我國歸僑安置法制的反思與完善

劉國福

(北京理工大學 法學院,北京 100081)

我國歸僑安置法制的反思與完善

劉國福

(北京理工大學 法學院,北京 100081)

歸僑僑眷能否融入國內(nèi)主流社會是檢驗安置政策的根本標準,由是觀之,我國此前的歸僑安置政策不盡成功?，F(xiàn)行歸僑安置法律存在安置內(nèi)容不明確、社會保障范圍窄、忽視融和的核心地位等問題。完善歸僑安置法制需要貫徹“促進融合”方針,采取提供融合課程、澄清法律歧義規(guī)定等舉措。

歸僑;僑眷;安置;制度

根據(jù)中國現(xiàn)行法律,華僑有回國定居的權(quán)利。國家有責任對回國定居的華僑給予安置,保障華僑歸僑僑眷的權(quán)益,促進歸僑融入國內(nèi)主流社會。新中國建國60年來,安置歸僑政策走過了曲折的道路,值得進行認真反思,以完善歸僑安置制度。

一、歸僑安置政策與法律發(fā)展

1987年以前,國家對歸僑采取包下來安置的方法,即提供安置經(jīng)費和負責住房、就業(yè),被安置者必須接受。1979年《國務院僑辦關(guān)于旅朝華僑回國定居問題的意見》和1984年《國務院批轉(zhuǎn)國務院港澳辦公室、國務院僑務辦公室關(guān)于對港澳同胞回內(nèi)地定居及在內(nèi)地眷屬的管理工作分工問題的請示的通知》規(guī)定,國家對回國定居的旅朝華僑、港澳同胞給予安置,安置的原則是回原籍省,面向農(nóng)村,面向小城鎮(zhèn)。由于中國的經(jīng)濟能力有限,即使已經(jīng)為安置投入了很多,還是無法滿足被安置歸僑的個人需求,不能維持甚至降低了華僑回國定居前的生活水平。建國后至1978年,全國接待安置歸僑、難僑近百萬。[1]直至今天,相當一部分歸僑的工資待遇偏低,生活比較困難。為此,一些地方政府發(fā)布了專門解決歸僑生活困難的文件,例如, 2005年《新疆關(guān)于研究歸僑離退休職工增發(fā)生活補貼有關(guān)問題的會議紀要》,2003年《吉林省關(guān)于發(fā)放歸國華僑退休生活補貼的補充通知》。

新中國建國以來幾次大規(guī)模安置回國定居華僑的實踐證明,包下來安置的方法很難算得上成功。20世紀50年代中期、60年代初期、70年代和80年代初,我國出現(xiàn)過4次歸僑出國潮,均與歸僑安置不當有關(guān)。上海市文革前有歸僑7000多人,文革后遷移境外過半,只剩下3000人。山西省1968年安置的緬甸歸僑,80%已經(jīng)申請出境。外流最多的是來自印尼、越南的歸僑,到1976年底,超過30萬歸僑再次出國,只有不到10萬人留了下來。一些歸僑合法、非法地回到了原先僑居的國家,大約25萬人定居于香港,2.5萬人去了澳門。即使被認為最成功的越南歸僑難民安置也存在許多問題,1979年-1988年10年間,安置在廣西的歸僑難民外流28 563人,接回15 313人。總的來說,為了謀求更好的生存環(huán)境和發(fā)展空間,約有1/3越南歸僑難民選擇了再次出境。[2]

從1987年《國務院僑辦關(guān)于華僑回國定居的審批意見》下發(fā)開始,我國對源于個人原因要求回國定居的華僑,由國家包下來安置轉(zhuǎn)變?yōu)榘聛戆仓门c自我安置相結(jié)合。對于源于國際形勢發(fā)生變化而被迫回國定居的華僑,地方人民政府和有關(guān)部門仍然按照國家有關(guān)規(guī)定給予妥善安置,中央和地方財政視情況對確有困難的歸國華僑予以適當資助。其他擬回國定居的華僑,由本人自行解決住房和就業(yè)問題,待住房和就業(yè)問題解決落實后再提出申請,不得增加國家負擔。[3]實踐證明,盡管在歸僑自我安置政策指導下,存在著歸僑回流原僑居國和回國定居后未能很好融入主流社會的現(xiàn)象,但只是少數(shù),這說明包下來安置轉(zhuǎn)向自我安置是可取的。

