對象、程序與模式:社會保障行政的難題與挑戰(zhàn)

李秋容

(武漢科技大學文法與經(jīng)濟學院,湖北武漢430081)

對象、程序與模式:社會保障行政的難題與挑戰(zhàn)

李秋容

(武漢科技大學文法與經(jīng)濟學院,湖北武漢430081)

社會保障行政機關(guān)對社會保障制度和社會保障權(quán)的實現(xiàn)負有最重要、最直接和不可或缺的義務,但社會保障極其復雜和微妙,社會保障行為必將遇到諸多難題。而在這其中,社會保障受益人的確認問題、社會保障行政程序問題、社會保障行政模式問題是各國社會保障行政中遇到的較為普遍的問題。認真解剖分析這些問題,對于解決它們具有重要意義。

社會保障行政;憲政;受益人;行政程序;行政模式

經(jīng)過二十多年的改革和發(fā)展,雖然我國公民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利得到巨大改善[1],但社會保障問題仍然是我國當前社會的一個重大而急迫的問題。正因為如此,《社會保險法》、《社會救濟法》于2003年12月被納入了十屆全國人大常委會立法規(guī)劃;2004年憲法修正案中,將“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度”增設為憲法條款;時至今日,十一屆全國人大常委會仍然在激烈地討論和審議《社會保險法》草案。從通識的立法、行政、司法三種國家機關(guān)來看,行政機關(guān)通過社會保障行為對公民社會保障權(quán)的實現(xiàn)負有最重要、最直接和不可或缺的義務。但在社會保障行政行為的實踐中,行政機關(guān)往往會碰到諸多困難,必須予以正視。

一、社會保障行政行為的地位

社會保障制度入憲,意味著具體國家機關(guān)負有義務來“建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度”。在國家的三種權(quán)力中,立法權(quán)力是制定、修改和廢止社會保障法的權(quán)力,體現(xiàn)國家的一般意志;行政權(quán)力執(zhí)行國家意志,是一種“經(jīng)常存在”的“負責執(zhí)行被制定和繼續(xù)有效的法律”[2]的權(quán)力;司法權(quán)力是裁決社會保障訟爭的權(quán)力。社會保障制度的建立固然反映了國家意志,但其實現(xiàn)卻不能僅靠意志就能完成,憲法和法律所規(guī)定的社會保障制度和社會保障權(quán)條款,需要作為法律執(zhí)行機關(guān)的行政機關(guān)的行為才能得以貫徹實施,并將其變?yōu)楝F(xiàn)實。據(jù)統(tǒng)計,中國有近80%的法律法規(guī)是由各級行政機關(guān)貫徹執(zhí)行的[3]。從社會保障制度實施的實際情況分析,它所涉及的受益對象確定、物質(zhì)(服務)提供等事務,需要有一個高效的、不間斷發(fā)揮作用的、掌握一定技術(shù)能力和握有物質(zhì)力量的龐大管理服務機構(gòu)才能完成,而這個機構(gòu)必然是國家行政機關(guān),立法機關(guān)和司法機關(guān)顯然不能勝任。正因為如此,所有承認社會保障權(quán)形成國家義務的學者,不管認為這種義務是由選擇性與否,無一例外地確證了行政機關(guān)實現(xiàn)社會保障權(quán)的義務。即使對于維持“最低限度生活水準”的社會救助權(quán)的實現(xiàn),立法機關(guān)甚至可以部分排除立法義務,但行政機關(guān)的給付義務卻無法回避。因此可以說,如果行政機關(guān)不履行義務,社會保障權(quán)就無法實現(xiàn)。

從社會保障權(quán)的權(quán)利性質(zhì)來看,社會保障權(quán)的實現(xiàn)必然要求行政機關(guān)以積極作為的方式履行義務。社會保障權(quán)作為一種社會權(quán),其實現(xiàn)顯然不同于自由權(quán)——只要國家或他人不予干涉就可以實現(xiàn),如果出現(xiàn)侵犯權(quán)利的行為,公民可以向司法機關(guān)提起訴訟;而社會保障權(quán)包含的社會救助、社會保險、社會福利和社會優(yōu)撫四項權(quán)利,公民個人均無法僅憑自己的行為便得以實現(xiàn),必須提出申請并由國家行為實現(xiàn),或者由國家依職權(quán)主動履行義務予以實現(xiàn)。這與行政機關(guān)行政權(quán)行使的主動性、能動性相一致。而從法理和司法實踐來看,只有在行政機關(guān)不履行有確定內(nèi)容的社會保障給付等相關(guān)義務或違法履行義務的情況下,社會保障權(quán)人才會向司法機關(guān)起訴。這也充分地證明:社會保障權(quán)形成了國家行政機關(guān)不可或缺的義務,國家行政機關(guān)對社會保障權(quán)的義務是積極的作為義務。

