論村民選舉權的司法救濟

王長平，孫 蕾

(1.東南大學 法學院, 江蘇 南京 211189；2.青島大學 法學院，山東 青島 266071)

孫 蕾，女，山東青島人，博士，研究方向為訴訟法學。

論村民選舉權的司法救濟

王長平1，孫 蕾2

(1.東南大學 法學院, 江蘇 南京 211189；2.青島大學 法學院，山東 青島 266071)

村民選舉權的實現(xiàn)及其實現(xiàn)程度，不僅依賴于完善的立法保障和制度保障，更取決于能否獲得及時、公正和有效的救濟。但在村民自治實踐中，由于權利保障機制的缺漏和傳統(tǒng)治理模式的影響，村民選舉權不可避免會遭受來自國家機關、社會組織及其他主體的侵害，卻無法獲得有效的救濟。因此，村民選舉權司法救濟的缺失一直制約著農(nóng)村選舉制度的進一步發(fā)展。應以《村民委員會組織法》的修訂為契機，建立村民選舉權的司法救濟機制。這不僅是強烈的理論訴求, 更是村民自治和權利維護的實踐主張。

村民選舉權；司法救濟；選舉訴訟

一、引 言

2009年12月22日，《村民委員會組織法》(修訂草案)首次提請全國人大常委會審議，這意味著我國將通過立法進一步完善以村民民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的村民自治制度，更充分地發(fā)展農(nóng)村基層民主，進一步保障億萬農(nóng)民當家做主的權利。但是，該修訂案也存在不少缺憾，村民選舉權的司法救濟途徑尚未納入草案便是其中之一；這也是在征求意見時民眾反映最集中、最強烈的問題，在2010年全國“兩會”中也有相應的提案請求?！按逦瘯x舉是農(nóng)村村民自治的重要活動內(nèi)容，農(nóng)村村民自治權是否實現(xiàn)及其實現(xiàn)程度，一個重要標準就是村民選舉權是否實現(xiàn)及其實現(xiàn)程度?！雹俅迕襁x舉權的實現(xiàn)及其實現(xiàn)程度，不僅依賴于完善的立法保障和制度保障，更取決于能否獲得及時、公正和有效的救濟。但在村民自治實踐中，由于權利保障機制的缺漏和傳統(tǒng)治理模式的影響，村民選舉權不可避免會遭受來自國家機關、社會組織及其他主體的侵害，卻無法獲得有效的救濟。因此，應以此次《村民委員會組織法》的修訂為契機，引入村民選舉權的司法救濟機制，以建立系統(tǒng)完善的村民選舉權救濟體系。村民選舉權的司法救濟不僅存在著較強理論訴求,也是村民自治生活和權利維護的實踐主張。將村民選舉權納入司法救濟勢在必行，對該問題的思考和研究具有重大的現(xiàn)實意義。

二、村民選舉權司法救濟的理論訴求

根據(jù)《憲法》及《村民委員會組織法》的相關表述，村民選舉權，是指在村組織的村委會選舉中基于村民身份依法享有的選舉和被選舉為村委會組成人員的一項基本權利。村民選舉權的實現(xiàn)及其實現(xiàn)程度，關乎村組基層民主的發(fā)展和農(nóng)村的穩(wěn)定。從理論上看，權利的保護和實現(xiàn)應首先以權力的監(jiān)督和制衡為起點，并在被侵害后及時獲得司法救濟，這已經(jīng)成為當代法治理論的基本訴求。

