法理學視角下黨內(nèi)民主發(fā)展趨勢研究——黨內(nèi)權(quán)力向黨員權(quán)利回歸

■陳文成

從黨的十六大報告強調(diào) “加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督”，到十七大報告提出“尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利”，黨內(nèi)民主建設呈現(xiàn)出一條清晰的路徑：即黨內(nèi)權(quán)力制約與黨員權(quán)利保障并重而行。從法理學角度考察，黨內(nèi)權(quán)力來自黨員授權(quán)，黨內(nèi)權(quán)力的根源在黨員權(quán)利。保障黨員權(quán)利是黨內(nèi)民主建設的基礎，黨內(nèi)權(quán)力制約是黨內(nèi)民主建設的關(guān)鍵。黨內(nèi)民主建設的趨勢是黨內(nèi)權(quán)力向黨員權(quán)利回歸，其實質(zhì)是在實體和程序上保證黨內(nèi)權(quán)力運行受制于黨員權(quán)利，服務于黨員權(quán)利；在實體和程序上保障廣大黨員充分發(fā)揮主體作用，充分行使民主權(quán)利。

一、黨內(nèi)民主的基礎構(gòu)建要素——黨員權(quán)利與黨內(nèi)權(quán)力

黨員權(quán)利是指在黨的法規(guī)規(guī)定范圍內(nèi)，黨員按照自己的意志，參與和影響黨內(nèi)事務的政治資格。第一，黨員權(quán)利具有主觀意志性。意志性是黨員權(quán)利的核心要素，黑格爾指出：“意志是自由的，所以意志既是權(quán)利的實質(zhì)又是權(quán)利的目標，而權(quán)利體系則是已成現(xiàn)實的自由王國?！盵1]意志性是黨員主觀能動性的表現(xiàn)，是推動政黨事業(yè)前進的原動力；失去意志性，黨員權(quán)利就會失去內(nèi)在活力，而僅僅是僵硬的制度條文。第二，黨員權(quán)利具有客觀相對性。黨員權(quán)利限于黨的法規(guī)規(guī)定，其范圍和界限取決于政黨的利益，原因正如羅爾斯所言：“限制自由的理由來自自由原則本身。”[2]黨章將黨員義務規(guī)定置于黨員權(quán)利之前，這一點不同于憲法對于公民權(quán)利和公民義務的規(guī)定。

黨內(nèi)權(quán)力指政黨內(nèi)部機構(gòu)（包括集體和個人）對黨內(nèi)事務的行為能力，主要表現(xiàn)為政黨內(nèi)部層級組織的權(quán)力配置、運行與監(jiān)督，政黨組織對成員的管理等。黨內(nèi)權(quán)力具有擴張性和稀缺性等權(quán)力的固有特性，具有擴張性導致權(quán)力濫用的可能，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”[3]稀缺性導致權(quán)力可以通過交易實現(xiàn)價值，沒有制約與監(jiān)督，權(quán)力必然走向腐敗。