再者,國家行政機關(guān)負有對社會保障權(quán)實現(xiàn)的義務與社會保障權(quán)出現(xiàn)的背景是暗合的。社會保障權(quán)首次出現(xiàn)的德國魏瑪憲法時期,正處于近代憲法向現(xiàn)代憲法過渡時期。隨著19世紀以來人口增長、工業(yè)化以及都市化等帶來的社會現(xiàn)實問題,使得人們賴于生存的空間及其生活資源非個人所能完全掌握,“國家不要對公民正面福利作任何關(guān)照”[4]的自由主義法治時代已經(jīng)過時,時代已由個人照顧自己的“自力負責”轉(zhuǎn)變?yōu)橛缮鐣α縼斫鉀Q的“集體負責”,進而發(fā)展為由國家和政治權(quán)力提供個人生存保障的“政治負責”。而隨著國家重心由立法機關(guān)轉(zhuǎn)向行政之手,行政機關(guān)就擔負起創(chuàng)造合乎正義的社會秩序的職責。于是,福斯多夫提出“服務行政(Leistungsverw al2 tung)”(“服務行政”在我國臺灣和日本被譯成“給付行政”;我國行政法教材也大多采用“給付行政”或“行政給付”的說法[5]2712272)和“生存照顧”的概念,指出“生存照顧乃現(xiàn)代行政之任務”[6]。因此,在社會保障權(quán)訴求出現(xiàn)之時,政府必須負有廣泛的向民眾提供生存照顧的義務,唯有如此,才可免于傾覆;另一方面,由于個人已經(jīng)無法自行解決生活所需之事物,人們的生存強烈需要依賴于行政權(quán)力的生存照顧。在這里,社會保障權(quán)和國家行政機關(guān)的義務歷史地融合在一起了。

進入20世紀,尤其是二戰(zhàn)以后,隨著福利國家的興起,行政權(quán)力急劇擴張。這種情形更加明顯地體現(xiàn)在社會保障領域。在美國,管理社會保障事務由1935年的沒有人員、沒有機構(gòu)和預算的“三無”非獨立機構(gòu)——社會保障理事會,發(fā)展到現(xiàn)在擁有數(shù)萬雇員、上千個分支機構(gòu)、數(shù)千億美元預算的獨立的社會保障署。在中國,雖然全國性的社會保障法還未出臺,但社會保障行政機構(gòu)已經(jīng)從小到大地成長起來。因此,社會保障行政行為對社會保障制度和社會保障權(quán)的實現(xiàn)具有特殊而重要的地位。

社會保障極其復雜和微妙,就其程度和影響方面而言,沒有其他任何一項社會事務能與之相提并論。因此,社會保障行政機關(guān)在履行社會保障義務時,必將面臨諸多難題,從而影響其實現(xiàn)公民社會保障權(quán)的質(zhì)量(有美國學者說,私人自由取決于公共機構(gòu)的質(zhì)量[7]),如社會保障金額度的確定問題、社會保障金與通貨膨脹問題、社會保障項目的確定問題等。其中,社會保障受益人的確認、社會保障行政程序以及社會保障行政模式等問題是各國社會保障行政中遇到的較為普遍的問題,而這些問題也恰是社會保障行政機關(guān)在履行社會保障義務時較難克服但必須予以克服的問題。

二、社會保障受益人對象確認問題

在特定的社會保障項目下,哪些人可以享受社會保障,愈來愈成為一個十分棘手的問題。事實上,這也是一個政策性、技術(shù)性較強的問題(楊冠瓊教授對美國社會保障的技術(shù)性問題曾作過探討[8])。以下對養(yǎng)老保險、社會救助兩個特定的社會保障項目以及多個項目交叉問題進行探討。