1．農(nóng)村公共權力監(jiān)督的制度性需求

村治是村社區(qū)公共權力復雜的運作過程,村治的效能直接關系到農(nóng)村乃至整個社會的穩(wěn)定和發(fā)展。傳統(tǒng)憲法理論認為，只有存在公共權力的相互監(jiān)督和制約，才可能確保公民的各種自由與權利。村治效能的產(chǎn)生和村民選舉權的保障提出了公共權力監(jiān)督的制度性需求。在村民選舉中，農(nóng)村公共權力的監(jiān)督和制約包括兩個方面。一是對村民自治組織內(nèi)部的行政性權力的監(jiān)督和制約。在村民選舉過程中選舉委員會擔負著監(jiān)督選舉和裁決選舉糾紛的角色，在規(guī)范選舉、保障選舉順利進行方面發(fā)揮了重大作用。然而，有一點我們不能忽視，選舉委員會是選舉的具體操作者和組織者，選舉委員會和村民之間產(chǎn)生的選舉糾紛由選舉委員會處理能否公正、合理及可信讓人懷疑。自治體系內(nèi)部的救濟效果甚微，而現(xiàn)有的外部救濟機制即立法救濟和行政救濟也早已經(jīng)遭遇村民的信任危機。二是對基層政權的權力監(jiān)督和制約。具有侵權性的基層政權以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為典型，對于傳統(tǒng)上一直由行政權支配的農(nóng)村來說，司法機關對村委會選舉的介入將對農(nóng)村權力平衡和村民權力保障產(chǎn)生重大影響。村委會選舉監(jiān)督機制一般包括選舉組織監(jiān)督、選民監(jiān)督和社會監(jiān)督。發(fā)達國家的選舉組織大多具有選舉監(jiān)督的主體資格。一次自由、公平和富有競爭的選舉中，主持選舉工作的選舉組織必須獨立、絕對中立地行使其職權，不受國家權力，尤其是行政權力的干預。然而，從我國目前的情況來看，在村委會選舉過程中很難產(chǎn)生這樣一個不受行政權干涉的中立性的選舉監(jiān)督組織?；蛘哒f，選舉監(jiān)督組織只有在司法的庇護下才有可能獲得相對的中立，并在一定程度上排除行政權力的干涉。對于選民監(jiān)督和社會監(jiān)督，最終的效果依賴于是否存在健全有效的救濟體系，即關鍵在于是否能最終獲得司法救濟。因此，選舉監(jiān)督機制的運行和制度設計已經(jīng)對司法介入村委會選舉提出了制度性需求。另外，“選舉訴訟與選舉監(jiān)督一樣，是選舉合法公正的制度保障。與選舉監(jiān)督相比較，選舉訴訟在保障選舉過程和選舉結果合法性上扮演著消極的角色，但對選舉制度的正常、良好運行起到威懾作用”。②

2．司法最終解決原則的要求

現(xiàn)代法治的一個基本命題是，司法是權利的最終救濟方式和法律爭議的最終解決方式?！八痉ㄗ罱K解決原則是指法院在依法獨立行使審判權的過程中，對刑事、民事、行政等法律關系享有最終審查、最終評斷、最終裁判的權力?！雹畚鞣絿乙哑毡榇_立了司法最終解決的法治原則、糾紛解決機制抑或憲政慣例，并且西方國家中司法機關普遍具有司法審查權；司法審查權的核心即是司法權所具有的終局決定效力。沒有司法最終解決原則，社會展現(xiàn)的不一定是公平，可能是權力的扭曲；沒有司法最終解決原則，裁決通向的不一定是正義，可能是私欲的膨脹。當然，就糾紛的解決而言，司法訴訟并不是解決糾紛的優(yōu)先途徑，由于費用、時間、傳統(tǒng)、心理等因素，在我國，特別是在農(nóng)村，人們更愿意以非訴的方式來解決糾紛。但人們也遵循一個共同的法治信仰，就是在其他途徑解決不了的時候，必須要有司法的最終解決。另外，司法最終解決原則，并非要求一切法律糾紛均納入法院的最終判決中。公民的基本權利保障最低要求是不應排除司法的最終救濟，為村民選舉權開一扇“司法救濟之門”是權利保障的題中之意。從法院的制度角色出發(fā)，我們也可以發(fā)現(xiàn)法院實施對村委會選舉過程監(jiān)督和村民選舉權救濟的內(nèi)在合理性。設立中立的司法機關是踐行公民權利救濟和糾紛解決的使命?！俺欠擅鞔_規(guī)定排除法院的管轄，法院不能像行政機關那樣拒絕受理，因此在給予當事人法律救濟這一點上，法院有一種持續(xù)的制度性動力。”④而司法機關之所以能踐行這一使命，是因為“在現(xiàn)代社會，訴訟和法庭是一種解決社會糾紛沖突的機制，其突出優(yōu)點是其解決糾紛的公正性。相對制度、聽證制度、裁決制度和規(guī)范化、程序化以及公開化的程式特點保障了訴訟程序的正義性”。⑤對于村委會選舉過程中存在的違法侵權行為，在行政救濟機制、立法救濟機制和其他糾紛解決機制無法處理或處理錯誤時，司法機關有最終處理并予以糾正的權力。

三、村民選舉權司法救濟的實踐主張

村民選舉權的現(xiàn)有救濟機制，面對形勢復雜的選舉糾紛時捉襟見肘，不盡如人意，根本不能滿足村民選舉權保護的需求。司法救濟的缺失使其自身具有的優(yōu)勢不能有效補給其他救濟機制的不足，救濟體系的整體救濟效果難以顯現(xiàn)。現(xiàn)有救濟機制困境的顯現(xiàn)和選舉制度運行中存在的問題，已經(jīng)提出選舉權亟須司法救濟的實踐主張。司法救濟機制具備的優(yōu)勢和救濟體系補給效用便是對這一主張的回應。