黨員權(quán)利、黨內(nèi)權(quán)力及相互關(guān)系構(gòu)成黨內(nèi)民主建設的主要內(nèi)容。第一，黨內(nèi)法規(guī)對于黨員權(quán)利和黨內(nèi)權(quán)力的規(guī)定根源在于政黨的利益。政黨是代表一定階級、階層或社會集團利益，并為之而斗爭的政治組織?！叭藗?yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益有關(guān)”[4]，“政治權(quán)力不過是用來實現(xiàn)經(jīng)濟利益的手段”[5]。政黨利益是根本內(nèi)容，黨內(nèi)民主是為其服務的外在形式。政黨的根本利益是長期穩(wěn)定的，具體利益會在不同時期發(fā)生變化，而黨內(nèi)民主的形式以及內(nèi)容的深度、廣度都會隨之變化。第二，黨內(nèi)權(quán)力源于黨員的委托與授權(quán)。黨員是構(gòu)成政黨的細胞，是政黨的具體內(nèi)容。黨員通過行使選舉權(quán)利直接或間接地選舉產(chǎn)生政黨的各級代表大會，政黨的代表大會代表黨員行使權(quán)力，并委托授權(quán)于黨的領導機關(guān)和領導人。黨的領導機關(guān)及其領導人與黨員之間形成權(quán)力的委托代理關(guān)系?！皺?quán)力乃為權(quán)利而設，它本身也須以相應權(quán)利為基礎；”[6]第三，黨員權(quán)利有賴于黨內(nèi)權(quán)力的保護。在法理意義上，黨員權(quán)利表明黨員具有資格做什么,其特征是黨員“可以”；黨內(nèi)權(quán)力表明黨組織具有能力做什么,其特性是黨組織“能夠”?！翱梢浴辈坏扔诂F(xiàn)實，“能夠”有能力把“可以”變成現(xiàn)實。因此，黨內(nèi)權(quán)力是黨員權(quán)利的支柱，沒有黨內(nèi)權(quán)力的權(quán)威性和強制性，黨員權(quán)利只是空談。第四，黨內(nèi)權(quán)力必須得到制約與監(jiān)督。黨內(nèi)權(quán)力的內(nèi)容和運行不能超出黨員授權(quán)。對黨內(nèi)權(quán)力的制約與監(jiān)督，實質(zhì)是黨員通過代表大會等權(quán)力機構(gòu)對黨內(nèi)權(quán)力的邊界和配置進行限定，通過黨員個人和專門機構(gòu)對權(quán)力行使進行監(jiān)督，確保黨內(nèi)機構(gòu)和領導人在行使權(quán)力時能夠尊重多數(shù)黨員的意志。

二、黨內(nèi)民主的發(fā)展趨勢：黨內(nèi)權(quán)力向黨員權(quán)利回歸

民主制度的構(gòu)建與變遷以權(quán)力與權(quán)利關(guān)系演化為主線。權(quán)力與權(quán)利發(fā)展運動有其自身的規(guī)律：權(quán)力源自權(quán)利，權(quán)力的本源目的在于實現(xiàn)并維護權(quán)利；權(quán)力圍繞權(quán)利運動，當權(quán)力背離、異化權(quán)利時，要求對權(quán)力進行制約以至于罷黜權(quán)力；權(quán)力向權(quán)利回歸是現(xiàn)代民主法治社會發(fā)展的趨勢。

（一）黨內(nèi)權(quán)力向黨員權(quán)利回歸的實質(zhì)

黨內(nèi)權(quán)力向黨員權(quán)利回歸體現(xiàn)了黨內(nèi)權(quán)力源自黨員權(quán)利的本源。其實質(zhì)是在實體和程序上保障廣大黨員充分發(fā)揮主體作用，充分行使黨員權(quán)利；在實體和程序上使黨內(nèi)權(quán)力運行受制于黨員權(quán)利、服務于黨員權(quán)利；最終目的是推進黨內(nèi)民主建設，實現(xiàn)黨的利益。黨內(nèi)權(quán)力向黨員權(quán)利回歸順應了權(quán)力向權(quán)利回歸的民主潮流。由于黨內(nèi)民主在人民民主建設中處于核心地位，同國家政治生活的民主化存在著重要的因果關(guān)系，因而黨內(nèi)權(quán)力向黨員權(quán)利回歸對于實現(xiàn)黨內(nèi)民主，推動人民民主進程具有深刻的現(xiàn)實意義。

1.權(quán)力回歸權(quán)利的社會趨勢

權(quán)力回歸權(quán)利的實質(zhì)是國家權(quán)力的社會化和公民權(quán)利的擴張化。權(quán)力回歸權(quán)利的趨勢在立法、行政和司法領域已經(jīng)有諸多體現(xiàn)：（1）公民或非政府組織直接或間接地參與立法權(quán)的運作過程，如在立法過程中公民擁有建議權(quán)、聽證權(quán)和討論權(quán)等；（2）部分行政權(quán)力向社會轉(zhuǎn)移，包括非政府主體的參與權(quán)擴張，如公民、社會組織或行政相對人參與行政決策、行政立法和行政執(zhí)法等活動；非政府主體的委托、授權(quán)范圍擴大，如某些非政府組織受行政機關(guān)委托代理行使部分行政權(quán)；在微觀經(jīng)濟領域，政府權(quán)力還權(quán)于社會，包括政府對國有企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)的移交；消費者協(xié)會、律師協(xié)會等非政府組織行使原先由行政機關(guān)行使的維權(quán)職責等；（3）司法權(quán)的社會化，如公民和社會組織對審判活動的參與，民間調(diào)解和仲裁組織的準司法行為對司法制度的補充。[7]此外，由于現(xiàn)代科技，特別是現(xiàn)代網(wǎng)絡技術(shù)的迅猛發(fā)展在權(quán)力中心轉(zhuǎn)移、政務信息公開、政治參與擴大等方面加速了國家權(quán)力的社會化進程,推動了現(xiàn)代民主制度的進一步完善。

