簡評(píng)地方公益性地質(zhì)項(xiàng)目預(yù)算管理

■ 李開彥/婁連惠

（1.北京市水文地質(zhì)工程地質(zhì)大隊(duì)，北京 100195;2. 中國地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)院，北京 100081）

簡評(píng)地方公益性地質(zhì)項(xiàng)目預(yù)算管理

■ 李開彥1/婁連惠2

（1.北京市水文地質(zhì)工程地質(zhì)大隊(duì)，北京 100195;2. 中國地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)院，北京 100081）

文章分析了我國公益性地質(zhì)工作項(xiàng)目預(yù)算管理的現(xiàn)狀，以及項(xiàng)目預(yù)算管理存在的主要問題；提出加強(qiáng)公益性地質(zhì)項(xiàng)目立項(xiàng)管理，加快項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，進(jìn)一步建設(shè)使用好項(xiàng)目庫，加強(qiáng)結(jié)余資金管理，積極探索項(xiàng)目支出績效考評(píng)結(jié)果運(yùn)用的有效途徑等方面的建議。

公益性地質(zhì)工作；財(cái)政；預(yù)算；管理

1 公益性地質(zhì)項(xiàng)目預(yù)算管理現(xiàn)狀

公益性地質(zhì)工作項(xiàng)目支出預(yù)算是地勘事業(yè)單位為完成其特定的事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在基本支出預(yù)算之外編制的年度公益性地質(zhì)工作項(xiàng)目支出計(jì)劃。實(shí)行公益性地質(zhì)工作資金的項(xiàng)目支出預(yù)算管理，使資金的用途被更嚴(yán)格地規(guī)范、明確，資金支出更加公開、透明、有效，資金運(yùn)轉(zhuǎn)信息更加快捷、準(zhǔn)確。項(xiàng)目支出預(yù)算是單位預(yù)算編制的重點(diǎn)，是地勘單位完成各項(xiàng)工作任務(wù)的重要保證。根據(jù)財(cái)政項(xiàng)目支出預(yù)算管理的要求，公益性地勘單位每年將政府要求做的工作與社會(huì)需要的服務(wù)分解成若干大項(xiàng)目，并根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)、內(nèi)容、達(dá)到的目標(biāo)編制項(xiàng)目支出預(yù)算提交財(cái)政部門。財(cái)政部門根據(jù)社會(huì)需要與財(cái)力最終確定項(xiàng)目支出預(yù)算，并下達(dá)到預(yù)算單位。現(xiàn)行的資金預(yù)算管理方式，使財(cái)政資金的預(yù)算、核算、控制管理更加明晰、準(zhǔn)確有效，它是財(cái)政部門準(zhǔn)確核算與分析項(xiàng)目支出的一個(gè)很好的平臺(tái)，為財(cái)政部門科學(xué)、合理地安排下一個(gè)年度的財(cái)政資金預(yù)算提供了第一手的基礎(chǔ)性資料。

近年來，隨著預(yù)算管理改革的深化，財(cái)政部門在實(shí)踐中相繼推出了一系列深化改革、完善預(yù)算管理的措施，例如零余額賬戶，國庫集中支付，新舊科目的成功轉(zhuǎn)換，清產(chǎn)核資的順利完成，行政事業(yè)單位資產(chǎn)動(dòng)態(tài)管理，等等，這些都使財(cái)務(wù)預(yù)算管理人員的知識(shí)水平和業(yè)務(wù)能力不斷提高，預(yù)算管理的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)不斷加強(qiáng)。

隨著項(xiàng)目支出預(yù)算編制的科學(xué)性增強(qiáng)，預(yù)算執(zhí)行的力度也不斷增強(qiáng)。實(shí)行項(xiàng)目資金國庫集中支付管理，加強(qiáng)資金支出的監(jiān)督力度，提高資金支出的控制效果，有利于財(cái)政資金核算的準(zhǔn)確、規(guī)范，確保了財(cái)政資金的有效利用。既提高了財(cái)政資金的使用效率與社會(huì)效益，又保證了財(cái)政資金的安全，防范與杜絕了一些問題的發(fā)生與發(fā)展，使我們的項(xiàng)目工作能為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，真正造福于民。