1．當前救濟存在的困境

《村委會組織法》第十五條規(guī)定：“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段，妨害村民行使選舉權、被選舉權、破壞村民委員會選舉的，村民有權向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其主管部門舉報，有關機關應當負責調(diào)查并依法處理?！笨梢钥闯觯F(xiàn)有的對村委會選舉中的違法選舉行為的公力救濟主要是權力機關救濟和行政機關的救濟。權力機關的救濟有最高的權威性，但立法機關的監(jiān)督多是以間接的方式進行，只能通過制定規(guī)范性文件以及對其實施狀況的檢查來實現(xiàn)。而且其規(guī)定也往往過于宏觀籠統(tǒng)，不利于監(jiān)督過程的有序完成。此外，作為集體監(jiān)督，權力機關的監(jiān)督也存在著職責不明、效率低下等問題。行政機關的救濟具有及時靈活等優(yōu)勢。但由于行政機關本身也可能成為某些侵權行為的主體，因此行政機關的救濟往往會流于形式，甚至是官官相護，難以取信社會和民眾。⑥此外，還存在村集體內(nèi)部的自力救濟，但自力救濟往往只能指向那些來自村民內(nèi)部程度較輕微的侵權糾紛，如果村民選舉權受到來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政權的侵害，自力救濟往往會顯得力不從心。這幾種救濟方式在目前村民選舉權救濟實踐中得到了廣泛的采用，但其效果往往差強人意，根本無法滿足權利救濟的需求。在這種情況下，司法機關的正義之門仍然把選舉權拒之門外，那么就會形成一種局面，即有權利卻沒有救濟。那么，村民選舉權就不再是基層民主、基層自治的“神奇魔杖”，而將異化成民主和自治騙局的裝飾和道具。將會把村民選舉權的救濟之路引向死胡同，最終導致“中國式的草根民主”的村委會選舉成了村民違法上訪、良民變暴徒的淵藪。

2．司法救濟具備的優(yōu)勢

司法救濟機制可以通過自身的優(yōu)勢為現(xiàn)有救濟體系提供補給效用。與行政救濟相比，司法機關具有對不合理選舉規(guī)則的選擇優(yōu)勢，可以對村民選舉權進行有效的救濟。就村民選舉規(guī)則的淵源來看，村委會選舉規(guī)則由法律規(guī)范、官方規(guī)則和非正式規(guī)則構成。有些規(guī)則缺少規(guī)范性和合理性，在實際運行中對村委會選舉產(chǎn)生不利影響，尤其是官方規(guī)則。這里所謂官方規(guī)則，指的是由各級人大常委會、政府或有關職能部門和各級人大常委會、政府或有關職能部門的內(nèi)部機構發(fā)布的指導、調(diào)整、規(guī)范村委會選舉活動的法律、法規(guī)和規(guī)章以外的規(guī)則。權力機關的內(nèi)部職能機構對村委會選舉的問題所做的答復，也是實踐中常見的。但是，這類官方規(guī)則在規(guī)范、細化村委會選舉的同時也帶來了很多消極影響，極易侵害村民選舉權。⑦例如，對候選人資格設置條件，就是在村委會組織法的規(guī)定以外新增了對候選人的資格要求；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出對村委會的罷免提議也是新增加的一種罷免案啟動手段；家庭成員或親屬同為村委會候選人實行回避則直接剝奪了公民的被選舉權。這時，在這些規(guī)則影響尚不能消除的情況下，需要完善有效的救濟機制來補救受損的合法權益。由于行政系統(tǒng)內(nèi)部有著嚴格的上下級服從關系，作為最低級別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權，對其上級的指示和意見很難規(guī)避。司法機關則與此不同，司法機關的活動以法律為依據(jù)，對于不合法、不合理的官方規(guī)則完全可以不予理會。另外，司法機關的中立性和權威性將增加裁決結果的可信度和可接受度。司法機關對行政機關的監(jiān)督和制衡同樣是村民權利救濟體系中不可或缺的一部分。另外，對于其他救濟方式來說，司法機關的終局裁決效力可以為之提供機制性保障。