(一)養(yǎng)老保險中社會保障受益人的確認問題

養(yǎng)老保險在整個社會保險中占據(jù)最重要的地位;同時,它也是各項社會保險中實施最為廣泛的一個險種。據(jù)統(tǒng)計,到1995年,全世界166個實施社會保障措施的國家中,有160個國家實施了各種形式的養(yǎng)老保險計劃,實施比率達96%[9]。由于采取的養(yǎng)老保險模式不同,各國關(guān)于養(yǎng)老保險的覆蓋范圍也有較大差異。采取福利型養(yǎng)老保險模式的國家,如瑞典、荷蘭、芬蘭、澳大利亞、加拿大等規(guī)定,國家基本養(yǎng)老保險覆蓋所有居民。根據(jù)瑞典1913年法律、1962年社會保障基本法及其修訂規(guī)定,基本養(yǎng)老保險對所有居民強制實施。而實施傳統(tǒng)型養(yǎng)老保險模式的國家則有所不同,如美國規(guī)定,基本養(yǎng)老保險適用于所有從事有收益的人員,包括自我雇傭者,但不包括偶然性農(nóng)業(yè)雇工、年收入低于400美元的自我雇傭者以及1984年以前受雇的少數(shù)聯(lián)邦雇員[10]。法國規(guī)定養(yǎng)老保險適用于所有雇員。日本的養(yǎng)老保險主要包括國民年金、厚生年金和各種年金基金:國民年金適用于所有在職職工及其配偶;厚生年金適合參加該保險條件的企業(yè)職工,65歲以上的在職職工除外;其他各種年金基金覆蓋范圍廣泛,包括企業(yè)年金、共濟年金、福利年金等,各自有不同的適用范圍[11]。

國際勞工組織極力推進養(yǎng)老保險的普及和發(fā)展,并取得了諸多的共識。按照1952年制定的《社會保障(最低標準)公約》第27條規(guī)定:老年津貼的覆蓋范圍包括:“(a)規(guī)定類別的雇員,其在全體雇員中的構(gòu)成不低于50%;或(b)規(guī)定類別的救濟很多人口,其在全體居民中的構(gòu)成不低于20%;或(c)凡在以外事故期間,其收入不超過根據(jù)第67條要求制定的限度的居民;或(d)在根據(jù)第3條所作聲明業(yè)已生效的情況下在雇傭20人或20人以上的工業(yè)工作場所的規(guī)定類別的雇員,其在全體雇員中的構(gòu)成不低于50%?！痹?969年制定的《殘疾、老年和遺屬津貼公約》第16條中,老年津貼的受益人范圍擴大了:“(1)受保人應當包括:(a)全體工薪勞動者;或(b)經(jīng)濟活動人口中的法定類別,其總量應當至少為經(jīng)濟活動人口的75%;或(c)全體居民,或者在不測事件期間其收入不超過依照第28條規(guī)定所定界限的居民。(2)根據(jù)第4條所作的聲明業(yè)已生效的情況下,受保人應當包括:(a)法定類別的工薪勞動者,其總量應當至少為全體工薪勞動者的25%;或(b)工業(yè)企業(yè)工薪勞動者的法定類別,其總量應當至少為工業(yè)企業(yè)的全體勞動者的50%?！?967年的《殘疾、老年和遺屬津貼建議書》又將范圍擴展到:(a)從事機會性工作的人員;(b)一切經(jīng)濟活動的人員。可見,在不同國家、不同時期,養(yǎng)老保險的受益人范圍存在明顯的差異,這種差異在政策選擇時就已經(jīng)存在了。在養(yǎng)老保險實踐中,受益人類別游動在全體居民、企業(yè)雇員(雇員又存在公營企業(yè)雇員和私營企業(yè)雇員之分)、政府雇員、雇員家屬、農(nóng)民、所有經(jīng)濟活動人員等之間,同時還存在年齡和比率上的差異。如何恰當?shù)卮_定受益人類別、年齡和比率,使受益人不至游離于養(yǎng)老保險計劃之外并平等得到一定水平的實現(xiàn),是橫亙在社會保障行政機關(guān)面前的一道難題。

(二)社會救助中社會保障受益人的確認問題

社會救助是社會保障中層次最低、最基本的保障措施,是整個社會保障制度的第一道防線。社會救助的應然對象是全體社會成員,而實際享受社會救助的對象必須基于貧困的事實。如何認定“貧困”,實際上是一個十分復雜的技術(shù)性問題。一般而言,引起貧困的原因有多種因素,如收入狀況、財產(chǎn)狀況、勞動力、贍養(yǎng)人口數(shù)等。德國和英國均采用收入和資產(chǎn)作為確定貧困的標準[12]。我國1999年開始實施的《城市居民最低生活保障條例》采用的是收入標準,而在其后的《國務院辦公廳關(guān)于進一步加強城市居民最低生活保障工作的通知》(國辦發(fā)[2001]87號)又增加了財產(chǎn)、就業(yè)等標準。事實上,從《城市居民最低生活保障條例》第8條和相關(guān)規(guī)定來看,城鎮(zhèn)最低生活保障的享有者主要包括兩類人員:①無生活來源、無勞動能力又無法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人或者撫養(yǎng)人的城市居民;②尚有一定收入,但綜合考慮其財產(chǎn)和收入后,家庭人均收入仍低于當?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘藴实某鞘芯用瘛?/p>

