重構中國區(qū)域經(jīng)濟版圖

郭 正

未來將更加注重培養(yǎng)中西部地區(qū)的新增長極,以及區(qū)域協(xié)調(diào)互動

在剛剛過去的2009年,從5月到12月,短短7個月,一共9個區(qū)域發(fā)展規(guī)劃上升為國家戰(zhàn)略,數(shù)量幾乎是過去4年的總和,出臺速度之快前所未有。

這9個區(qū)域發(fā)展規(guī)劃,在長三角、珠三角、京津冀三大核心之外,遍布東、中、西、東北四大版塊。

有關專家指出,9大區(qū)域規(guī)劃與11大產(chǎn)業(yè)規(guī)劃一樣,在很大程度上都是應對國際金融危機、擴大內(nèi)需之舉。通過構建新的經(jīng)濟布局,實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的“點”、“面”結合,夯實擴大內(nèi)需的基礎,壯大推動中國經(jīng)濟發(fā)展的能量,尤其是希望通過發(fā)展中西部地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)來拉動國內(nèi)消費市場。

另有專家表示,中國經(jīng)濟高速發(fā)展的30年,同時也造成區(qū)域不均衡現(xiàn)狀。非均衡的發(fā)展模式已經(jīng)走到盡頭,新的發(fā)展方式正在躍躍欲試,國家希望通過政府引導手段矯正這一格局。

各界普遍認為,經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域化以及區(qū)域之間的合作是大勢所趨。但有分析人士指出,區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展中一些問題迫切需要解決,如產(chǎn)能過剩、生態(tài)保護、各自為戰(zhàn)。

7個月通過9個國家戰(zhàn)略

受國際金融危機影響,2008年11月,中國出臺4萬億擴大內(nèi)需的救市之舉,2009年初,一舉通過10大產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。到年中及下半年,則集中推出區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略:

5月4日,國務院常務會議原則通過《關于支持福建省加快建設海峽西岸經(jīng)濟區(qū)的若干意見》,將海西定位為“兩岸人民交流合作先行先試區(qū)域,服務中西部發(fā)展新的對外開放綜合通道,東部沿海地區(qū)先進制造業(yè)的重要基地,我國重要的自然和文化旅游中心”。

6月10日,國務院常務會議原則通過《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》,要求這一地區(qū)把加快建設新亞歐大陸橋東方橋頭堡和促進海域灘涂資源合理開發(fā)利用作為發(fā)展重點,建設成為“我國東部地區(qū)重要的經(jīng)濟增長極”。

6月24日,國務院常務會議原則通過《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》,會議指出,推進橫琴開發(fā)有利于推動粵港澳緊密合作、促進澳門經(jīng)濟適度多元化發(fā)展和維護港澳地區(qū)長期繁榮穩(wěn)定。

6月25日,國務院新聞辦舉行發(fā)布會,正式發(fā)布《關中——天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》?！兑?guī)劃》提出,將把關中—天水經(jīng)濟區(qū)打造成為“全國內(nèi)陸型經(jīng)濟開發(fā)開放的戰(zhàn)略高地”。

7月1日,國務院常務會議原則通過《遼寧沿海經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃》,其最終戰(zhàn)略定位為“面向東北亞、輻射東北及內(nèi)蒙古東部四盟的新的開放戰(zhàn)略高地”。

9月23日,國務院常務會議原則通過《促進中部地區(qū)崛起規(guī)劃》,會議指出,在應對國際金融危機沖擊、保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長過程中,要進一步發(fā)揮中部地區(qū)比較優(yōu)勢,增強對全國發(fā)展的支撐能力。

11月18日,《圖們江區(qū)域合作開發(fā)規(guī)劃綱要》正式發(fā)布,該區(qū)域為迄今唯一一個國家批準實施的沿邊開發(fā)開放區(qū)域。

12月2日,國務院正式批復《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》,這標志著中國最后一個待開發(fā)的大河三角洲正式進入國家戰(zhàn)略層面予以推進。

12月12日國務院正式批復《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃》,要求該區(qū)域為世界生態(tài)環(huán)境保護做出應有貢獻,有助于為我國開展國際生態(tài)經(jīng)濟合作交流提供重要平臺。

值得注意的是,但與此前的西部大開發(fā)、東北振興等國家戰(zhàn)略自上而下方式不同的是,今年獲批的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃大多是先由地方政府主導,然后上報國務院,經(jīng)國務院批復后實施。清華大學區(qū)域與城市發(fā)展研究中心主任施祖麟認為,這其實都是名義上的國家戰(zhàn)略,主要是提振地方信心,讓地方覺得被重視。

