論跨界環(huán)境損害概念的法律界定

易 琪

(廣東商學(xué)院法學(xué)院,廣東 廣州 510230)

論跨界環(huán)境損害概念的法律界定

易 琪

(廣東商學(xué)院法學(xué)院,廣東 廣州 510230)

傳統(tǒng)意義的跨界損害是指通過土地、水或大氣而引起的跨越邊界的損害,實際主要指跨界環(huán)境損害。明確跨界環(huán)境損害的概念要強(qiáng)調(diào)四個要素:環(huán)境損害是相關(guān)活動的有形后果、人為的因果關(guān)系、損害后果必須顯著而重大、必須存在跨界環(huán)境影響。另外還須注意多邊管轄規(guī)則的競爭和公共資源的損害。

跨界損害;跨界環(huán)境損害;多邊管轄規(guī)則競爭;公共資源的損害

關(guān)于環(huán)境損害的定義,在國際條約和國際實踐中有不同的反映。在國家責(zé)任方面,1988年《南極礦產(chǎn)資源活動管理公約》似乎是唯一界定環(huán)境損害的條約。它對南極、環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)損害的定義非常寬泛,包括“對此環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)生物和非生物部分的任何影響,包含對大氣、海洋和地球上生命的傷害”。

一、跨界環(huán)境損害的定義

跨界環(huán)境損害指的是跨過國家邊界線的物理存在或溢出,更確切地說,當(dāng)一個政治區(qū)域(起源國)潛在有害的環(huán)境物質(zhì)通過諸如空氣、水或泥土等自然介質(zhì)轉(zhuǎn)移至另一政治區(qū)域(受害國)時,跨界環(huán)境損害便產(chǎn)生了。譬如一國排入河中的廢水順流流至另一國家、一國核電廠的放射物質(zhì)隨風(fēng)飄散至另一國家等等。

跨界環(huán)境損害通常也稱為“跨界損害”(transboundary damage/transboundary harm),或者說跨界損害的通常含義是指一種特殊的環(huán)境損害。跨界損害至今還沒有統(tǒng)一的概念定義,有的學(xué)者認(rèn)為,跨界損害是由一國大范圍的活動對其他國家造成的不利影響。不過,傳統(tǒng)意義上的“跨界損害”術(shù)語是指通過土地、水或大氣而引起的跨越國家邊界的損害。這種損害可以分為“意外的損害”、“非意外的損害”和“對全球公共資源的損害”三類。[1]

2004年聯(lián)合國《關(guān)于危險活動造成跨界損害案件中損失分配的原則草案》的一讀稿將跨界損害定義為:在領(lǐng)土國或其管轄或控制下所從事的國際法未加禁止、但卻有可能以有形后果造成重大跨界損害的活動,在另一國領(lǐng)土上或在該國管轄或控制下的其他地方所造成的損害。①但是該草案只適用于國家間的國際法未加禁止活動導(dǎo)致的跨界損害并將全球公域排除在外,它所指的環(huán)境不僅僅包括土壤、水和大氣,還有動植物和地貌特征。

2001年《國際法不加禁止的行為所產(chǎn)生的損害性后果的國際責(zé)任條款草案》(也稱《預(yù)防危險活動造成的越境損害的條款草案》)和上面提到的《關(guān)于危險活動造成跨界損害案件中損失分配的原則草案》對跨界損害的范圍都界定為:“對人、財產(chǎn)或環(huán)境造成的損害”。②后者把人類文化遺產(chǎn)也包括在受損財產(chǎn)的范圍之內(nèi)。從字面上看,這種界定似乎比傳統(tǒng)的跨界損害定義寬泛,然而仔細(xì)考察便可以看出,因為環(huán)境涵蓋了人和財產(chǎn),那么如果人和財產(chǎn)受到損失,則環(huán)境肯定也受到了損害;反之,如果環(huán)境受到損害,人和財產(chǎn)卻未必受到損害,因此這里對人、財產(chǎn)和環(huán)境的區(qū)分不是對跨界損害的分類,而是為了更有利于損害責(zé)任的確定和實現(xiàn)。國際法委員會在兩個條款草案的評注中大量引用相關(guān)環(huán)境損害理論與國際文件來說明跨界損害的有關(guān)問題,因此筆者認(rèn)為,在這個意義上,跨界損害實際上主要是指跨界環(huán)境損害。