從法律層面看,我國歸僑安置法律落后于歸僑安置政策的轉(zhuǎn)變,存在著內(nèi)容模糊和法律沖突等不適應歸僑安置新情況的問題?，F(xiàn)行法律文件未明確歸僑安置的具體含義,致使各部門和群體產(chǎn)生不同的理解,這不利于宣傳、貫徹和實施新安置歸僑政策。2004年《歸僑僑眷權(quán)益保護法實施辦法》第6條規(guī)定:“地方人民政府和有關(guān)部門對回國定居的華僑,按照國家有關(guān)規(guī)定給予安置?！边@種“按照國家有關(guān)規(guī)定”是一種懶惰式的立法,因為除僑務工作人員外,包括華僑在內(nèi)的其他群體很難知道“國家有關(guān)規(guī)定”是什么,也很難通過便捷渠道查到“國家有關(guān)規(guī)定”;即使查到了,可能也無法正確理解“國家有關(guān)規(guī)定”與2004年《實施辦法》的關(guān)系。各省市區(qū)的許多地方法規(guī)更沿襲了上述懶惰式立法,例如,1993年《貴州省實施〈中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護法〉辦法》(2005年修正)第8條第(1)款,2005年《河南省實施〈中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護法〉辦法》第7條第(1)款。從字面上看,國家對所有回國定居的華僑給予安置。實際上,在國外受到迫害、失去謀生條件必須回國的歸僑,國家給予安置,歸僑應該服從分配和接受;其他源于個人原因回國的歸僑,則必須自行解決回國后的工作、住房問題,不增加國家負擔。這就必然會導致民眾法規(guī)理解與政府實際做法不一致的情況。

很多地方政府關(guān)于歸僑僑眷權(quán)益保護方面的規(guī)章,不適當?shù)鼗乇芰税仓脷w僑的問題。例如,1993年《江西省實施〈中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護法〉辦法》(2003年修訂),1995年《寧夏自治區(qū)實施〈中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護法〉辦法》(2003年修訂),2003年《海南省實施〈中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護法〉辦法》,2003年《廈門市歸僑僑眷權(quán)益保障條例》。地方政府是我國安置歸僑的主體,它們回避歸僑安置問題,會使歸僑及有關(guān)群體對國家的安置政策和措施感到迷茫。

二、歸僑社會保障內(nèi)容的豐富

社會保障權(quán)是國家保障公民生存和發(fā)展的一項基本人權(quán),得到了一系列國際文件和國內(nèi)法律的承認。全面落實社會保障權(quán),可以解決歸僑的基本生活問題,有助于妥善安置歸僑。1948年《世界人權(quán)宣言》第22條規(guī)定,每個人作為社會的一員,有權(quán)享受社會保障。1966年《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利公約》第9條規(guī)定:“本公約締約各國承認人人有權(quán)享受社會保障,包括社會保險?！鄙鲜鰢H文件對中國具有法律約束力,中國有國際義務為包括華僑歸僑僑眷在內(nèi)的我國公民提供社會保障。

目前,我國法律就歸僑僑眷的社會保障作出了規(guī)定。2000年,全國人大常委會華僑委員會修訂1990年《歸僑僑眷權(quán)益保護法》時,新增了第10條:“國家依法維護歸僑、僑眷職工的社會保障權(quán)益。用人單位及歸僑、僑眷職工應當依法參加當?shù)氐纳鐣ｋU,繳納社會保險費用。對喪失勞動能力又無經(jīng)濟來源或者生活確有困難的歸僑、僑眷,當?shù)厝嗣裾畱斀o予救濟。”2004年《歸僑僑眷權(quán)益保護法實施辦法》第11條規(guī)定:“國家依法維護歸僑、僑眷的社會保障權(quán)益。用人單位和歸僑、僑眷應當依法參加當?shù)氐纳鐣ｋU,繳納社會保險費。參加社會保險的歸僑、僑眷依法享受社會保險待遇。地方人民政府對生活確有困難的歸僑、僑眷,應當給予救濟,并對其生產(chǎn)、就業(yè)給予扶持;依法保障喪失勞動能力又無經(jīng)濟來源的歸僑、僑眷的基本生活。”