雖然各國均將貧困作為社會救助的基本條件,但如何認定卻十分困難。僅以我國居民收入為例,當前收入來源出現(xiàn)多渠道化、復雜化的趨勢:有工資收入和工資外收入、勞動性收入和非勞動性收入、貨幣收入和實物收入、隱性收入和公開收入、國內(nèi)收入和國外收入等多種形式。對于形形色色的個人收入形式,甚至連以調(diào)查公民收入為己任的稅務機關(guān)都無法查清,社會保障行政機關(guān)又如何能夠查明?另外,查明公民的財產(chǎn)狀況和就業(yè)狀況、確定社會救助標準等也并不比查明收入狀況容易多少。這些問題還與其他社會主體和社會制度相關(guān)聯(lián),如大規(guī)模城市改造和舊房拆遷使“人戶分離”現(xiàn)象在城市里大量出現(xiàn)、銀行以不符合“為儲戶保密”原則的理由拒絕財產(chǎn)查詢、單位也對核實工作并不積極配合、高檔家居難于認定物主、“假離婚”等。

綜上可見,養(yǎng)老保險受益人的確定主要涉及政策的選擇難度;與此相反,對社會救助受益人確定的主要難點卻不在于政策選擇,而是如何實施政策的技術(shù)性難題。正是這些難題的存在,社會救助對象往往存在錯誤確定的情形。

(三)社會保障受益人項目交叉與社會保障金并領問題

在社會保障行政實踐中,存在某一特定公民或家庭同時符合幾個社會保障項目的給付條件,社會保障行政機關(guān)如何給付社會保障金也是頗費周折的。日本的幾個訴訟突出地凸現(xiàn)了這道難題。

在“牧野訴訟”中,作為原告的牧野亨先生,因為其配偶領取著老齡福利年金,故北海道知事基于《國民年金法》第79條第2款第5項規(guī)定,決定從其15 600日元的老齡福利年金金額中,停止支付其中的3 000日元;對于其配偶,也采取了同樣的措施。對此,牧野先生認為,這種限制夫妻同時受領的規(guī)定,違反了憲法第13條和第14條的規(guī)定,是無效的;因而,有關(guān)停止支付部分老齡福利年金的決定也是無效的。因此,他訴求支付給已經(jīng)停止支付了的總額為6 750日元的老齡福利年金。東京地方法院的判決表示,這種限制夫婦同時受領之規(guī)定,是對他們實施差別性對待,是違反憲法第14條第1款的[13]2482249。

1972年的“崛木訴訟”涉及針對同一人的殘疾人福利年金和兒童撫養(yǎng)津貼同時并領問題。原告崛木文子女士為全盲的視力殘疾人,且離婚后還一直哺養(yǎng)次子。她根據(jù)《兒童哺養(yǎng)津貼法》,向兵庫縣知事請求給予認定兒童哺養(yǎng)津貼的受領資格。但是兵庫縣知事認為她基于《國民年金法》已經(jīng)是殘疾福利年金的受領者,根據(jù)《兒童哺養(yǎng)津貼法》第4條第3款第3項禁止同時并領其他公共津貼的規(guī)定,駁回了她的請求。為此,崛木文子以此規(guī)定違反憲法第14條第1款為理由,對縣知事提起請求取消上述駁回處分的訴訟[13]251。

此外,在1974年的“宮訴訟”[13]2532254中,涉及老齡福利年金和“普通恩給”同時并領限制問題。從日本的司法判例可以看出,類似這樣的社會保障項目交叉的現(xiàn)象在社會保障中大量存在。這給社會保障行政機關(guān)提出了大量的難題:它不僅涉及諸多社會保障行政機關(guān)相互間的協(xié)調(diào)和溝通,更涉及各種社會保障價值定位的社會、經(jīng)濟考量,還需要有一套慎密的操作制度來予以實現(xiàn)。