權(quán)力回歸權(quán)利的經(jīng)濟根源在于市場經(jīng)濟的本質(zhì)要求。建立和完善社會主義市場經(jīng)濟是我國的基本國策，市場經(jīng)濟的發(fā)展加速了國家權(quán)力向公民權(quán)利的分流。計劃經(jīng)濟時代，國家權(quán)力高度集中，政府事無巨細地涉足到社會經(jīng)濟生活的各個層面，公共權(quán)力將公民權(quán)利壓縮到很小的范圍，政府不堪重負、效率低下。社會主義市場經(jīng)濟體制的確立無疑是對這種狀況的否定。市場經(jīng)濟的本質(zhì)在于產(chǎn)權(quán)清晰、契約自由、責任自負，隨著具有獨立人格和自由意志的市場主體的日益成熟，不可避免地提出政企分開、自由競爭、自主決策、平等對待、公民自治、民主選舉等權(quán)利訴求，與之相伴隨的便是政府在經(jīng)濟領域不斷放權(quán)、讓權(quán)，將職能定位于維護市場秩序和宏觀調(diào)控；而公民權(quán)利得到不斷充實和擴張。

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權(quán)力向權(quán)利回歸增強了權(quán)力的人民性，推動了人民民主的歷史進程?，F(xiàn)代民主法治國家，國家權(quán)力源自公民權(quán)利。公民通過民主代議制度，委托授權(quán)公民代表和政府官員行使國家權(quán)力，因此國家權(quán)力本應服務于公民權(quán)利，體現(xiàn)公民意志。國家權(quán)力回歸公民權(quán)利的重要意義在于一方面通過公民的政治參與，使國家權(quán)力運行公開化，受制于公民權(quán)利；另一方面將促進國家向社會分權(quán)，逐漸還權(quán)于民。國家作為脫離社會的 “超自然的怪胎”與 “寄生贅瘤”，最終必將被送進人類的歷史博物館。[8]盡管國家的消亡是一個長期的歷史過程，但是國家權(quán)力的社會化和公民權(quán)利的擴張化進程已是基本趨勢。

2.黨內(nèi)權(quán)力回歸黨員權(quán)利的歷史進程

基于委托授權(quán)關(guān)系，黨內(nèi)權(quán)力源于黨員權(quán)利，黨內(nèi)權(quán)力向黨員權(quán)利回歸體現(xiàn)了黨內(nèi)權(quán)力向其本質(zhì)的回歸，具有堅實的法理基礎。黨內(nèi)權(quán)力向黨員權(quán)利回歸一方面表現(xiàn)為黨內(nèi)權(quán)力更為全面準確地反映黨員的整體意志，黨內(nèi)權(quán)力的運行更為制度化、程序化、規(guī)范化，非因人而異；另一方面表現(xiàn)為黨員權(quán)利的內(nèi)容不斷豐富充實，黨員權(quán)利對黨內(nèi)權(quán)力制約程度不斷深化。黨內(nèi)權(quán)力向黨員權(quán)利回歸符合我黨的最大利益 （黨的先進性決定了黨的利益與人民根本利益的一致性）。