國務院僑辦和一些地方政府進一步明確了歸僑僑眷社會保障權(quán)的范圍。國務院僑辦在2004年《歸僑僑眷權(quán)益保護法實施辦法》條文釋義中指出,社會保障權(quán)益包括職工的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、最低生活保障權(quán)益。1994年《湖北省實施〈中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護法〉辦法》(2003年修正)第11條規(guī)定,歸僑、僑眷職工不僅依法享有國家規(guī)定的養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)社會保障權(quán)益,而且享有工傷、生育等社會保障權(quán)益。

以上法律規(guī)定促進了歸僑僑眷社會保障權(quán)益的保護,但是還存在著三方面問題。

其一,社會保險范圍過窄,僅涵蓋部分歸僑僑眷。歸僑僑眷權(quán)益是通過社會保險和社會救助實現(xiàn)的,其中前者是主要手段。社會保險性質(zhì)的社會保障權(quán)益將受益對象局限于有工作和參加了社會保險的歸僑僑眷,但是由于歸僑是從國外回來定居的,回國之初可能還沒有工作單位,這就使他們無法在回國之初像有工作的國內(nèi)公民那樣享受社會保險待遇。雖然這種情況下歸僑可以投商業(yè)保險,但并非每個歸僑都有能力和愿意投保。而且投商業(yè)保險是個人行為,其不能取代提供社會保險的政府行為。于是,歸僑的社會保障在其回國后至找到工作之前,可能因為無法參加社會保險又不能、不愿投商業(yè)保險而處于空白。

其二,社會保障形式單一,缺少多樣化服務。國家通過社會救助提供的社會保障以貨幣或?qū)嵨镄问匠霈F(xiàn)。前者是由社會保障機構(gòu)按照法定條件向被保障者支付一定數(shù)額的貨幣,例如養(yǎng)老退休金、失業(yè)保險金和各種社會津貼等;后者是向被保障者免費或優(yōu)惠提供一定的實物,例如向生活確有困難者發(fā)放食品、衣服、藥品等。[4]另外,歸僑還需要以多種服務形式提供的社會保障,例如提供廉租房和經(jīng)濟適用房、再就業(yè)培訓、國情地方情況介紹、免費普通話或方言語言課程等。

其三,1990年《歸僑僑眷權(quán)益保護法》(2000年修訂)、2004年《歸僑僑眷權(quán)益保護法實施辦法》以及地方政府關(guān)于僑務的行政規(guī)章中,沒有規(guī)定華僑社會保障權(quán)益的維護,這不符合人人享有社會保障權(quán)的法律原則。1982年《憲法》(2004年修訂)第14條第(4)款規(guī)定:“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度?！钡?3條第(3)款規(guī)定:“國家尊重和保障人權(quán)。”盡管從法律邏輯上講,華僑因為憲法的有關(guān)規(guī)定享有了社會保障權(quán),但是憲法在中國不可訴,缺少了具體法律予以維護的華僑社會保障權(quán),很容易流于紙面。

三、加強歸僑安置的融合服務

社會融合是指社會不同的因素、部分結(jié)合為統(tǒng)一、協(xié)調(diào)整體的過程及結(jié)果,是與社會解體和社會排斥相對應的社會學范疇。[5]歸僑入境后,如果沒有合適的渠道和機會接觸、了解居住地的政治制度、經(jīng)濟環(huán)境、文化傳統(tǒng)和風俗習慣,便很難理解和熱愛接收國,進而長期、永久地定居,成為接受國的一分子。社會融合工作做得不好,就有可能使歸僑僑眷成為“外來人”,不僅不會為祖國做出應有的貢獻,而且可能引發(fā)歸僑僑眷與當?shù)鼐用竦纳鐣芎蛯α?導致排外勢力不斷抬頭,損害國家利益。增進歸僑僑眷對祖國的了解和認可,一方面,要求申請歸國者了解祖國的國情,熟悉祖國的語言、政治、法律和文化,以使其具備融合主流社會的能力。另一方面,要向已經(jīng)歸國者提供融入主流社會所需的社會保障、知識和技能,幫助其解決融合中遇到的問題,促其盡快融入主流社會。