三、社會保障行政的程序選擇問題

社會保障行政機關(guān)如何妥善處理復雜的社會保障事務,努力實現(xiàn)社會保障權(quán)的安全、公平、效率等價值,是非常值得關(guān)注的重要問題,況且這幾個目標的實現(xiàn)都指向一個共同對象:程序。程序可以使復雜的社會保障事務變得清晰和簡單;安全體現(xiàn)了人權(quán)終極目標,而對人權(quán)的渴求必然發(fā)展為“正當法律程序”原則[14];公平對應著程序,沒有程序公正就不可能有實體公平;而效率需要通過程序來保障,因為程序可以實現(xiàn)行政方式的穩(wěn)定性、路徑的便捷性、時限的有限性和行為的抗干擾性。因此,只有有了恰當?shù)纳鐣Ｕ闲姓绦?社會保障行政機關(guān)才能在實體上處理復雜的社會保障事務時插上程序正義的翅膀,才能滿足龐大的社會保障事務(如中國社會保障投保人數(shù)以億計,投保或支付金額高達千億元人民幣[15];又如,美國州級政府每年收到的書面社會保障申請也數(shù)以百萬計,政府每年投入金額以百億美元計[16])對效率的需求,也才能對掌握較大權(quán)力包括裁量權(quán)的社會保障行政機關(guān)進行有效制約,以保障處于弱勢地位的社會保障行政相對人享有法定社會保障權(quán)和足夠的人本關(guān)懷。

雖然行政行為種類多樣、性質(zhì)各異,但學者們還是歸納總結(jié)出了行政程序的諸多原則,如公開原則、公平公正原則、參與原則和效率原則等[5]3702376(當然,不同的學者有不同的看法,有的學者還提出了依法原則。章劍生教授提出了行政公開和行政公正原則[17]),并據(jù)此提出了若干行政程序基本制度——信息公開制度、回避制度、聽證制度、說明理由制度和審裁分離制度等[5]3772400。誠然,社會保障行政應當遵循行政程序的基本原則和制度,但是,這并不意味著社會保障行政程序就只能是機械而單調(diào)的一種。就行政程序本身而言,便存在著效率模式和權(quán)利模式之分(這種分類以行政程序的目標作為劃分標準。效率模式以追求行政效率為主要目標,將便于行政機關(guān)有效管理放在第一位,對行政主體賦予較多的自由裁量權(quán),注重程序的簡便易行;權(quán)利模式以保障行政相對人的合法權(quán)益為主要目標,注重防止行政權(quán)的濫用、強調(diào)注重程序法定)。

事實上,中國目前的社會保障行政程序也表現(xiàn)出了多樣性。根據(jù)1999年《城市居民最低生活保障條例》,最低生活保障金的審批發(fā)放程序一般為:書面申請(當事人)→初審(街道辦事處或鎮(zhèn)人民政府)→核準(縣級民政部門)→公示(管理審批機關(guān))→發(fā)放(管理審批機關(guān))→復議(上級機關(guān))。

初審時,“管理審批機關(guān)為審批城市居民最低生活保障待遇的需要,可以通過入戶調(diào)查、鄰里訪問以及信函索證等方式對申請人的家庭經(jīng)濟狀況和實際生活水平進行調(diào)查核實”;核準時,“縣級人民政府民政部門經(jīng)審查,對不符合享受城市居民最低生活保障待遇條件的,應當書面通知申請人,并說明理由”;在審批后,“對經(jīng)批準享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民,由管理審批機關(guān)采取適當形式以戶為單位予以公布,接受群眾監(jiān)督”;之后,才是“城市居民最低生活保障待遇由管理審批機關(guān)以貨幣形式按月發(fā)放”。

在工傷保險中,享受工傷保險待遇的前提是工傷認定。按照《工傷保險條例》和《工傷認定辦法》的有關(guān)規(guī)定,工傷認定主要包括以下程序:提出申請→審核受理→調(diào)查核實→作出決定→書面送達→行政復議。

在上述五個步驟中,“提出申請”是用人單位的義務,用人單位未按前款規(guī)定提出工傷認定申請的,工傷職工或者其直系親屬、工會組織也可以直接提出工傷認定申請。后面幾個程序均由勞動保障行政部門完成。在勞動保障行政部門調(diào)查核實時,“有關(guān)單位和個人應當予以協(xié)助。用人單位、醫(yī)療機構(gòu)、有關(guān)部門及工會組織應當負責安排相關(guān)人員配合工作,據(jù)實提供情況和證明材料”。

