財(cái)產(chǎn)征收程序研究

韓旺勝

摘要：國家為了向社會(huì)提供公共產(chǎn)品、實(shí)現(xiàn)公共利益，必須享有在特定情況下對(duì)私人財(cái)產(chǎn)予以征收的權(quán)力。然而財(cái)產(chǎn)征收是剝奪被征收人的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行為，必須要有程序來保障其合法性與正當(dāng)性。財(cái)產(chǎn)征收的程序是對(duì)被征收人的一種法律程序保障，是財(cái)產(chǎn)征收制度中十分重要的組成部分，因而，征收程序備受各國立法的重視。

關(guān)鍵詞：財(cái)產(chǎn)征收；公共利益；正當(dāng)程序

中圖分類號(hào)：D922.31文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1000-8136(2009)35-0121-03

財(cái)產(chǎn)征收是剝奪被征收人的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行為，必須要有程序來保障其合法性與正當(dāng)性。財(cái)產(chǎn)征收的程序是對(duì)被征收人的一種法律程序保障，是財(cái)產(chǎn)征收制度中十分重要的組成部分。因而，征收程序備受各國立法的重視。財(cái)產(chǎn)征收程序的設(shè)置既要在規(guī)范和制約行政機(jī)關(guān)行使財(cái)產(chǎn)征收權(quán)的同時(shí)有效實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)征收的目的，又要最大限度地保障被征收人的合法權(quán)益，維持公共利益與個(gè)人利益的平衡。同時(shí)，財(cái)產(chǎn)征收程序在體現(xiàn)公正的基礎(chǔ)上還要追求效率。

1國外財(cái)產(chǎn)征收程序立法概況

1.1法國的財(cái)產(chǎn)征收立法概況

財(cái)產(chǎn)征收程序比較復(fù)雜和完備的國家應(yīng)屬法國。因財(cái)產(chǎn)征收強(qiáng)迫被征收人移轉(zhuǎn)不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)，而按照法國傳統(tǒng)觀念，只有普通法院才是私人自由和財(cái)產(chǎn)的最可靠的保障主體。經(jīng)過普通法院審查后才可剝奪私人的財(cái)產(chǎn)權(quán)。基于此，法國的財(cái)產(chǎn)征收分為兩個(gè)階段：行政階段和司法階段。財(cái)產(chǎn)征收的行政階段主要解決兩個(gè)問題：一是審批財(cái)產(chǎn)征收的目的；二是確定可以移轉(zhuǎn)的不動(dòng)產(chǎn)。行政階段中共設(shè)置4個(gè)程序：①事前調(diào)查。它是財(cái)產(chǎn)征收程序的開始，目的在于收集必要的信息，以供決定批準(zhǔn)公用目的的參考，沒有經(jīng)過事先調(diào)查而批準(zhǔn)的財(cái)產(chǎn)征收無效。②批準(zhǔn)公用目的。這是行政階段最主要的環(huán)節(jié)，是財(cái)產(chǎn)征收合法進(jìn)行的前提，也是法院裁決所有權(quán)移轉(zhuǎn)的依據(jù)。⑧具體位置的調(diào)查。在做出可以移轉(zhuǎn)不動(dòng)產(chǎn)的決定前，還要經(jīng)過一次調(diào)查，確定可以移轉(zhuǎn)的不動(dòng)產(chǎn)的具體位置，以及應(yīng)受補(bǔ)償?shù)乃姓吆推渌麢?quán)利人，并聽取利害關(guān)系人的意見。④可以移轉(zhuǎn)的決定。根據(jù)具體位置調(diào)查的結(jié)論，決定可以移轉(zhuǎn)的不動(dòng)產(chǎn)的界限，但不發(fā)生實(shí)際轉(zhuǎn)讓的效果。財(cái)產(chǎn)征收程序的司法階段主要解決兩個(gè)問題：即移轉(zhuǎn)不動(dòng)產(chǎn)的裁決及補(bǔ)償金的確定。