為了有效促進歸僑與國內(nèi)主流社會的融合,需要做好三方面工作。首先,要確立以融合為核心的歸僑安置政策,明確歸僑能否融入國內(nèi)主流社會是檢驗歸僑安置工作成敗的最重要標準。目前,無論是原先國家包下來安置的政策,還是現(xiàn)行自我安置與國家安置相結(jié)合的政策,都還沒有清晰地闡明融合與安置的關(guān)系。其次,要努力創(chuàng)造歸僑融合的環(huán)境。如果國家不能為歸僑創(chuàng)造融合環(huán)境,則無論是包下來安置、妥善安置、自我安置,抑或是適當照顧都將不能充分發(fā)揮作用,因為能不能在國內(nèi)生存、發(fā)展以及與當?shù)厣鐣餐M步的關(guān)鍵在于歸僑自己,適當?shù)娜诤檄h(huán)境將增加歸僑在國內(nèi)生活和發(fā)展的信心和能力。再次,要提供融合幫助。對歸僑中的不同階層或群體而言,由于政治、文化、教育、經(jīng)濟、社會背景不同,他們?nèi)谌胱鎳髁魃鐣倪^程會不盡相同。[6]各級政府應該根據(jù)不同歸僑僑眷的特點,提供有針對性的、具體入微的融合幫助,促其盡快、有效融入國內(nèi)主流社會。

四、完善歸僑安置的法律制度

移民法是調(diào)整人員國際流動的法律規(guī)范的總稱,基本功能是促進發(fā)展、維護安全、增進融合和保護人權(quán)。歸僑的國際流動特征顯著,其跨國流動行為應該主要由移民法調(diào)整。歸僑又是我國公民,從移民法視角審視我國歸僑安置法律制度存在的問題,建議從六個方面對其加以完善。

(一)明確“促進融合”的歸僑安置指導方針

在理清理順現(xiàn)有為歸僑服務政策的前提下,大幅增加為歸僑提供融入國內(nèi)主流社會的服務內(nèi)容。融合是歸國華僑必然面臨的問題,政府對融合的重視和引導是否有效,直接關(guān)系到促進還是阻滯歸僑在國內(nèi)的生存、發(fā)展及與當?shù)厣鐣墓餐M步。要使政府部門、社會團體和各界民眾清楚,國家歡迎、鼓勵而不是拒絕、排斥歸僑融入國內(nèi)主流社會。安置歸僑、向歸僑提供服務應以提高其融入國內(nèi)主流社會的能力為核心。

(二)提供多樣化有針對性的融合培訓課程

要明確規(guī)定向歸僑僑眷提供融合培訓課程服務。融合課程的內(nèi)容要包括我國政治、經(jīng)濟、文化、法律的介紹以及語言培訓。德國、丹麥、荷蘭等國家實施融合課程制度多年,有關(guān)法律明確規(guī)定,移民申請定居或者歸化必須完成融合課程,不能完成者將不能取得永久居留權(quán)或該國國籍。我國可以將融合課程分為強制性和自愿性兩種。強迫性課程是歸僑融入的基礎(chǔ)課程,應全面介紹國內(nèi)和所在省市縣的社會、經(jīng)濟情況,不通過考試者不能恢復戶籍和獲得歸僑證。自愿性課程是歸僑融入的高級課程,可根據(jù)歸僑群體的不同分為若干種,例如老人課程、婦女課程、接受高等教育者課程等等,由歸僑僑眷自由選擇參加。融合課程可以依托當?shù)亟逃嘤枡C構(gòu)提供。為吸引歸僑僑眷參加學習培訓,地方政府可根據(jù)財力盡量提供免費融合課程服務和一定的激勵措施。