另據(jù)報道,近來有關部門還在研究海南國際旅游島規(guī)劃綱要、新疆區(qū)域發(fā)展計劃等區(qū)域規(guī)劃,有望納入到“十二五規(guī)劃”當中。

新格局逐漸成型

密集推出區(qū)域政策,有觀察人士認為,“中國經(jīng)濟已經(jīng)走到了大變局的關口”。

中國人民大學區(qū)域與城市經(jīng)濟研究所所長陳秀山說,如此短時間內(nèi)集中推出區(qū)域經(jīng)濟方案,一方面說明我國區(qū)域發(fā)展不平衡問題對國民經(jīng)濟可持續(xù)性發(fā)展造成的壓力已很嚴重,緊迫性越來越強;另一方面更暗示中央決策思想統(tǒng)一、決心已下。

2009年年底的中央經(jīng)濟工作會議對2010年的要求是,“推進基本公共服務均等化和引導產(chǎn)業(yè)有序轉移,促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。”

“自1999年提出‘西部大開發(fā)以來,中國形成了東部率先、西部開發(fā)、中部崛起和東北振興‘四大板塊,以及長三角、珠三角、環(huán)渤海等‘八大經(jīng)濟圈?！眹野l(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟司范恒山司長在接受采訪時表示,國家的區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃已做到全國布局,區(qū)域改革進入到一個深化階段,中原、西北也有望成為區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃的重點。

2009年12月15日召開的全國發(fā)展改革系統(tǒng)地區(qū)經(jīng)濟工作會議暨區(qū)域合作座談會上,國家發(fā)改委副主任杜鷹介紹,這些區(qū)域性規(guī)劃除了優(yōu)化沿海戰(zhàn)略布局外,還更加注重培養(yǎng)中西部地區(qū)的新增長極,以及區(qū)域協(xié)調(diào)互動。

清華大學中國與世界經(jīng)濟研究中心研究員袁鋼明認為,這意味著目前經(jīng)濟較落后的中、西部地區(qū)將在2010年得到更多政策支持,資源深加工等產(chǎn)業(yè)向西部轉移的進程將提速。

觀察人士指出,非均衡的發(fā)展模式已經(jīng)走到盡頭,新的發(fā)展方式正在躍躍欲試。有別于前30年東部地區(qū)以點狀或線狀開發(fā)為特色的非均衡發(fā)展模式,未來30年,將會以一種新的、動態(tài)均衡的網(wǎng)格狀方式走出一條各地爭雄、百花齊放的發(fā)展道路。這是一條新型發(fā)展道路,將從地域空間入手,從根本上解放各地的生產(chǎn)要素,緩解各種結構性矛盾,緩和城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距及收入差距。

從已公布的規(guī)劃看,中國經(jīng)濟現(xiàn)已形成東、中、西部,及東北老工業(yè)基地等四大板塊。同時,根據(jù)不同稟賦特點,又劃分出若干個經(jīng)濟圈、經(jīng)濟帶,比如長三角、珠三角等。更進一步,還細分出若干個經(jīng)濟區(qū)。也就是說,從1980年設立深圳特區(qū)開始到今天,經(jīng)過由點到線、由線到面的摸索,中國經(jīng)濟已經(jīng)具備了網(wǎng)格化均衡發(fā)展的條件,現(xiàn)在又通過各地的發(fā)展規(guī)劃,將這種訴求表達了出來,緊接著要做的,就是全面實施這些規(guī)劃。

山東省社科院經(jīng)濟研究所副所長李廣杰分析前述獲批的區(qū)域規(guī)劃戰(zhàn)略意圖認為,目前我國新的區(qū)域經(jīng)濟格局已經(jīng)逐漸成型,這將包括長三角、珠三角、北部灣、環(huán)渤海、海峽西岸、東北三省、中部和西部等橫貫全國的龐大經(jīng)濟區(qū)域。

中國區(qū)域經(jīng)濟學會常務理事、副秘書長肖金成也表示,中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的藍圖初步規(guī)劃完畢,四大經(jīng)濟板塊分工明確,可以說各有各的任務。其中,東部地區(qū)承擔著推進產(chǎn)業(yè)結構升級,提高國際市場競爭能力同時加強自主創(chuàng)新的任務。而西部地區(qū)則重在發(fā)展特色經(jīng)濟,進一步完善基礎設施建設,用5到10年時間為西部開發(fā)打好基礎。東北老工業(yè)基地的戰(zhàn)略不變,裝備制造業(yè)著力就在東北。而中部地區(qū)的發(fā)展,提高城鎮(zhèn)化水平和農(nóng)業(yè)、工業(yè)發(fā)展是一大塊。