通過以上分析,可以把跨界環(huán)境損害定義為:在一國或其管轄或控制下所從事的、具有通過其有形后果造成重大跨越國界損失風(fēng)險的活動,在該國領(lǐng)土外或管轄或控制外的其他地方所造成的環(huán)境損失或損害,不論當(dāng)事國或地區(qū)是否擁有共同邊界。這里的環(huán)境包括非生物性和生物性自然資源以及這些因素之間的相互作用,還包括地貌的特征部分。

二、跨界環(huán)境損害的要素

有的學(xué)者在定義跨界環(huán)境損害時提出了四個要素:(1)損害必須是人為活動的結(jié)果;(2)損害必須是人為活動的有形后果;(3)損害必須有跨界影響;(4)損害必須是重大和實質(zhì)性的。[2]

根據(jù)上述定義,可以明確對跨界環(huán)境損害概念的法律界定必須強(qiáng)調(diào)四個要素:

(一)環(huán)境損害是相關(guān)活動的有形后果

引起跨界環(huán)境損害的行為一般都會直接、間接地涉及到自然資源,也就是說,在活動及其所引起的損害之間存在著有形的聯(lián)系。如果在邊境地區(qū)建設(shè)核電站或飛機(jī)場,核泄露風(fēng)險與噪聲污染會破壞周邊正常的環(huán)境條件,一般而言,類似活動會在包括兩至三個國家的局部范圍引起損害結(jié)果。[3]這個要素的關(guān)鍵在于一國的活動直接帶來對相鄰國家或地域的損害。

“有形后果”(physical consequences)沒有確切的定義,它應(yīng)該是將能引起跨界損害性后果卻不具備物質(zhì)性的行為(如歧視性貿(mào)易和貨幣政策等)排除在外的。但仔細(xì)研讀2004年《關(guān)于危險活動造成跨界損害案件中損失分配的原則草案》,可以發(fā)現(xiàn)原則2中對損害的界定還包括構(gòu)成文化遺產(chǎn)部分的財產(chǎn)。在該原則的注釋中,國際法委員會(ILC)認(rèn)為國家財產(chǎn)包含國家的文化遺產(chǎn),包括古建筑和遺址;自然遺產(chǎn)是指自然特征和場點以及地址和生理學(xué)形態(tài)。它們的價值在于其歷史、藝術(shù)、科學(xué)、美學(xué)、民族學(xué)或人類學(xué)方面的重要性或?qū)ψ匀幻谰暗谋４?。那么非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的存在與“有形后果”之間是否存在矛盾呢?國際法委員會援引1972年《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》和2006年4月生效的《保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)國際公約》解決了這個問題。③在對“環(huán)境”定義的解釋中,國際法委員會明確其包含環(huán)境價值,即諸如地貌的美學(xué)方面等非服務(wù)價值。綜上所述,引起“有形后果”的損害應(yīng)該是極端嚴(yán)重的和具有物質(zhì)性的(包括身體的、物質(zhì)的和環(huán)境的損害后果),并且在經(jīng)濟(jì)上是可以度量的。當(dāng)國際法委員會開始著手探討“國際法不加禁止行為所產(chǎn)生的損害性后果的國際責(zé)任”這一主題時,一個主要的爭論就是是否將該主題僅界定為環(huán)境損害,抑或覆蓋所有種類的切實或不切實的跨界損害,特別是經(jīng)濟(jì)、金融和貿(mào)易領(lǐng)域的損害。經(jīng)濟(jì)損失可能是切實的,但未必具有物質(zhì)形態(tài),這種標(biāo)準(zhǔn)可以將國際經(jīng)濟(jì)活動、國際金融活動與國際貿(mào)易活動與環(huán)境活動分離開來。國際法委員會最終達(dá)成的共識是不包括后者,這一共識得到了聯(lián)合國大會的認(rèn)可。

