cái)政困難縣應(yīng)有的財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)，以促進(jìn)控編減員。在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方面，1996年根據(jù)地方人口、經(jīng)濟(jì)總量、財(cái)力水平、相關(guān)人員數(shù)量等客觀因素，采用數(shù)學(xué)公式測(cè)算分配“二片貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”資金補(bǔ)助額，以后逐步將這種科學(xué)分配方法應(yīng)用于所有社會(huì)發(fā)展性專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

這些年來(lái)一直堅(jiān)持這種規(guī)范透明的分配辦法，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化，逐步增加細(xì)化影響因素，使資金分配更科學(xué)，既擺脫了人為因素干擾，又強(qiáng)化了政策導(dǎo)向功能，促進(jìn)了全省縱向與橫向財(cái)力均衡，促進(jìn)了地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。