中西部能否如愿

改革開放之初,中國采取沿海地區(qū)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略,獲得年均10%的GDP高速增長。但也形成過度依賴外需及內(nèi)陸發(fā)展相對滯后的問題。近一兩年的國際金融危機,將這一問題充分暴露出來,亟待解決。

當年的設想是“先富帶動后富”,通過沿海地區(qū)發(fā)展帶動中西部地區(qū)梯次發(fā)展,即所謂“雁行發(fā)展模式”或“梯度發(fā)展模式”。

在密集的區(qū)域政策出臺的推動下,未來是否有望實現(xiàn)當初的遠景呢?不難看出,前述眾多官員和專家認為,普惠制的區(qū)域政策將矯正不均衡的區(qū)域格局,在新的區(qū)域經(jīng)濟版圖中,中西部將迎來發(fā)展的春天。

有分析人士指出,廣大中西部地區(qū)有豐富的自然資源,如森林、水、油氣和礦產(chǎn)等,有豐富的社會人文資源,還有獨特的區(qū)位優(yōu)勢,甚至包括人口優(yōu)勢和市場優(yōu)勢等,由此對東部地區(qū)就有了議價的條件。對于資源的經(jīng)濟屬性,需要用經(jīng)濟的方式來處理。如“西氣東輸”、“南水北調(diào)”等,就需要照顧輸出地的利益。

自2008年第四季度以來,中國經(jīng)濟明顯呈“西高東低”走向。據(jù)統(tǒng)計,2009年前三季度,規(guī)模以上工業(yè)增加值,東部增長7.5%,中部增長8.7%,西部增長13.8%。另外,固定資產(chǎn)投資,東部增長28.1%,中部增長38.3%,西部增長38.9%。在這種情況下,一些臺資企業(yè)正在往東北、往內(nèi)陸地區(qū)布局。在東部有些地區(qū)經(jīng)濟還沒完全轉暖的時候,就出現(xiàn)了“民工荒”問題。這些都是變局的征兆。

國泰君安總經(jīng)濟師兼首席經(jīng)濟學家李迅雷卻持不同看法。他稱,受全球經(jīng)濟蕭條影響,東部沿海變?yōu)榻?jīng)濟增長速度最慢的區(qū)域。產(chǎn)業(yè)升級和產(chǎn)業(yè)轉移是合乎邏輯的必然之舉,但產(chǎn)業(yè)如何升級,又如何轉移出去,卻是經(jīng)濟學邏輯難以逾越的現(xiàn)實障礙。

香港工業(yè)總會的一項調(diào)查表明,90%的受訪企業(yè)不愿離開珠三角,他們認為,產(chǎn)業(yè)轉移后的最大問題是運輸成本上升,其次是技術工人短缺,第三是內(nèi)地缺乏珠三角那樣完整的產(chǎn)業(yè)配套。

從全球制造業(yè)的轉移特征看,基本上都是沿著海岸線轉移,因為海運成本最低。李迅雷指出,當我國在籌劃沿海地區(qū)的制造業(yè)沿長江向內(nèi)地轉移時,是否也應該注意到越南、印尼等國家更具有成本優(yōu)勢呢?

為實現(xiàn)均衡發(fā)展,在此番密集出臺區(qū)域政策之前,國家就已作了不懈努力。1999年提出并實施了“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略,采取十大優(yōu)惠政策,積極推動了西部經(jīng)濟的發(fā)展;在2003年開始實施振興東北老工業(yè)基地的發(fā)展戰(zhàn)略;2006年又提出了“中部崛起”的計劃。

過去10多年,中央財政的轉移支付和提供各項優(yōu)惠政策一直向中西部傾斜。從1995年到2009年前三季度,西部地區(qū)的固定資產(chǎn)投資規(guī)模占全國的比例已經(jīng)從16.2%提高到了24.1%,中部從16.5%提高到22.2%,東北從8.9%提高到11.7%,唯有東部沿海,從58.3%降至42%。

但數(shù)據(jù)顯示,固定資產(chǎn)投資的逐年上升,并沒有為這些地區(qū)帶來相應的經(jīng)濟繁榮,其GDP總體占比竟然不升反降。從1993年至今,除東部地區(qū)的GDP占比從50.2%升至55.3%,西部和東北都有所下降,尤其是東北下降近4個百分點,只有中部提升了0.4個百分點,但也未表明有進一步上升的趨勢。

規(guī)模經(jīng)濟的特性就是集聚,只有這樣,生產(chǎn)要素才能獲得最佳配置。根據(jù)世界銀行的研究結論,經(jīng)濟密度增加一倍,生產(chǎn)率提高6%;而與中心城市的距離增加一倍,利潤就降低6%?！皬臍v史上看,世界經(jīng)濟的增長就是靠局部來推動的,不均衡發(fā)展才是經(jīng)濟發(fā)展的常態(tài)。”李迅雷說。