近些年，我國基層法院建設發(fā)展迅速，資源豐富化、解決糾紛方式的多樣化為司法機關介入村民選舉奠定了物質(zhì)基礎?；鶎臃ㄔ旱呐沙龇ㄍヒ?guī)模化、規(guī)范化建設取得較大成效，響應了最高人民法院要求人民法庭建設要面向農(nóng)村、面向基層、面向群眾的新時期要求。新設置的派出法庭主要設在農(nóng)村和城鄉(xiāng)結合部。目前，部分人口較多的地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)實現(xiàn)了“一鄉(xiāng)一庭”的設置。法院在不斷實現(xiàn)審判規(guī)范化、管理規(guī)范化、設施規(guī)范化和服務規(guī)范化的同時，不斷創(chuàng)新糾紛處理方式，如在農(nóng)村選聘人民調(diào)解員等。這些都為司法機關介入村委會選舉創(chuàng)造了物質(zhì)條件。相比之下，村民自治的主管部門——民政部在監(jiān)督執(zhí)行村民自治和全國各地的選舉方面人手嚴重不足。另外，民政部門也沒有執(zhí)法權，其對村委會選舉的監(jiān)督和處理更是“心有余而力不足”。

四、建立村民選舉權司法救濟機制的思考

選舉是現(xiàn)代國家中最為普遍的一種公民政治參與形式，也是社會成員和各利益集團政治角逐與利益協(xié)調(diào)的過程。同樣，在村委會選舉過程中，利益沖突和糾紛不可避免。另外，由于選舉規(guī)則淵源的多樣性，更是增加了選舉過程的復雜性。如何科學、妥當?shù)靥幚砗么逦瘯x舉糾紛，建立合理、通暢及符合農(nóng)村實際情況的司法解決機制，是在司法機關介入選舉前必須解決的重要課題。

1．合理確定司法機關的受理范圍

村委會選舉屬于村民自治的范圍，具體操作過程受到非法律因素的影響較多。村委會選舉過程中出現(xiàn)的侵害村民選舉權的情形極為復雜，不同情況必須區(qū)別對待，司法的介入必須限定在一個合理的范圍。

(1)選民資格的認定(包括選民登記、候選人資格等與之密切相關事項)。選民資格是指選民依法享有選舉權和被選舉權所應具備的基本條件。資格的認定必須同時具備三個條件：年齡條件；屬地條件即享有村民資格；政治條件即沒有被剝奪政治權利。其中最可能引起糾紛的村民資格的認定，由于戶籍已不再適合作為認定村民資格的唯一標準，對于“村民”的界定急需相關法律、法規(guī)作出規(guī)范。村民概念在有明確法律法規(guī)依據(jù)的情況下，司法機關對于不予村民資格認定的違法行為必須給予救濟。無明確依據(jù)或者需要有村民自治組織予以明確時，司法機關不宜受理，這將是一個司法難以解決的問題。

(2)選舉程序的違法(括選民投票、當選計票等諸多程序性事項)。在選舉過程中不當和違法的程序操作通常會侵害選民的實體權利。對于選舉的程序及其違法認定標準，必須有一個合理的界定，這些需要結合相關法律法規(guī)酌情處理。但是，在其他救濟途徑無法妥當解決時，無疑由司法程序解決這類程序問題會有更好的效果。

(3)選舉的結果爭議(包括選舉無效、當選無效等相關事項)。選舉結果爭議大多源于先前資格認定和程序問題，或者由其他程序外不法行為導致。對于選舉結果是否符合相關規(guī)定、是否有效的問題，由司法機關進行解決無疑也是最佳選擇。

2．建立與其他救濟方式配套的村民選舉訴訟體系

任何一種權利的救濟機制都不應當是單一的，而應當是一個內(nèi)在統(tǒng)一協(xié)調(diào)的配套體系，村民選舉權救濟亦是如此。我們應當在完善現(xiàn)有的立法機關救濟機制和行政機關救濟機制的同時，建立村民選舉訴訟體系，并加強這三種糾紛解決機制在運作過程中的協(xié)調(diào)，使其成為一個內(nèi)在統(tǒng)一協(xié)調(diào)的配套體系，推動我國村民選舉權得到有效保障和救濟。