項(xiàng)目支出預(yù)算績效考評(píng)范圍逐年擴(kuò)大，提高了財(cái)政資金使用效益。一方面，提高了財(cái)政資源配置效率，提高了項(xiàng)目單位對(duì)項(xiàng)目預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)水平和項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)的科學(xué)性，同時(shí)，也為財(cái)政部門項(xiàng)目審核提供了依據(jù)，提高了財(cái)政部門的決策水平，增強(qiáng)了項(xiàng)目資金投向的合理性。另一方面，提高了項(xiàng)目資金使用效率?？冃Э荚u(píng)促使項(xiàng)目單位增強(qiáng)“成本-效益”觀念，及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目管理中存在的問題，提高了項(xiàng)目管理水平和項(xiàng)目資金使用效率。

2 公益性地質(zhì)項(xiàng)目預(yù)算管理中存在的問題

2.1 項(xiàng)目立項(xiàng)決策問題

自地勘單位屬地化管理后，地方公益性地勘單位的項(xiàng)目資金來源主要是地方財(cái)政撥款，而中央公益性地勘隊(duì)伍的項(xiàng)目資金來源主要是中央財(cái)政撥款，由于體制的原因和工作分工的不同，中央地勘單位承擔(dān)的全國性地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目中有很多工作任務(wù)委托給地方公益性地勘單位，并撥付相應(yīng)的財(cái)政資金。地方地勘單位正在開展的地方公益性地質(zhì)項(xiàng)目工作內(nèi)容與中央地勘單位委托的工作任務(wù)，有很多是重復(fù)或相似的。這在一定程度上造成重復(fù)立項(xiàng)。更有甚者，極少數(shù)單位虛報(bào)項(xiàng)目，套取財(cái)政資金。還有的項(xiàng)目可行性研究不充分，致使財(cái)政資金已到位，而項(xiàng)目無法實(shí)施，造成資金滯留。

2.2 預(yù)算編制方面的問題

（2）現(xiàn)行預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)不甚合理，缺乏調(diào)動(dòng)職工積極性的激勵(lì)機(jī)制。目前事業(yè)單位實(shí)施崗位績效工資制度，這種分配機(jī)制考慮實(shí)際工作部分比重太低，不能與工作量的多寡、質(zhì)量的好壞掛鉤，分配顯失公允；同時(shí)，財(cái)政資金不允許分成提獎(jiǎng)，對(duì)非財(cái)政資金又要求全部納入本單位預(yù)算，在分配上完全不考慮單位和職工所付出的額外勞動(dòng)及其貢獻(xiàn)，不給予任何利益考慮，嚴(yán)重地挫傷了職工的積極性。

地質(zhì)勘查是集多學(xué)科、多工種、多手段協(xié)同的知識(shí)密集型工作。對(duì)客觀地質(zhì)情況認(rèn)識(shí)，主要靠地質(zhì)科技人員對(duì)地質(zhì)體的實(shí)質(zhì)勘查和對(duì)原始資料的綜合整理，進(jìn)而根據(jù)地質(zhì)理論來思維加工后，作出科學(xué)判斷。地質(zhì)科技人員的腦力和體力勞動(dòng)在項(xiàng)目開展中極其重要。近年出臺(tái)的有關(guān)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法中，規(guī)定不能在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中列支參與項(xiàng)目工作者的人員費(fèi)用（包括在職人員的工資或津貼等）。而實(shí)際上，目前國家財(cái)政核撥的基本支出預(yù)算經(jīng)費(fèi)，在多數(shù)項(xiàng)目單位都是不足的，基本經(jīng)費(fèi)不足就需要用其他收入來彌補(bǔ)。由于大多數(shù)地勘單位財(cái)力并不充裕，公共運(yùn)行經(jīng)費(fèi)缺乏，項(xiàng)目管理實(shí)現(xiàn)全成本核算或部分成本核算，項(xiàng)目承擔(dān)過程中也支付了在職人員的津貼，這是地勘單位普遍存在的現(xiàn)象。因此建議對(duì)地方財(cái)政項(xiàng)目支出管理辦法進(jìn)行修改和完善，允許有適當(dāng)比例的人員經(jīng)費(fèi)開支。