(二)環(huán)境損害必須具有人為的因果關(guān)系

損害必須是人為引起的。對由于自然災(zāi)害引起的跨越國界損失,責(zé)任規(guī)則不起作用,因此,不可抗力條款經(jīng)常被引用于條約來免除起源國國家承擔(dān)的法律責(zé)任。就是說,跨界環(huán)境損害必須與人類行為有直接與必然的聯(lián)系,而且和國家責(zé)任原則一致的是,可賠償?shù)膿p害必須與一國的法律權(quán)利或利益相聯(lián)系。在國內(nèi)環(huán)境法中,對公眾領(lǐng)域的損害可由管理公共事物的政府來提出主張;在國際實踐中,如果鎖定了受害國,確認(rèn)與國際法主體的權(quán)利和利益的人為聯(lián)系基本不存在問題。但當(dāng)損害發(fā)生在全球公共資源(global commons)內(nèi),也就是國家的管轄與控制以外的地區(qū)時,傳統(tǒng)觀點認(rèn)為,只要國家自身的權(quán)利和利益不受到直接侵害,就不能因國際社會的損害在國際法范圍內(nèi)提起訴訟請求。近年來,為全球公共資源損害索賠的呼聲越來越高,保護(hù)公共資源的公共利益在一系列法律文件中得到承認(rèn),但是,爭論仍在進(jìn)行,這些條約的所有成員國是否有責(zé)任和相關(guān)權(quán)利來保護(hù)公共資源地區(qū)的自然環(huán)境?可見,公共資源屬于無主物(res nullius)還是共有物(res communis)不再重要,因為所有的國家都可以在國際法支持下進(jìn)行探索與和平使用,因此跨界環(huán)境損害就不僅僅局限于少數(shù)國家之間的雙邊案件和訴求了,它還包含了國家行為引起的或源于一國領(lǐng)土的對公共資源的損害。

(三)損害后果必須是顯著而重大的

跨界環(huán)境損害并不一定在所有情況下都會引起國際賠償責(zé)任,國際法只規(guī)范那些跨界環(huán)境損害嚴(yán)重到一定程度的情況。有學(xué)者認(rèn)為:“一國無權(quán)破壞另一國的環(huán)境,這種觀點在各種各樣的跨界損害每天都要發(fā)生的今日無異癡人說夢,沒人希望所有的損害活動由一般法令加以消除,但是國際法律控制是一個很重要的手段這點是沒什么疑問的?！盵4]無論理論還是實踐,對損害后果嚴(yán)重程度的要求都沒有異議。但采用嚴(yán)格責(zé)任原則的時候,程度要求引起了很多爭議。在不同的保護(hù)環(huán)境和自然資源的國際法文件中,使用不同的術(shù)語來表達(dá)對損害程度的限定,諸如“嚴(yán)重的”(serious)、“重大的”(significant)、“實質(zhì)的”(substantial)和“可評估的”(appreciable)等等。術(shù)語的選擇可以明確損害的嚴(yán)重程度是否已經(jīng)達(dá)到引起國際責(zé)任的程度,同時也說明對國家政府行為的衡量標(biāo)準(zhǔn)。在ILC的早期工作主題——國際水道的非航行性使用——中,術(shù)語從“嚴(yán)重的”到“可評估的”,最后變成“重大的”。這也顯示了對國際水道沿岸國所受損害確切描述的困難。因此,在不同的法律文件中根據(jù)不同的宗旨對跨界環(huán)境損害程度有不同的限制要求。

(四)環(huán)境損害必須存在跨界環(huán)境影響

在國際航行器上,損害影響的跨界轉(zhuǎn)移是顯而易見的,更直觀的例子是國際河流與國際湖泊的使用。流經(jīng)多個國家的河流是國際河流,它可能是界河也可能不是,沿岸各國對流經(jīng)其領(lǐng)土的一段水域享有主權(quán)和行使管轄。上游國家為了利用水資源而筑壩灌溉,往往會對下游國家造成影響,譬如印度20世紀(jì)70年代在恒河上游建立水壩控制了流量,結(jié)果旱季時孟加拉國的許多地區(qū)變成了沙漠,兩國因而發(fā)生爭端,1977年兩國通過協(xié)議分配恒河流量才解決了爭端。[5]

影響發(fā)生跨界轉(zhuǎn)移的介質(zhì)可以是水、空氣(譬如酸雨等)或土壤,雖然國界是人為劃定的,但是“跨界”強(qiáng)調(diào)了行為直接的和緊接著的后果與跨越邊界有聯(lián)系。也正是由于“跨越國界”,使這種行為的損害后果可以得到國際救援,同時接受國際法的調(diào)整?？缃鐡p害可能越過幾條邊界使幾個國家同時受到損害?？缃缧袨榭梢栽趪夜茌牶涂刂埔詢?nèi)和以外的任何地區(qū)發(fā)生。

三、界定跨界環(huán)境損害的相關(guān)問題

因為跨界環(huán)境損害的界定沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),所以,在界定、理解跨界環(huán)境損害的時候,還需要注意另外兩種多邊環(huán)境問題。