基于前述分析,李迅雷認為,未來,中國經(jīng)濟發(fā)展在地區(qū)間的不均衡性將會維持下去,但不同地區(qū)居民的收入差距將會縮小,這主要通過人口的自由流動、人力資源與其他生產(chǎn)要素的匹配度提高和政府的轉移支付來實現(xiàn)。

換帥的作用

與區(qū)域經(jīng)濟政策推出同樣密集的是省市“換帥”。如2009年11月底,河南、福建、遼寧、吉林和內(nèi)蒙古5個省區(qū)的黨委書記同時進行調(diào)整。

清華大學區(qū)域與城市發(fā)展研究中心主任施祖麟稱:“省級人事變動與區(qū)域經(jīng)濟布局之間的關系從未像今天這般明顯?！?/p>

在那次調(diào)整的5個省區(qū)中,除內(nèi)蒙古之外,其余4個省均有國家級的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃在2009年被批準。有分析人士看出,五位履新的新省委書記的履歷此前的政績亦與履新地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展有著密切的關系。

調(diào)任河南省委書記的盧展工曾在浙江、福建等沿海發(fā)達地區(qū)任職多年,此前為福建省省委書記;新任福建省省委書記孫春蘭在2001年至2005年任遼寧省委副書記、大連市委書記,2005年任全國總工會副主席;調(diào)任遼寧省委書記的王珉曾任蘇州市市委書記、江蘇省副省長以及吉林省省委書記;接任王珉主政吉林的孫政才為農(nóng)學博士,2006年12月開始任農(nóng)業(yè)部部長、黨組書記;胡春華曾在西藏多年,“三鹿事件”后受命擔任河北省省長,此次履新內(nèi)蒙古。

“這兩年地方的各種社會矛盾頻發(fā),這些也都是經(jīng)濟發(fā)展和分配不平衡所造成的,這讓中央覺得需要對區(qū)域經(jīng)濟做出重新布局?！笔┳骥胝f,省級干部調(diào)整與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)系在一起,表示中央在經(jīng)濟發(fā)展方面給予地方更多的自主權。

而中國人民大學區(qū)域與城市經(jīng)濟研究所教授陳秀山認為,區(qū)域一體化的主導者和障礙的制造者都是同一個主體——地方政府,這本身就是一個矛盾的命題,利益的博弈短期內(nèi)總是存在的。因此,一個更強有力、知識結構更年輕化、更開明的領導在區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展中也是重要的。此外,有專家指出,未來區(qū)域經(jīng)濟s發(fā)展中有三大問題迫切需要解決,分別是產(chǎn)能過剩、生態(tài)保護、各自為戰(zhàn)。

中國社科院研究員、區(qū)域經(jīng)濟研究專家徐逢賢說。各地區(qū)發(fā)展中的協(xié)作應是經(jīng)濟發(fā)展的最大阻力。通過調(diào)查,徐逢賢發(fā)現(xiàn),在淮海經(jīng)濟區(qū)成立22年后,這個由蘇魯豫皖四省的一部分地區(qū)、22個地級市,98個縣組成的經(jīng)濟區(qū)發(fā)展仍很滯后。這是因為,地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展與區(qū)域合作中未實現(xiàn)基礎設施和市場的一體化,并且沒有成立區(qū)域合作協(xié)調(diào)委員會,形成區(qū)域合作間共同認可的制度機制。各地區(qū)紛紛打自己的小算盤,使得整個經(jīng)濟區(qū)都未展現(xiàn)出活力。

遼寧產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究所所長方天 教授則以東北三省舉例稱,產(chǎn)業(yè)結構同構現(xiàn)象在區(qū)域內(nèi)比較明顯,帶來了產(chǎn)業(yè)集群的配套服務問題。

為破解區(qū)域合作障礙,有關機構近期對推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的管理體制及機制進行了研究。有專家主張,在國家層面促進分散管理向統(tǒng)一管理轉變,在跨行政區(qū)層面促進行政管理向區(qū)域治理機制轉變,其手段是建立一個集中管理區(qū)域發(fā)展的部門,跨行政區(qū)管理,由該部門提出區(qū)域發(fā)展與區(qū)域關系協(xié)調(diào)的政策建議,執(zhí)行區(qū)域政策,并統(tǒng)一管理專門的區(qū)域發(fā)展資金,實現(xiàn)區(qū)域管理職能的相對統(tǒng)一與集中,實現(xiàn)區(qū)域政策與其他政策的協(xié)調(diào)和配套。