1.2美國的財(cái)產(chǎn)征收補(bǔ)償程序的立法概況

在美國，征收主要分兩種形式：第一種稱為PoHee power，通常直譯為警察權(quán)，是政府為了保護(hù)公眾健康、安全、倫理以及福利而無償對(duì)所有人的財(cái)產(chǎn)施以限制乃至剝奪的行為。第二種是有償征收，英文稱為eminedomalndemnaLion，指政府依法有償取得財(cái)產(chǎn)所有人的財(cái)產(chǎn)的行為。我們討論的主要是指第二種征收形式。美國聯(lián)邦憲法第五條修正案關(guān)于有償征收(eminent do-main)的規(guī)定具有決定性的意義，該修正案規(guī)定了征收的3個(gè)要件：正當(dāng)?shù)姆沙绦?Due process oflaw)、公平補(bǔ)償(Just compen-safion)以及公共使用(Publle use)。

首先，什么是正當(dāng)?shù)姆沙绦?通常征收行為應(yīng)當(dāng)遵循以下步驟：①預(yù)先通告；②政府方對(duì)征收財(cái)產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估；③向被征收方送交評(píng)估報(bào)告并提出補(bǔ)償價(jià)金的初次要約。被征收方可以提出反要約；④召開公開的聽證會(huì)(Public hearing)說明征收行為的必要性和合理性；⑤如果政府和被征收方在補(bǔ)償數(shù)額上無法達(dá)成協(xié)議，通常由政府方將案件送交法院處理。為了不影響公共利益，政府方可以預(yù)先向法庭支付一筆適當(dāng)數(shù)額的補(bǔ)償金作為定金，請(qǐng)求法庭在最終判決前提前取得被征收財(cái)產(chǎn)。除非財(cái)產(chǎn)所有人可以舉證說明該定金的數(shù)額過低，法庭將維持定金的數(shù)額不變；⑥法庭要求雙方分別聘請(qǐng)的獨(dú)立資產(chǎn)評(píng)估師提出評(píng)估報(bào)告并在法庭當(dāng)庭交換；⑦雙方最后一次進(jìn)行補(bǔ)償價(jià)金的平等協(xié)商，為和解爭(zhēng)取最后的努力；⑧如果雙方不能達(dá)成一致。將由普通公民組成的民事陪審團(tuán)來確定“合理的補(bǔ)償”價(jià)金數(shù)；⑨判決生效后。政府在30天內(nèi)支付補(bǔ)償價(jià)金并取得被征收的財(cái)產(chǎn)。

第二，公平補(bǔ)償(Juet compensation)。主要體現(xiàn)在3個(gè)方面：①主體的公平。即有權(quán)得到補(bǔ)償?shù)牟粌H僅包括財(cái)產(chǎn)的所有人。還應(yīng)當(dāng)包括財(cái)產(chǎn)相關(guān)的收益人，如房地產(chǎn)的承租人。②客體的公平，即取得補(bǔ)償?shù)膶?duì)象不僅僅包括房地產(chǎn)本身，還應(yīng)當(dāng)包括房地產(chǎn)的附加物，以及與該房地產(chǎn)商有關(guān)的無形資產(chǎn)(Good will)。③估價(jià)的公平，這是指法律要求補(bǔ)償?shù)膬r(jià)金應(yīng)當(dāng)以“公平的市場(chǎng)價(jià)值(fair market value)”為依據(jù)。至于什么才是公平的市場(chǎng)價(jià)值，目前最有效的方式是：雙方分別聘請(qǐng)的獨(dú)立的資產(chǎn)評(píng)估師提出評(píng)估報(bào)告，如果各自的評(píng)估報(bào)告結(jié)論相差懸殊，則由法庭組成的陪審團(tuán)裁定。