考察黨內(nèi)民主實踐歷史，一定程度上反映了黨內(nèi)權(quán)力向黨員權(quán)利回歸的歷史進程。（1）從黨內(nèi)權(quán)力運行來看：黨在成立初期，面對險惡的革命環(huán)境，高度集權(quán)，黨政軍一體化，黨內(nèi)權(quán)力運行一元化，黨員絕對服從組織，下級絕對服從上級，這成為黨奪取革命勝利的重要保障。新中國成立后，以蘇聯(lián)模式為榜樣，以黨代政、黨政合一，黨內(nèi)權(quán)力進一步強化，并在“文革”期間達到了登峰造極的地步。從十一屆三中全會起，黨和國家的命運發(fā)生了歷史性轉(zhuǎn)折，在市場經(jīng)濟不斷發(fā)展完善、公民社會的逐步確立發(fā)展、利益格局多元化趨勢下，政治體制改革不斷推進，黨政逐步分開，黨內(nèi)權(quán)力與黨的對外權(quán)力關(guān)系得到理順；黨內(nèi)權(quán)力配置日趨科學合理，黨內(nèi)權(quán)力運行的制約和監(jiān)督機制不斷完善。（2）從黨員權(quán)利規(guī)定和實踐來看：黨的六大及其以前的黨章沒有對黨員權(quán)利作出專門規(guī)定，七大、八大黨章關(guān)于黨員權(quán)利的規(guī)定已經(jīng)比較系統(tǒng)，九大、十大黨章的規(guī)定又退回到建黨初期的水平，十二大黨章總結(jié)了以往正反兩方面的經(jīng)驗，對黨員權(quán)利作出了比較完備的規(guī)定，十二大以后的黨章及修正案不斷充實黨員權(quán)利以及相應的保障制度。黨員權(quán)利在黨章規(guī)定層面的變化，也必然會影響到黨員權(quán)利的實踐層面，特別是黨的十一屆三中全會以后，黨員的選舉權(quán)、罷免權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利得到不斷豐富和落實，廣大黨員通過行使各項權(quán)利參與黨內(nèi)決策、管理的程度不斷深化，黨員權(quán)利對于黨內(nèi)權(quán)力制約效果逐步顯現(xiàn)。

（二）黨內(nèi)權(quán)力回歸黨員權(quán)利的制度保障

人類民主政治文明的發(fā)展歷程表明，法制是制約國家權(quán)力維護公民權(quán)利、推動權(quán)力回歸權(quán)利的最重要保障。同樣道理，黨內(nèi)民主建設應該以制度建設為根本。鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》一文中談到：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關(guān)，但是組織制度，工作制度方面的問題更重要?！敝贫葐栴}帶有根本性和全局性，“制度化是組織和程序獲得價值和穩(wěn)定性的過程”。[9]黨內(nèi)民主制度體系建設應該是實體正義與程序正義的統(tǒng)一。加強黨內(nèi)權(quán)力制約、保障黨員權(quán)利落實、促進黨內(nèi)權(quán)力向黨員權(quán)利回歸，最為關(guān)鍵的因素是加強黨內(nèi)實質(zhì)民主和程序民主的制度建設。

1.黨內(nèi)實質(zhì)民主的制度保障

黨內(nèi)實質(zhì)民主是指黨內(nèi)權(quán)力配置和運行反映全體黨員的意志，黨員權(quán)利得到充分的保障。黨內(nèi)實質(zhì)民主的制度建設就是要在制度上保證黨員享有實質(zhì)上的民主權(quán)利，黨內(nèi)權(quán)力得到黨員權(quán)利的有效制約。

黨的十六大提出 “加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督。建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權(quán)力運行機制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強對權(quán)力的監(jiān)督”，這為我們建立科學的黨內(nèi)權(quán)力制度指明了方向。當前，黨內(nèi)民主政治生活中客觀上存在著虛化黨代會權(quán)力、強化黨委會權(quán)力和弱化紀檢委權(quán)力等現(xiàn)象，推進黨內(nèi)權(quán)力的科學配置和規(guī)范運行，要從制度上落實黨代會的最高權(quán)力、界定黨委會的權(quán)限和強化紀委的相對獨立性。要進一步明確界定黨內(nèi)各權(quán)力機關(guān)的職責與邊界，明確黨內(nèi)權(quán)力所轄事務、權(quán)力指向、目的、原則，明確黨內(nèi)權(quán)力適用的范圍、地域、對象和時間，堅持權(quán)自法出，用權(quán)有據(jù)的原則,不作為、超越職權(quán)、濫用職權(quán)即為違規(guī)并承擔黨內(nèi)法規(guī)責任。