選舉訴訟救濟一般包括刑事訴訟救濟、民事訴訟救濟和行政訴訟救濟三種方式。農(nóng)村的特殊情況決定了村委會選舉訴訟與其他訴訟不同，在案件的受理范圍、起訴人主體資格、受理條件、審理程序和判決的作出與執(zhí)行等方面都存在著復雜性，想在我國建立起完善的村委會選舉訴訟制度將是一個十分艱巨、復雜的系統(tǒng)工程。具體做法可以作如下考慮。一是完善《民事訴訟法》選民資格案件訴訟程序。選民資格訴訟中的“選民”應當包含選舉村民委員會的“選民”，當村民對村民選舉委員會關于選民資格問題的決定不服時，可以向法院起訴，適用這一程序。二是完善《刑法》中的“破壞選舉罪”的構成要件。破壞選舉不僅是破壞“各級人民代表大會代表和國家機關領導人員”的選舉，也應當包括破壞村委會的選舉。⑧三是擴大行政訴訟的受理范圍，建立有關選舉的行政訴訟機制。行政訴訟救濟中，應將行政機關在村委會選舉中的違法行政行為納入行政訴訟的可訴范圍，如縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)及其設立的村民委員會、居民委員會選舉指導組違法操控選舉程序、宣告選舉無效和拒不頒發(fā)委任狀等行為。鑒于三大訴訟法中存在對受理范圍的兜底條款，立法機關可以在《村民委員會組織法》的修改條款中直接規(guī)定村民提起選舉訴訟的權利，或者增加相應的銜接條款。另外，也可出臺相應法律解釋以便補充適用。

3．設立村委會選舉訴訟的審理輔助隊伍和特別程序

考慮到我國法院的內(nèi)部建制和案件受理的分流，村民選舉訴訟根據(jù)不同情況分別進入民事、行政和刑事審判程序中，因此，建立專門的審判組織難度較大。但是由于選舉訴訟，尤其是村委會選舉訴訟的復雜性，應當建立一支對農(nóng)村情況熟悉、經(jīng)驗豐富的專案隊伍，輔助各受理庭處理村委會選舉糾紛。另外，目前存在普遍的共識就是，起訴人有權讓獨立、公正的法庭對他們的爭議給予快速解決，對于選舉爭議更是如此。遲遲得不到解決的競選和爭議可能會中止農(nóng)村的民主進程，并威脅到地方政府和農(nóng)村自治組織的穩(wěn)定性。因此，選舉過程中發(fā)生的爭議，是否能得到迅速的解決至關重要。要充分、有效地解決選舉爭議，正式的法院規(guī)則、規(guī)定和程序必須到位。對于村委會選舉訴訟應統(tǒng)一適用我國現(xiàn)行審判制度中的特別程序，并進行適當完善，如在起訴期限、審理期限、合議制的審判模式和審理的一審終審等多方面進一步規(guī)范和調(diào)整，以更適應農(nóng)村選舉訴訟解決的需求，及時、有效地維護村民的選舉權利。村委會選舉訴訟專案人員和特別程序的適用，均可在《村民委員會組織法》的修訂條款中給予確認，這將為保障村民選舉權的實現(xiàn)、促進村民自治事業(yè)的發(fā)展做出重大貢獻。

注釋：

①徐 勇.中國農(nóng)村村民自治[M].武漢:華中師范大學出版社,1997.

②胡盛儀疑，等.中外選舉制度比較[M].北京:商務印書館,2000.

③張曉茹.淺議司法最終解決原則[J].河南大學學報(社會科學版),2000，(2)：71-73.

④詹成付.選舉權利與司法救濟[M].北京:中國社會出版社,2007.

⑤龍宗智.上帝怎樣審判[M].北京:中國法制出版社,2000.

⑥陳翠玉.論村民選舉權的訴訟救濟[J].理論與改革,2007，(5)：135-137.

⑦朱中一.村委會選舉規(guī)則淵源的重構[J].湖北行政學院學報,2010，(1)：41-46.

⑧楊 濤.村民選舉權亟待司法保障[J].政府法制,2008，(9)：54.

責任編校：裴媛慧，孫詠梅

OntheJudicialReliefofRighttoVoteofVillagers

WANG Chang-ping1，SUN Lei2

(1.School of Law, Southeast University, Nanjing 211189, China; 2.School of Law, Qingdao Univevsity, Qingdao 266071,China)

The realization of villagers’ right to vote not only depends on improving security and system of protection legislation, but also depends on the availability of timely, fair and effective relief. In fact, when the right to vote was infringed by bureaucratic apparatus, social organizations and other subjects, the villagers cannot get judicial relief immediately. The loss of judicial relief mechanisms for villagers’ right to vote has restricted the further development of the rural electoral system. Alteration of The Organic Law of Villagers Committee is an opportunity to introduce judicial relief mechanism into village elections. This is not only the theory of the existence of strong demand, more autonomy and rights of villagers to maintain the advocates. Judicial relief of the right to vote is imminent.

right to vote; judicial relief; election lawsuit

2010-05-20

王長平，男，山東鄒城人，碩士，研究方向為憲法學、行政法學。

D921.2

A

1007-9734(2010)04-0139-05