從實證法上分析,上述兩個較為相似的社會保障行政程序都體現(xiàn)了程序正義的某些要求。但是應該看到,二者在實際運作中卻可能產(chǎn)生不同的效果。根據(jù)最低生活保障金審批發(fā)放程序,城鎮(zhèn)貧困家庭或人員能夠較好地享受最低生活保障金,而工傷認定程序則與相對人期望的正當程序仍有差距:其一,工傷認定申請環(huán)節(jié)存在明顯矛盾和障礙,如職工發(fā)生因工傷害事故后,用人單位未按規(guī)定履行工傷認定申請義務表明其在此問題上的不認真或抵觸心理,但按勞動保障行政部門統(tǒng)一制定的工傷認定申請表樣式,即使工傷職工或者其直系親屬提出申請的,似乎仍然需要經(jīng)法人代表簽字并加蓋公章的“用人單位意見”作為受理申請的前提;其二,在工傷認定調(diào)查核實環(huán)節(jié)存在困難。工傷認定從一定角度上講會給用人單位帶來不利(對于未參保單位更是如此),對于其拒絕接受調(diào)查詢問,也不提供有關(guān)證據(jù)、承擔舉證責任,法律并未規(guī)定出有力的制約措施,這必將會使社會保障行政行為變得較為困難,等等。

正如丁·羅爾斯所說,公正的法治秩序是正義的基本要求,而法治取決于一定形式的正當過程,正當過程又主要通過程序來體現(xiàn)[18]。正當?shù)姆ǘǔ绦蚩梢苑乐鬼б夂蛢r值混亂、保障理性的選擇、促進意見疏通、排除外來干擾,從而實現(xiàn)實質(zhì)性正義從法律條文、觀念至現(xiàn)實的轉(zhuǎn)化。基于社會保障行政的多種類別,其行政程序不應當有統(tǒng)一格式,而應當立足于執(zhí)法效果,因地制宜地進行設計或選擇。我國的社會保障行政程序更要深入分析并緊密結(jié)合我國國情,權(quán)衡利弊,靈活采用簡明實用的程序,將實體正義與程序正義統(tǒng)一起來,而不要一味地追求冗長昂貴的所謂“正當程序”(事實上,即使是正當程序殤濫的美國,近些年正當程序的保障范圍也不斷受到質(zhì)疑和限制[19]。當然,中國當前的主要問題是程序缺失,但作為后發(fā)國家,應當汲取前人的經(jīng)驗教訓,需要防止出現(xiàn)過猶不及)。

四、社會保障行政模式的改革問題

(一)社會保障民營化:由中國醫(yī)療改革引發(fā)的課題

醫(yī)療是社會保障的重要內(nèi)容之一。2005年夏天,經(jīng)過20年的實踐探索,中國醫(yī)療體制改革再次成為國人關(guān)注的焦點。中國醫(yī)改究竟如何,需要對其發(fā)展脈絡作簡要的梳理[20]。

啟動中國醫(yī)改的第一句話是:“衛(wèi)生部門也要按經(jīng)濟規(guī)律辦事!”標志性的事件是,衛(wèi)生部等三部委于1979年聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于加強醫(yī)院經(jīng)濟管理試點工作的通知》。傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟模式下的醫(yī)院管理,這時已顯露出諸多弊端,改革已成大勢。1984年8月衛(wèi)生部起草了《關(guān)于衛(wèi)生工作改革若干政策問題的報告》,正是在這一政策推動下, 1985年成為醫(yī)改的啟動年,而此前的則只能算是醫(yī)院改革。在當時百廢待興的背景下,改革的手段從最初就十分明確——“給政策不給錢”。這一過程中,財政對衛(wèi)生的投入逐步減少,開始出現(xiàn)一系列醫(yī)生走穴等亂相。

1992年9月,國務院下發(fā)《關(guān)于深化衛(wèi)生改革的幾點意見》。此后,點名手術(shù)、特殊護理、特殊病房等新事物像雨后春筍般在醫(yī)療系統(tǒng)涌現(xiàn),正是在這一階段,圍繞“醫(yī)院是不是掉到錢眼里”、是政府主導還是市場主導,兩種思路開始針鋒相對。同時,政府的財政補貼已經(jīng)只占醫(yī)院總收入的10%左右,但我國的衛(wèi)生事業(yè)仍然高速發(fā)展:1980年衛(wèi)生機構(gòu)數(shù)量是18萬家,到2000年時已達32萬家。整個1990年代,市場化的聲音,一直處于主導地位。2000年2月,國務院公布了《關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的指導意見》,確定了實行醫(yī)藥分業(yè)、醫(yī)療機構(gòu)合作合并、盈利性醫(yī)療機構(gòu)醫(yī)療服務價格放開等內(nèi)容。在以后被冠以完全“市場化”的宿遷醫(yī)改——賣醫(yī)院名正言順,并在各地鋪開。政府衛(wèi)生投入占衛(wèi)生總費用的比重在不斷下降:從1978年的32.2%下降到2002年的15.2%, 24年下降了17個百分點?！暗胤截斦栋さ臎_動,是醫(yī)改市場化方向的重要動力之一”[20]。