（2）在預(yù)算編制方面，項(xiàng)目支出預(yù)算編制不規(guī)范、不合理，財(cái)務(wù)、預(yù)算與業(yè)務(wù)技術(shù)有脫節(jié)現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在預(yù)算編制基礎(chǔ)不扎實(shí)，不按規(guī)定的方法編制預(yù)算，預(yù)算編制達(dá)不到基本要求，依據(jù)不充分，虛報(bào)項(xiàng)目，虛報(bào)人年工作量，以及高估冒算、超范圍編制預(yù)算等。項(xiàng)目預(yù)算一般都是由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人編制，主要是考慮如何得到和完成項(xiàng)目，著重項(xiàng)目的技術(shù)方法、實(shí)施以及質(zhì)量的管理，而項(xiàng)目負(fù)責(zé)人基本不懂財(cái)務(wù)，至于投入與產(chǎn)出是否合理，經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益如何，甚少考慮，再加上評(píng)審專家?guī)斓膶＜覀儗徍瞬粔驀?yán)格，甚至相互關(guān)照，造成國家資金不必要的浪費(fèi)和閑置。

在適應(yīng)本地實(shí)際情況的行業(yè)技術(shù)定額標(biāo)準(zhǔn)方面，有的地方頒布了地方性規(guī)范，指導(dǎo)本地區(qū)地質(zhì)勘查項(xiàng)目預(yù)算編制，而有的地方就沒有這方面的地方性規(guī)范。建議在地方公益性地質(zhì)工作項(xiàng)目預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)、支出款項(xiàng)內(nèi)容等方面參照國土資源大調(diào)查項(xiàng)目預(yù)算編制規(guī)定，統(tǒng)一參照?qǐng)?zhí)行，并按照此規(guī)定加強(qiáng)預(yù)算審查。要同時(shí)按照工作手段和費(fèi)用項(xiàng)目分別編制預(yù)算，并且總金額要對(duì)應(yīng)一致，促進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算編制的規(guī)范與統(tǒng)一。同時(shí)，隨著地質(zhì)勘查項(xiàng)目中新方法、新技術(shù)的不斷應(yīng)用，以及物價(jià)水平的不斷變化，原有的費(fèi)用定額標(biāo)準(zhǔn)也需要不定期地調(diào)整修訂。

2.3 影響預(yù)算執(zhí)行方面的問題

（2）項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)下達(dá)時(shí)間滯后。有的較早，有的較晚（中央財(cái)政安排國土資源大調(diào)查項(xiàng)目預(yù)算在當(dāng)年7月底才下達(dá)到地方），但基本沒有在年初即下達(dá)項(xiàng)目預(yù)算的，預(yù)算單位用其他資金先墊付已確定的項(xiàng)目必須開支的經(jīng)費(fèi)，造成需要?dú)w墊資金。歸墊財(cái)政資金，是財(cái)政管理上要盡量避免發(fā)生的，且占用了地勘單位本來就不充裕的其他資金。項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)下達(dá)不及時(shí)，嚴(yán)重影響項(xiàng)目工作的開展。針對(duì)財(cái)政項(xiàng)目支出預(yù)算下達(dá)滯后的問題，應(yīng)該有個(gè)比較可行的、合理的過渡辦法，以解決年初項(xiàng)目資金缺位的問題?？刹捎萌缦滦拚椒ǎ耗瓿?，財(cái)政給已確定的項(xiàng)目先下?lián)芷漕A(yù)算數(shù)的30%經(jīng)費(fèi)，支持項(xiàng)目的及時(shí)啟動(dòng)，確保項(xiàng)目前期開支的資金到位。當(dāng)“人代會(huì)”最終通過項(xiàng)目預(yù)算并下達(dá)后，預(yù)算單位再按照正常的核算程序進(jìn)行國庫集中支付業(yè)務(wù)。