(三)澄清現(xiàn)行法律歸僑安置的歧義規(guī)定

對我國目前歸僑安置的法律法規(guī)、各種政策文件進行梳理規(guī)整,通過正式法律文本予以清楚說明:國家安置歸僑的政策是,因為在國外受到迫害失去謀生條件必須回國的,國家給予妥善安置,歸僑應該接受并服從分配;源于個人原因回國的,必須自行解決回國定居的工作、住房等生活問題,不增加國家負擔。同時,對“妥善”、“安置”、“自我安排”等政策性語言明確準確的法律內(nèi)涵,便于引導華僑回國定居行為和各接受地的具體實施。

(四)要求歸僑回國定居必須購買醫(yī)療保險

世界各國移民法普遍規(guī)定新移民入境前必須購買醫(yī)療保險,我國在來華工作外國專家中也實施了這種制度。同理,我國也要將回國入境前購買醫(yī)療保險作為審核華僑回國定居申請的條件之一,以切實保障歸僑和聘用單位的合法權(quán)益,規(guī)避高額醫(yī)療費用。華僑回國定居前購買醫(yī)療保險,購買期限直至其參加全面醫(yī)療保險體系之時。如果歸僑作為新移民沒有參加到全面醫(yī)療保險體系中,就必須購買商業(yè)醫(yī)療保險,育齡婦女必須購買商業(yè)生育保險。如果是外國暴力排華,歸僑性命難保,中國政府應自其一入境就提供醫(yī)療保險。

(五)豐富歸僑僑眷社會保障的內(nèi)容和形式

要將符合條件的歸僑納入廉租房和經(jīng)濟適用房政策適用范圍,租用廉租房和購買經(jīng)濟適用房的條件,應該等同對當?shù)鼐用竦囊?要免費、低費為歸僑提供學歷、職業(yè)資格、執(zhí)業(yè)執(zhí)照認證以及再就業(yè)培訓服務,幫助歸僑僑眷便捷地進入國內(nèi)就業(yè)市場,尋找到適合的工作;在歸僑比較集中的地區(qū)和方言比較難懂的地區(qū),要定期提供免費普通話、方言學習課程,幫助歸僑克服語言障礙;要經(jīng)常舉辦各種聯(lián)誼活動,拓寬歸僑的社會結(jié)交面,幫助他們消除孤獨、寂寞,盡快融入當?shù)刂髁魃鐣?/p>

(六)明確華僑僑眷享有的社會保障權(quán)益

基于社會保障制度中的高福利等于高稅收原則,華僑長期居住國外沒有像國內(nèi)公民一樣盡繳稅、服兵役等社會責任、義務,其享有的社會保障權(quán)益自然應該與國內(nèi)公民有所區(qū)別。但是,華僑歸國后就成為中國公民,還是應該盡可能全面地享有中國公民基本的社會保障,國家在設計社會保障制度時,不能將歸僑僑眷排除在外,而應該給予必要、適當?shù)恼疹?使歸僑僑眷感受到社會主義祖國大家庭的溫暖。

[1]廣東省地方志辦公室.廣東省志·華僑志[M].廣州:廣東人民出版社,1996:224.

[2]黃小堅.歸國華僑的歷史與現(xiàn)狀[M].香港:香港社會科學出版社有限公司,2005:294-295.

[3]丘進,周中棟,李建.《中華人民共和國歸僑僑眷保護法實施辦法》釋義[M].北京:光明日報出版社, 2004:29-30.

[4]李樂平.論社會保障權(quán)[J].實事求是,2004(3): 57-61.

[5]解韜.論歐洲移民的社會整合[J].西北人口,2007 (2):29-36.

[6]周南京.華僑華人概論[M].香港:香港社會科學出版社有限公司,2003:56-58。

[責任編輯 朱 濤]

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:1009-1513(2010)03-0057-04

2010-03-05

本文為國務院僑務辦公室2009年重點課題“華僑法律制度研究”(批準號:GQBZ2009046)的部分成果。

劉國福(1970-),男,河南信陽人,悉尼科技大學博士,教授,主要從事移民法研究。