加強黨內(nèi)選舉制度建設，確保選舉的公正性，保證黨內(nèi)選舉結(jié)果體現(xiàn)廣大黨員的意志，以基層組織和廣大黨員的選舉權(quán)約束黨內(nèi)權(quán)力；加強黨內(nèi)監(jiān)督制度建設，建立健全廣大黨員通過法定程序罷免不稱職的領導機關(guān)和領導干部的黨內(nèi)罷免制度,以基層組織和廣大黨員的監(jiān)督、批評、罷免等權(quán)利制約黨內(nèi)權(quán)力；加強黨員權(quán)利保護和救濟制度建設，確保黨員的申辯申訴、越級報告和控告等權(quán)利的有效落實和行使，通過黨內(nèi)糾錯機制約束黨內(nèi)權(quán)力。

2.黨內(nèi)程序民主的制度保障

黨內(nèi)程序民主指全體黨員廣泛享有參與黨內(nèi)決策的機會，是黨員權(quán)利對黨內(nèi)權(quán)力運行過程的控制。黨內(nèi)程序民主的制度建設就是要在程序上保證黨員有效參與黨內(nèi)權(quán)力運行，保證黨員權(quán)利在民主參與的動態(tài)過程中得到充分體現(xiàn)。黨內(nèi)程序民主是保障黨內(nèi)實質(zhì)民主的載體,制度化的程序具有有效制約黨內(nèi)權(quán)力、保障黨員權(quán)利行使的功能。黨內(nèi)民主建設實踐表明，有好的實體內(nèi)容，而無明確的程序規(guī)范，那么再好的制度也難以落到實處。從一定意義上講，是否遵循黨內(nèi)法定程序，也是判斷黨內(nèi)民主政治活動合法性和權(quán)威性的重要標準之一。

加強黨內(nèi)程序民主的制度建設，要明確并細化黨內(nèi)民主政治活動必須遵循的方式、步驟和環(huán)節(jié)，使之具有可操作性；要嚴格程序規(guī)則的執(zhí)行，違反程序的行為應當被視為無效行為。以一般黨內(nèi)民主決策程序為例，整個過程環(huán)節(jié)都要有章可循,有規(guī)可依。（1）堅持正式會議規(guī)則，對于任何必須按少數(shù)服從多數(shù)原則作出的決策，都必須在黨法黨規(guī)規(guī)定的正式會議上進行，而不能以其他方式代替；（2）充分討論規(guī)則，包括正式會議前的通報、醞釀、協(xié)商，以及會議上暢所欲言的自由討論，保證黨員或黨員代表在黨內(nèi)會議上對重大問題進行充分討論和辯論的權(quán)利；（3）堅持黨內(nèi)表決規(guī)則，這是黨內(nèi)民主的關(guān)鍵性程序，應嚴格按照無記名投票方式，遵循秘密投票原則和多數(shù)通過原則，保證黨員選舉權(quán)、投票權(quán)落到實處；（4）堅持黨內(nèi)回避規(guī)則。在黨內(nèi)討論與當事人有利害關(guān)系的事務時，為保證實際結(jié)果和程序過程的公正性，黨內(nèi)利害關(guān)系人應當回避；（5）完善黨內(nèi)監(jiān)督程序。加強紀委體制和操作程序的制度創(chuàng)新，逐步提高紀委的相對獨立性，加強黨員檢舉、批評、控告等權(quán)利行使和保障的程序細則規(guī)定，保障黨員監(jiān)督權(quán)利的切實落實。

注釋：

[1]轉(zhuǎn)引自夏勇.權(quán)利哲學的基本問題 [M].載于中國法學網(wǎng)（www.iolaw.org.cn）。

[2]（美）約翰·羅爾斯，何懷宏等譯.正義論[M].中國社會科學出版社，1988，241.

[3]（法）孟德斯鳩.論法的精神[M].商務印書館，1959（上）：184. [4]馬克思恩格斯全集[C].人民出版社，1995（1）：187.

[5]馬克思恩格斯選集[C].人民出版社，1995（4）：250.

[6]漆多俊.論權(quán)力[J].法學研究，2001（1）.

[7]郭道暉.論權(quán)力的多元化與社會化[C].法學研究，2001（1）. [8]馬克思.法蘭西內(nèi)戰(zhàn)初稿[A].馬克思恩格斯選集[C].人民出版社，1972（2）：409.

[9]（美）塞繆爾·亨廷頓.變革社會中的政治秩序[M].華夏出版社，1988，12.