第一種是多邊管轄規(guī)則競爭問題。如果各國可以自由設(shè)定不同的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),這種問題便產(chǎn)生了。該問題是這樣的:如果A國設(shè)定了較低的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),B國的投資者就會以將投資轉(zhuǎn)移至A國為威脅來要求B國將環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)降至類似A國的水平,投資者這種尋求最低環(huán)境成本的壓力將使各國展開降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的競賽,結(jié)果各國就會采取比沒有這種壓力時更低的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)則競賽涉及資金外溢(pecuniary spillover)問題——一國的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)通過資本流動的介質(zhì),將對另一國的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生溢出效果;然而,用結(jié)構(gòu)性的術(shù)語來說,這種可察覺的資金外溢與涉及跨界環(huán)境損害的物理外溢是不同的,因為規(guī)則競爭將可能影響眾多國家,而物理外溢一般只影響到兩個或少數(shù)幾個國家。

第二種問題可稱之為公共資源的損害。當(dāng)一種潛在有害的物質(zhì)在一個不受任何主權(quán)者控制的物理空間中釋放出來,然后通過諸如空氣、水源等自然介質(zhì)的轉(zhuǎn)移而導(dǎo)致了另一個或幾個國家受到損害時,這種情況便發(fā)生了。譬如從船上排放到海洋中的原油被沖至岸邊、排放到空中的氣體破壞了外層空間的臭氧層并導(dǎo)致全球紫外線水平的增高、發(fā)射到太空的航天器人造衛(wèi)星墜回地球等等。在這種問題發(fā)生時,由于破壞物質(zhì)并沒有直接跨過邊界而是被排入公共區(qū)域,因此,任何緊鄰或進(jìn)入過公共區(qū)域的國家都可能是污染之源,也都可能是受害者。因此,該問題涉及到大量的國家,其結(jié)構(gòu)特征也不同于起源國的定義要素。

從結(jié)構(gòu)特征上區(qū)分跨界環(huán)境損害和其他多邊管轄問題之后,還需要注意跨界環(huán)境損害的另外兩種區(qū)分。

第一種區(qū)分是關(guān)于完全損害和部分損害的區(qū)分。當(dāng)一國在其與另一國的邊界處設(shè)置一個大煙筒或污染物排放口、排放出的污染物全部進(jìn)入另一國時,便形成完全跨界損害;當(dāng)一國的污染物只有一部分構(gòu)成對另一國的污染時,這種跨界環(huán)境損害就是部分跨界損害。部分跨界損害的情況更為常見,這種損害可以是1%～99%。隨著百分比的下降,起源國內(nèi)部分配的問題便產(chǎn)生了,起源國將會根據(jù)其本國居民所負(fù)擔(dān)的成本來采取反應(yīng)措施。

第二種區(qū)分是關(guān)于單向和雙向跨界損害的區(qū)分。純粹單向的跨界環(huán)境損害是指兩國間所有的跨界損害都是流向同一方向的,譬如總是A國的污染物流向B國,而從來不會有相反的事情發(fā)生。純粹的雙向損害是指A國與B國之間50%的跨界污染由A方流向B方,50%則從B方流向A方。雙向損害可以因時而異,譬如,在某一時候,底特律的空氣污染影響了加拿大溫莎地區(qū)的空氣質(zhì)量,而在另外一些時間,由于風(fēng)向的改變,溫莎的空氣污染又影響了底特律的空氣質(zhì)量;雙向損害也可能同時發(fā)生,譬如不同國家的兩個城市處于同一道空氣分水嶺,二者都向大氣中排放污染物并同時遭受到因此帶來的空氣污染問題。

純粹的單向或雙向跨界損害在現(xiàn)實中可能相對比較少見。通常情況是相互間都發(fā)生損害,但是其中一國排放的污染物更多,而另一國則受到的損害更大。一個相互產(chǎn)生污染但只有一方受到典型影響的例子便是酸雨。由于上層空氣空間氣流的持續(xù)作用,有些國家發(fā)生的酸雨量要小于其所釋放的廢氣量,而有些國家的酸雨量則相對多于其排放的廢氣量。這些在跨界環(huán)境損害界定時都需要認(rèn)真區(qū)分。

綜上所述,盡管在國際法上沒有各國認(rèn)可的關(guān)于跨界環(huán)境損害的定義,但對跨界環(huán)境損害的界定可從其構(gòu)成要素、各個國際公約的相關(guān)規(guī)定來加以理解。同時,因為這個概念涉及到國際環(huán)境法的一部分,因此,需要通過一些技術(shù)性很強(qiáng)的污染流動模型來加深對其理論內(nèi)涵和外延的認(rèn)識。

注釋:

①參見聯(lián)合國《大會正式記錄,第五十六屆會議,補(bǔ)編第10號》(A/59/10):“原則1:適用范圍:本原則草案適用于國際法未加禁止、但卻有可能以有形后果造成重大跨界損害的活動所造成的損害。原則2:用語:為本原則草案的目的:(a)“損害”指對人員、財產(chǎn)或環(huán)境所造成的重大損害;包括:(一)人員死亡或人身傷害;(二)財產(chǎn)的損失或損害,包括構(gòu)成文化遺產(chǎn)部分的財產(chǎn); (三)環(huán)境受損而引起的損失或損害;(四)恢復(fù)財產(chǎn)、環(huán)境,包括自然資源的合理措施的費(fèi)用;(五)合理反應(yīng)措施的費(fèi)用。(b)“環(huán)境”包括:非生物性和生物性自然資源,例如空氣、水、土壤、動物和植物等,以及這些因素之間的相互作用;以及地貌的特征部分;(c)“跨界損害”指在領(lǐng)土國或其管轄或控制下所從事的原則草案1所述活動在另一國領(lǐng)土上或在該國管轄或控制下的其他地方所造成的損害;(d)“危險活動”指可能以有形后果造成重大損害的活動;(e)“經(jīng)營者”指在發(fā)生造成跨界損害事件時指揮或控制活動的任何個人。”

②《預(yù)防危險活動造成的越境損害》第2條:“用語:為本條款的目的:(a)‘造成重大越境損害的危險’包括造成重大越境損害的可能性較大和造成災(zāi)難性越境損害的可能性較小的危險;(b)‘越境損害’指對人、財產(chǎn)或環(huán)境造成的損害;(c)‘越境損害’指在起源國以外的一國領(lǐng)土內(nèi)或其管轄或控制下的其他地方造成的損害,不論各當(dāng)事國是否有共同邊界;(d)‘起源國’指在其領(lǐng)土內(nèi)或在其管轄或控制下的其他地方計劃進(jìn)行或進(jìn)行第1條所指活動的國家;(e)‘可能受影響國’指在其領(lǐng)土內(nèi)或在其管轄或控制下的任何其他地方有可能發(fā)生重大越境損害的國家;(f)‘當(dāng)事國’指起源國和可能受影響國?！?/p>

③1972年《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》第1條:“在本公約中,以下各項為‘文化遺產(chǎn)’:文物:從歷史、藝術(shù)或科學(xué)角度看具有突出的普遍價值的建筑物、碑雕和碑畫、具有考古性質(zhì)成份或結(jié)構(gòu)、銘文、窟洞以及聯(lián)合體;建筑群:從歷史、藝術(shù)或科學(xué)角度看在建筑式樣、分布均勻或與環(huán)境景色結(jié)合方面具有突出的普遍價值的單立或連接的建筑群;遺址:從歷史、審美、人種學(xué)或人類學(xué)角度看具有突出的普遍價值的人類工程或自然與人聯(lián)合工程以及考古地址等地方?！?006年《保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)國際公約》第二條:“‘非物質(zhì)文化遺產(chǎn)’,指被各社區(qū)、群體,有時是個人,視為其文化遺產(chǎn)組成部分的各種社會實踐、觀念表述、表現(xiàn)形式、知識、技能以及相關(guān)的工具、實物、手工藝品和文化場所。這種非物質(zhì)文化遺產(chǎn)世代相傳,在各社區(qū)和群體適應(yīng)周圍環(huán)境以及與自然和歷史的互動中,被不斷地再創(chuàng)造,為這些社區(qū)和群體提供認(rèn)同感和持續(xù)感,從而增強(qiáng)對文化多樣性和人類創(chuàng)造力的尊重?！?/p>

[1]Xue Hanqin,Transboundary Damage in International Law [M].Cambridge University Press,2003(1):2-4.

[2]SCHACHTER O.International Law in Theory and Practice[M].Dordrecht:Martinus Nijhoff,1991:366-368.

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[4]HENKIN,PUGH,SCHACHTER,SMIT.International Law:Cases and Materials[M].3rd ed.,St. Paul.West Publishing Co,1993:1377.

[5]梁西.國際法[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,1993:134.

[責(zé)任編輯 朱 濤]

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:A

:1009-1513(2010)03-0065-04

2010-03-22

本文為教育部人文社會科學(xué)青年項目“跨界環(huán)境損害的國家責(zé)任研究”(批準(zhǔn)號:08JC820009)之階段性成果。

易 琪(1975-),女,湖北武漢人,博士,講師,主要從事國際法、國際環(huán)境法研究。