恰在此關(guān)口,2003年,SARS疫情在全國蔓延,中國開始反思公共衛(wèi)生體系的漏洞,進而開始檢討整個衛(wèi)生事業(yè)?！罢鲗伞迸c“市場派”的意見不相上下,衛(wèi)生部領導最后決定繼續(xù)調(diào)查。《中國青年報》2005年6月20日關(guān)于“市場化非醫(yī)改方向”和7月28日“國務院研究機構(gòu)稱,我國醫(yī)改基本不成功”的報道,醫(yī)改話題再次引起大討論,多數(shù)人將矛頭指向了“市場化”。

自20世紀80年代以來,美國、英國、德國、法國等西方工業(yè)化國家,日本、韓國等東亞新興工業(yè)化國家,拉美的墨西哥、巴西、智利等發(fā)展中國家,都開展了大規(guī)模的民營化改革運動。當前,民營化也是我國的熱門話題。在相當程度上,中國醫(yī)改可以看作世界民營化浪潮的一種延續(xù),也可以視為我國社會保障民營化大考題的一個縮影。要政府還是要市場?從經(jīng)驗來看,這不是一個答案非此即彼的選擇題,而是一個涉及社會保障行政機關(guān)采用何種行政行為模式的問題,簡單的否定和肯定都過于輕率,它需要在法理邏輯的鏈條上、社會保障實踐的發(fā)展中,去反思并找到良方。

(二)社會保障民營化及其方式

民營化的興起與20世紀70年代以來出現(xiàn)的行政行為理想與現(xiàn)實之間的矛盾密不可分。公正與效率是法治的理想,也是對政府的基本要求。然而,隨著公共事務的多樣化和復雜化,傳統(tǒng)官僚政府出現(xiàn)了“政府失靈”,它促使人們開始反思政府壟斷社會公共事務的正當性和有效性。于是,放松政府管制、提高政府效能、增進公共利益就成為公共行政改革的共同目標。這場改革的主要內(nèi)容包括“政府職能的市場化、政府行為的法治化、政府決策的民主化、政府權(quán)力的多中心化。政府職能的市場化包括國有企業(yè)的民營化、公共事務引入內(nèi)部市場機制等”[21]。根據(jù)私人部門參與公共事務管理的程度不同,可以將民營化分為實質(zhì)民營化和形式民營化兩種。實質(zhì)民營化是指特定行政事務的公共屬性不變,但國家本身不再負擔執(zhí)行或負擔全部執(zhí)行,而開放由民間部門負責或提供。例如,政府通過特許制,授予某一私人組織一種排他性的權(quán)利——直接向公眾出售其服務或產(chǎn)品。形式民營化是指特定行政事務仍由國家承擔且不放棄自身執(zhí)行的責任,僅在執(zhí)行階段借助私人部門的力量完成既定的行政任務[22]。

“在世界上只有由政府負責的社會保障制度,而沒有包辦一切社會保障事務的政府”[23]。社會保障民營化反映了政府為了實現(xiàn)社會保障公正和效率目標,在如何處理政府和市場、政府和私人之間的關(guān)系的一種態(tài)度,即更少地依賴政府、更多地依靠民間機構(gòu)來滿足公眾需求。公共選擇理論認為,“沒有任何邏輯理由證明公共服務必須由政府官僚機構(gòu)來提供”,擺脫困境的最好出路是打破政府的壟斷地位,建立公私機構(gòu)之間的競爭[24]。隨著公共需求的日益擴大,政府規(guī)模日趨膨脹以及因此導致的因缺乏競爭形成的效率低下引起了人們的不滿。這一問題在社會保障行政領域也同樣存在。因此,一些國家就采用民營化的方式引入市場機制管理社會保障事務,其代表可推智利的政府兼市場管理模式。

姑且不論中國醫(yī)改成功與否,它本身就反映了相關(guān)行政機關(guān)進行公共事業(yè)民營化的理想。2004年3月22日,國務院頒布了《全面推進依法行政綱要》,作為一部綱領性的文件,政府主要職能被定位為“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”。并且確定了:“凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的,市場競爭機制能夠調(diào)節(jié)的,行業(yè)組織或者中介機構(gòu)通過自律能夠解決的事項,除法律另有規(guī)定的外,行政機關(guān)不要通過行政管理去解決?！边@事實上確立了“先市場、后社會、再政府”的制度設計思路,為社會保障民營化改革提供了新的思路。但同時也必須指出的是,社會保障項目多種多樣,至于各個具體的項目在多大程度上實行民營化、如何實行民營化,顯然不能搞“一刀切”。