（2）預(yù)算調(diào)整仍在很多項(xiàng)目中出現(xiàn)，預(yù)算的約束性有待提高。根據(jù)預(yù)算法的規(guī)定，上報(bào)的預(yù)算經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后，即產(chǎn)生法定效力，非經(jīng)法定程序，不得改變，因此，各部門、各單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算支出的管理，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算和財(cái)政制度，嚴(yán)格按照預(yù)算規(guī)定的支出用途使用資金，不得擅自擴(kuò)大支出范圍、提高開支標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)際工作中，有的單位未嚴(yán)格按照預(yù)算批復(fù)執(zhí)行，自行調(diào)劑使用項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，無預(yù)算自行辦理支出，自行改變資金性質(zhì)，將有指定用途的資金結(jié)余，自行轉(zhuǎn)入其他收入彌補(bǔ)收支差額，在項(xiàng)目資金中列支本應(yīng)由公用經(jīng)費(fèi)開支的費(fèi)用。由于基本經(jīng)費(fèi)保障不足，與項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)混用的現(xiàn)狀難以根除，嚴(yán)重影響項(xiàng)目成本的真實(shí)性、準(zhǔn)確性，不利于項(xiàng)目的管理和項(xiàng)目之間的成本比較與獎(jiǎng)懲。

（3）仍有少數(shù)項(xiàng)目結(jié)余資金沉淀較大，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度與項(xiàng)目工作計(jì)劃進(jìn)度不匹配，造成財(cái)政資金閑置和浪費(fèi)。預(yù)算管理與技術(shù)管理的結(jié)合還不夠緊密，財(cái)務(wù)人員不了解項(xiàng)目的進(jìn)度，技術(shù)管理人員不了解預(yù)算執(zhí)行情況，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行與項(xiàng)目進(jìn)度之間不匹配的問題。一般要求時(shí)間過半，工作任務(wù)完成過半，資金支付過半，但少數(shù)項(xiàng)目由于種種原因，工作未能及時(shí)開展，或者按計(jì)劃完成工作進(jìn)度，但卻未及時(shí)完成資金支付，造成財(cái)政資金沉淀在預(yù)算單位，形成資金閑置，降低了財(cái)政資金使用效益。

（4）財(cái)務(wù)核算管理問題。目前部分地勘事業(yè)單位執(zhí)行的會(huì)計(jì)制度仍然是地勘單位會(huì)計(jì)制度。地勘會(huì)計(jì)制度總體上接近于事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度，但與一般的事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度又有很多不同之處。屬地化后的地勘事業(yè)單位執(zhí)行的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理制度與各地方行政事業(yè)單位財(cái)政管理要求存在很多不一致的地方。項(xiàng)目會(huì)計(jì)建賬與項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算存在差異，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算辦法。

除上述問題外，項(xiàng)目單位超能力承擔(dān)項(xiàng)目等也是影響預(yù)算執(zhí)行的重要因素。

3 推進(jìn)公益性地質(zhì)項(xiàng)目支出預(yù)算管理的幾點(diǎn)思考

(2) 加強(qiáng)項(xiàng)目立項(xiàng)管理，減少立項(xiàng)隨意性。項(xiàng)目支出的內(nèi)容和范圍是否規(guī)范；項(xiàng)目與部門職能和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的結(jié)合程度；與歷史和現(xiàn)有項(xiàng)目是否存在交叉重疊；項(xiàng)目的實(shí)施期限；項(xiàng)目立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的遴選、論證、審核和排序。

（2）加快項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。財(cái)政部門標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)部門內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)。資產(chǎn)配置和更新標(biāo)準(zhǔn)，這是制定項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)的基本依據(jù)。項(xiàng)目管理要配合，包括項(xiàng)目支出管理辦法、項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目評(píng)審等。