第三，公共使用。在此，法律對(duì)公共使用的內(nèi)涵采用了廣義的解釋。首先，公共使用的規(guī)則排除了政府利用行政權(quán)利損害某個(gè)個(gè)體利益的同時(shí)使另一個(gè)體收益，比如征收A的住房給B開設(shè)零售商店，就不能構(gòu)成公共使用。但公共使用并不意味著政府征收的財(cái)產(chǎn)只能或給一般公眾使用，政府征收財(cái)產(chǎn)又立即轉(zhuǎn)讓給多數(shù)私人使用。同樣構(gòu)成公共使用。

2中國財(cái)產(chǎn)征收程序的立法現(xiàn)狀及完善

由于中國長(zhǎng)期“重實(shí)體，輕程序”的觀念，從而導(dǎo)致立法、執(zhí)法和司法過程中，程序問題都不受重視。在財(cái)產(chǎn)征收補(bǔ)償領(lǐng)域，本身立法規(guī)定就較為欠缺，已有征收補(bǔ)償規(guī)范有概括、原則，很不具體，導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)征收補(bǔ)償程序往往無法可依，甚至有了規(guī)定也得不到很好的執(zhí)行。違反正當(dāng)程序是中國財(cái)產(chǎn)征收補(bǔ)償過程中一個(gè)突出的違法問題。此外，中國已有財(cái)產(chǎn)征收補(bǔ)償立法的指導(dǎo)思想存在嚴(yán)重問題，這直接影響到財(cái)產(chǎn)征收補(bǔ)償程序立法的科學(xué)合理設(shè)計(jì)。中國財(cái)產(chǎn)征收補(bǔ)償制度的設(shè)定通常是以方便公權(quán)力行使、強(qiáng)化國家管理為目標(biāo)，以公權(quán)力為本位的色彩較為濃厚，公平服務(wù)理念和公民權(quán)利保護(hù)意識(shí)較為淡薄。這種情況突出表現(xiàn)在土地征收補(bǔ)償、城市拆遷補(bǔ)償?shù)确矫妗?/p>

2.1中國土地征收程序的立法現(xiàn)狀

土地征收程序的設(shè)置正是為了平衡國家、集體和個(gè)人的利益，維護(hù)各方的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，并促進(jìn)土地征收的順利進(jìn)行，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。土地征收程序在土地征收中起著重要的作用，中國《土地管理法》及其《實(shí)施條例》對(duì)土地征收的程序作了較為詳細(xì)的規(guī)定。國土資源部又發(fā)布了《征用土地公告辦法》與《國土資源聽證辦法》，對(duì)征地補(bǔ)償程序作了部分規(guī)定。1998年《土地管理法》對(duì)土地征收程序進(jìn)行了修改。因此，《土地管理法》修改后，中國就存在單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目征地程序和為實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃分批次征地程序兩種不同的征地程序。中國在2003年12月30日頒布了《國土資源聽證規(guī)定》(2004年5月1日起施行)，規(guī)定了主管部門應(yīng)當(dāng)組織聽證的事項(xiàng)。應(yīng)當(dāng)書面告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。但針對(duì)土地征收合法性能否舉行聽證未明確規(guī)定，土地征收程序透明度和公示性不夠、土地

征收范圍過寬以及征地受償主體不明確等等。

2.2中國土地征收程序的立法

正當(dāng)?shù)姆沙绦蚰軌蛱峁┮环N有效的監(jiān)督，并限制政府權(quán)力的濫用。還能使相對(duì)人積極參與到土地征收法律行為中，從而使相對(duì)人權(quán)利得到切實(shí)保障，因此程序的完善在土地征收制度中顯得尤為重要。中國應(yīng)該借鑒先進(jìn)國家成功的立法經(jīng)驗(yàn)。吸收中國實(shí)踐操作中成熟、合理的部分，補(bǔ)充、完善土地征收程序，使中國的土地征收程序更細(xì)致、科學(xué)和具有操作性。具體如下：