(三)社會保障行政機關(guān)的義務與民營化的限制

值得注意的是,民營化并不意味著國家(包括社會保障行政機關(guān))社會保障義務的徹底免除,而只是表明私人部門對社會保障事務的一定程度的參與。正如世界民營化大師E·S·薩瓦斯所言:“民營化不僅是一個管理工具,更是一個社會治理的基本方略。它根植于這樣一些最基本的哲學或社會信念,即政府自身和政府在自由健康社會中相對于其他社會組織的適當角色。民營化是一種手段而不是目的;目的是更好的政府、更美好的社會。”[25]350因此,在社會保障民營化的進程中,國家或社會保障行政機關(guān)仍然是管理社會保障事務的主體,要防止其利用民營化之機逃避責任。需要明確,社會保障民營化后,社會保障行政機關(guān)仍然是代表國家提供社會保障金的一方,在社會保障事務的決策、執(zhí)行和監(jiān)管諸環(huán)節(jié)中,決策和監(jiān)管始終是社會保障行政機關(guān)不可推卸的義務。這些義務就形成了社會保障民營化的基本界限,它們無論如何是不能通過民營化而缺位甚至轉(zhuǎn)移到私人部門身上的。

據(jù)此來分析我國的醫(yī)改,就可以發(fā)現(xiàn)其諸多動機、措施或現(xiàn)象違背了民營化或市場化的基本規(guī)則:其一,“地方財政卸包袱的沖動,是醫(yī)改市場化方向的重要動力之一”,于是改革的手段從最初就十分明確——“給政策不給錢”,從而出現(xiàn)了社會衛(wèi)生需求日增、醫(yī)院數(shù)量激增但政府衛(wèi)生投入比重卻越來越少的現(xiàn)象;其二,由于缺乏監(jiān)管,醫(yī)生走穴、亂開藥方、藥價虛高、藥品提成等屢遭世人詬病。諸如此類,不一而足。這些違反基本規(guī)則的行為最終導致醫(yī)改難于成功,并出現(xiàn)國人談虎變色的“看病難、看病貴”的嚴重社會問題。

不可否認,具有民營化某種特質(zhì)的醫(yī)改將“市場機制引入”衛(wèi)生部門,其出發(fā)點是十分美好的,但是“民營化就像拆除炸彈,必須審慎對待,因為錯誤的決定會導致危險的后果”[25]305。這次試驗對于社會保障行政機關(guān)選擇恰當?shù)男袨槟Ｊ綗o疑是有很大啟迪意義的。

五、結(jié)語

我國提出了到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系的戰(zhàn)略目標。目前,我國各類社會保障基金積累額近2.5萬億元,2008年預算安排社會保障支出6 684億元,如此重大的任務最終要靠社會保障行政機關(guān)去一一執(zhí)行落實。對于社會保障行政行為中的挑戰(zhàn)必須予以全面而充分的分析,并探尋其解決的因應之道。社會保障制度在西方已有上百年的歷史。我國社會保障制度設計、社會保障行政行為應當是在對已有理論、制度和經(jīng)驗深入分析、過濾、鑒別、總結(jié)的基礎上,發(fā)現(xiàn)其“合理內(nèi)核”,然后再進行選擇、本土化改造和完善,或者直接進行本土化的制度設計。

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Abstract:The administrative organ of social security shoulders themost important,direct and necessa2 ry duty for the social security policy and the realization of social security rights.Due to the comp lexity and delicacy of social security,the activities ensuring social security is sure to encounter many p rob2 lem s.Among all the p roblem s,the recognition of the beneficiary of social security,the administrative p rocedure of social security and the administrative pattern of social security aremost common in many countries,w hose resolution has a great significance.

Key words:social security administration;constitution;beneficiary;administrative p rocedure;admin2 istrative pattern

[責任編輯 李丹葵]

Object,procedure and pattern:problemsand challenges in the adm inistration of social security

L i Qiurong
(College of Humanities,Law and Economics,Wuhan University of Science and Technology,Wuhan 430081,China)

D922.182

A

1009-3699(2010)01-0005-07

2009-12-08

武漢科技大學科學研究發(fā)展基金重點課題“社會保障權(quán)與立法機關(guān)義務研究”階段成果.

李秋容(19722),女,湖南安化人,武漢科技大學文法與經(jīng)濟學院副教授,管理學博士,主要從事行政管理與公共管理研究.