（3）進(jìn)一步建設(shè)使用好項(xiàng)目庫。一是強(qiáng)化項(xiàng)目規(guī)劃，加強(qiáng)事業(yè)發(fā)展項(xiàng)目規(guī)劃是提高預(yù)算科學(xué)性的前提。二是及早論證項(xiàng)目。有些大的地質(zhì)項(xiàng)目地勘單位要盡早謀劃、論證，提出高質(zhì)量的預(yù)算項(xiàng)目，及時(shí)入庫。例如北京市地勘局近年努力推進(jìn)公益性地質(zhì)項(xiàng)目落地與執(zhí)行，為推進(jìn)項(xiàng)目落地，該局引入目標(biāo)責(zé)任制管理辦法，使每個(gè)項(xiàng)目落實(shí)到管理部門、執(zhí)行單位和責(zé)任人，多次召開專題會(huì)聽取工作進(jìn)展匯報(bào)，重新調(diào)整印發(fā)了《十一五時(shí)期地質(zhì)勘查發(fā)展規(guī)劃后兩年地質(zhì)工作安排》，積極與環(huán)保、國土、財(cái)政等部門溝通協(xié)調(diào)，全力推動(dòng)項(xiàng)目落地。

（4）加強(qiáng)結(jié)余資金管理。修訂和完善結(jié)余資金管理制度，包括結(jié)余資金分類及確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)余資金管理方式、會(huì)計(jì)制度等。二是減少結(jié)余資金的產(chǎn)生，包括按項(xiàng)目執(zhí)行預(yù)算，加強(qiáng)重點(diǎn)項(xiàng)目執(zhí)行監(jiān)控，結(jié)余抵頂當(dāng)年預(yù)算等。

（5）積極探索績效考評(píng)結(jié)果運(yùn)用的有效途徑，將績效考評(píng)結(jié)果作為以后年度編制和安排預(yù)算的重要參考依據(jù)。預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，要通過評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)預(yù)算執(zhí)行和資金的使用效果進(jìn)行考核和評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果作為下一年度預(yù)算安排的重要依據(jù)。建立問責(zé)機(jī)制，針對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行過程中出現(xiàn)的違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為，追究有關(guān)單位和人員的責(zé)任。

（6）繼續(xù)推進(jìn)項(xiàng)目支出預(yù)算的其他工作。不斷細(xì)化部門預(yù)算編制，使預(yù)算編制更加準(zhǔn)確、合理。不斷提高年初預(yù)算到位率，抓好預(yù)算執(zhí)行管理。推進(jìn)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理的有機(jī)結(jié)合。推進(jìn)預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的結(jié)合。建立相應(yīng)的信息反饋機(jī)制、預(yù)算調(diào)整機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中存在的問題和偏差，采取措施加以修正，避免出現(xiàn)無可挽回的結(jié)果。推行項(xiàng)目支出預(yù)算按經(jīng)濟(jì)分類和支出功能分類同時(shí)編制，并按照功能和經(jīng)濟(jì)分類執(zhí)行，不得突破項(xiàng)目支出總額，逐步加大經(jīng)濟(jì)分類科目預(yù)算執(zhí)行力度。

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F407.1；F801.7

C

1672-6995(2010)06-0046-03公益性地質(zhì)工作作為相對(duì)獨(dú)立的公共事業(yè)，一般是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的，其工作內(nèi)容由國家需要決定，經(jīng)費(fèi)來自政府財(cái)政資金，成果提供全行業(yè)、全社會(huì)使用，同時(shí)減少了商業(yè)性地質(zhì)工作的投資風(fēng)險(xiǎn)，其效益具有難以量化的特點(diǎn)。開展公益性地質(zhì)工作項(xiàng)目，并取得良好的地質(zhì)工作成果，是公益性地勘單位履行公共職責(zé)的主要途徑。加強(qiáng)公益性地質(zhì)工作項(xiàng)目支出預(yù)算管理，是提高財(cái)政資金使用效益的必然需要，是提高公益性地質(zhì)工作成果質(zhì)量的重要保證。

2010-02-21

李開彥（1979- ），男，湖北省襄樊市人，會(huì)計(jì)師，管理學(xué)學(xué)士，北京市水文地質(zhì)工程地質(zhì)大隊(duì)財(cái)務(wù)科副科長，主要從事地礦經(jīng)濟(jì)管理和財(cái)務(wù)管理。