一是將土地征收程序明晰化。中國大陸地區(qū)可以借鑒臺(tái)灣地區(qū)的做法，在土地征收法律中專設(shè)“征收程序”的章節(jié)。將土地征收程序清晰、集中的規(guī)定下來，并將其與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批程序、建設(shè)用地審批程序等內(nèi)容作更為明顯的區(qū)分。=是設(shè)立土地原所有人(收)買回權(quán)程序。為了防止假借公用事業(yè)的名義濫用征收權(quán)，應(yīng)賦予被征收土地的原所有人，在需用土地人逾期不使用或不按原征收核準(zhǔn)的目的使用時(shí)，有以相當(dāng)對(duì)價(jià)收回其土地所有權(quán)的權(quán)利，即收回權(quán)。中國《土地管理法》既然為土地的使用權(quán)已規(guī)定了收回程序，則更有必要設(shè)立農(nóng)地所有權(quán)的收回程序。具體行使的要件包括：申請(qǐng)主體、適用買回權(quán)的情形、申請(qǐng)的期限、受理機(jī)關(guān)。此外，“無救濟(jì)就無權(quán)利”，為了保障買回權(quán)的實(shí)際享有，立法還應(yīng)規(guī)定倘若申請(qǐng)人買回的要求遭到拒絕，可以申請(qǐng)復(fù)議，也可以提起行政訴訟。三是土地征收范圍的決定。政府有關(guān)部門應(yīng)將決定征收的土地的范圍予以公告并通知被征收者，允許被征收者乃至社會(huì)公眾提出異議。如果對(duì)征地范圍有爭(zhēng)議的，可以向政府有關(guān)部門提出復(fù)議或者申訴，對(duì)復(fù)議或者申訴不服的，可以向人民法院提起訴訟；當(dāng)然，也可以直接向人民法院提起訴訟。這樣的規(guī)定，既有利于對(duì)行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)其約束，防止其濫用征收權(quán)，同時(shí)也為被征收者提供了有力的救濟(jì)途徑，切實(shí)維護(hù)其合法權(quán)益。四是土地征收的補(bǔ)償。征收者與被征收者對(duì)征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問題進(jìn)行談判、協(xié)商，由政府和農(nóng)戶選派的代表組成委員會(huì)共同確定征收賠償方案，意見不一時(shí)，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決，對(duì)裁決不服的，可以向人民法院起訴，由人民法院裁定，以保證補(bǔ)償方案的公正性。五是土地征收的執(zhí)行與完成。如果雙方達(dá)成協(xié)議或法院裁決維持征收決定，則可確定具體征收事宜。首先，由需用地人按照補(bǔ)償方案繳納土地征收補(bǔ)償費(fèi)用，之后雙方到土地管理部門進(jìn)行登記，需用地人獲得征收土地的所有權(quán)。同時(shí)，也要設(shè)置科學(xué)、合理的救濟(jì)措施，保證在被征收者存有爭(zhēng)議時(shí)，可以通過多種救濟(jì)途徑，有效地維護(hù)自己的合法利益。允許被征收者采取復(fù)議、申訴或者訴訟等救濟(jì)措施。在條件成熟時(shí)，還可設(shè)立由專業(yè)人員組成的征地仲裁機(jī)構(gòu)，主持有關(guān)征地過程中產(chǎn)生的異議仲裁，以更好地維護(hù)被征地者的合法利益。同時(shí)，中國可以考慮在政府內(nèi)設(shè)立專門負(fù)責(zé)土地征收事務(wù)的機(jī)構(gòu)，對(duì)土地征收進(jìn)行統(tǒng)一管理。

綜上所述，科學(xué)合理的征收程序起著重要的作用。但當(dāng)前中國的土地征收程序尚存在不少缺陷，迫切需要進(jìn)行改革、完善。以構(gòu)建嚴(yán)格、周密的土地征收程序。進(jìn)一步補(bǔ)充、完善土地征收程序中的具體制度。

2.3中國現(xiàn)行房屋拆遷程序的立法

房屋拆遷實(shí)際上是國家針對(duì)相對(duì)人房屋的一種強(qiáng)制征收行為，也即房屋拆遷是公益征收行為，中國現(xiàn)行城市房屋拆遷的基本程序如下：—是申請(qǐng)。二是審批。三是房屋拆遷行政公告。四是簽訂拆遷協(xié)議。五是實(shí)施拆遷。拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議訂立后，被拆遷入或者房屋出租人在搬遷期限內(nèi)拒絕搬遷的、拆遷人可以依法向仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁，也可以依法向人民法院起訴。完善城市房屋拆遷的幾點(diǎn)立法建議如下：

一是進(jìn)行模擬拆遷?！澳M拆遷”的具體做法是：先確定模擬拆遷區(qū)塊；充分調(diào)動(dòng)模擬拆遷區(qū)塊內(nèi)的骨干力量和居委會(huì)干部說服本區(qū)塊居民，由居民主動(dòng)聯(lián)名寫申請(qǐng)拆遷報(bào)告，拆遷工作人員深入模擬拆遷區(qū)塊，開展丈量、評(píng)估等拆遷前期工作，及時(shí)將有關(guān)情況向居民進(jìn)行公告，對(duì)出現(xiàn)的矛盾和問題給予解釋、說明和解決，盡量將矛盾化解在拆遷之前，由拆遷人與被拆遷人自愿簽訂拆遷安置意向書，最后拆遷主管部門才正式發(fā)出拆遷公告。二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要合理。采取市場(chǎng)化的評(píng)估辦法，使房屋拆遷補(bǔ)償評(píng)估與市場(chǎng)交易價(jià)格接軌，這種“市場(chǎng)+保障”的補(bǔ)償辦法源于全國首創(chuàng)的南京拆遷新政策，即市場(chǎng)化評(píng)估加上政策保障托底。在地段補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，委托獨(dú)立的中介機(jī)構(gòu)根據(jù)二手房?jī)r(jià)格給房屋定價(jià)，同時(shí)劃定最低單價(jià)和最低總價(jià)兩條保障線。三是加強(qiáng)對(duì)房屋拆遷的監(jiān)督管理。首先，加強(qiáng)對(duì)拆遷人的監(jiān)督管理力度，防止違法拆遷、損害被拆遷人合法權(quán)益的事情發(fā)生。其次，加強(qiáng)對(duì)被拆遷人的監(jiān)督管理力度，對(duì)乘拆遷之機(jī)漫天要價(jià)、敲竹杠的，也應(yīng)及時(shí)制止，依法維護(hù)拆遷人的合法權(quán)益。最后，拆遷補(bǔ)償安置資金要合理監(jiān)管，補(bǔ)償安置基金的監(jiān)管有多種途徑：可以由房屋拆遷管理部門與被拆遷人代表共同監(jiān)管。也可由專業(yè)機(jī)構(gòu)如銀行等統(tǒng)一保管，其使用由相關(guān)部門和拆遷地區(qū)的群眾代表共同監(jiān)管，實(shí)行?？顚Ｓ?。但不管采取哪種方式，拆遷補(bǔ)償安置資金應(yīng)當(dāng)全部用于房屋拆遷的補(bǔ)償安置。不得挪作他用。四是實(shí)行拆遷服務(wù)“動(dòng)遷與評(píng)估相分離”。動(dòng)遷工作由具有動(dòng)遷服務(wù)資質(zhì)的拆遷服務(wù)單位實(shí)施，評(píng)估工作由具有價(jià)格評(píng)估資質(zhì)的拆遷服務(wù)單位從事，各負(fù)其責(zé)。動(dòng)遷單位受拆遷人委托從事動(dòng)遷工作，對(duì)拆遷人負(fù)責(zé)；評(píng)估單位居中服務(wù)，如實(shí)評(píng)估，對(duì)法律負(fù)責(zé)、對(duì)評(píng)估結(jié)果承擔(dān)法律責(zé)任。