建立大學(xué)畢業(yè)生失業(yè)群體就業(yè)能力保險的思考——對歐共體國家經(jīng)驗的借鑒

● 肖鵬燕

隨著歐洲國家“從搖籃到墳?zāi)埂毙偷纳鐣＠?、保險弊端的不斷顯現(xiàn)，歐洲政府、學(xué)術(shù)界開始推動這種社保模式的變革。這個變革過程中的一個顯著特點是變被動保障為主動激勵、促進(jìn)就業(yè)，這個理念尤其反映在歐盟國家失業(yè)保險的變革方面。筆者認(rèn)為，結(jié)合目前我國大學(xué)畢業(yè)生群體的失業(yè)問題，借鑒歐盟國家的失業(yè)保險理念及一些具體的操作技術(shù)，可以在一定程度上解決處于我國失業(yè)保險范疇外的大學(xué)畢業(yè)生的失業(yè)保障問題。

一、歐洲國家新失業(yè)保險模式的提出及實踐

歐共體很多國家都是高福利國家。高福利水平及全面保障模式曾經(jīng)為這些國家?guī)碓S多的經(jīng)濟(jì)和社會利益，但其弊端也日益凸顯。其中最主要的一個問題，是這種高保障模式容易滋生大量不參與社會勞動的人群，加上有些國家老齡化相當(dāng)嚴(yán)重，這些國家的勞動力供給受到威脅；另一方面，正是比較高的失業(yè)保險替代率，使這些國家普遍存在失業(yè)陷阱問題。正是受這些問題的困擾下，歐共體國家紛紛找尋改進(jìn)社保制度的出路。

20世紀(jì)90年代初，人們往往把就業(yè)和社會保障的關(guān)系看成是一種對立的關(guān)系。當(dāng)時，歐共體高福利水平的現(xiàn)狀使得政府財政壓力非常大，政府和社會普遍將社會保障作為一種經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)來處理，于是提出削減失業(yè)補(bǔ)貼，以增加社會保障的“外部彈性”。但實踐證明，過多減少補(bǔ)貼會引起貧窮，收入保障的機(jī)制要與相應(yīng)的積極干預(yù)政策結(jié)合起來運(yùn)用才能發(fā)揮更大的效用。在這種逐步建立起來的經(jīng)驗認(rèn)識指導(dǎo)下，1994年召開的歐洲委員會埃森會議提出將被動勞動力市場政策向主動政策的轉(zhuǎn)變，即將補(bǔ)貼或者保障基本生活的目標(biāo)轉(zhuǎn)向了促進(jìn)失業(yè)者積極、主動尋求并獲得工作。這一認(rèn)識在1995年的馬德里會議和1996年的都柏林會議中得到了更高的升華。這兩次會議提出了社會保障為就業(yè)服務(wù)的理念,尤其在都柏林就業(yè)宣言中提出了社會保障中對就業(yè)能力的重視，即將就業(yè)能力與具有失業(yè)危險的人員以及培訓(xùn)的觀點聯(lián)系在一起。1997年，歐洲委員會在確認(rèn)就業(yè)和社會保障之間關(guān)系取得了決定性的進(jìn)步，提出社會保障體制改革的目標(biāo)是：使稅收和社會補(bǔ)貼制度更加有利于就業(yè)；將失業(yè)保險轉(zhuǎn)變?yōu)榫蜆I(yè)能力保險；重新考慮社會保障資金的安排；實行靈活的工作退休管理機(jī)制：增加社會保障的內(nèi)涵。這個轉(zhuǎn)變標(biāo)志著就業(yè)能力保險的提出，體現(xiàn)了以失業(yè)保險更好地促進(jìn)就業(yè)的開始。

這一理念的提出迅速在歐盟國家得到應(yīng)用，尤其是北歐的“人員激勵模式”和英國的工作福利模式。北歐模式中典型的是丹麥實行的一系列旨在促進(jìn)就業(yè)的失業(yè)保險改革。丹麥將預(yù)防長期失業(yè)和激活失業(yè)人員作其政府優(yōu)先落實的一項社會政策。政府把單純發(fā)放津貼的做法轉(zhuǎn)向積極主動地向失業(yè)者提供就業(yè)機(jī)會并制定再培訓(xùn)計劃，同時各級政府提供的救濟(jì)金與接受培訓(xùn)與否緊密掛鉤。一般來說，接受培訓(xùn)者按每小時43丹麥克郎領(lǐng)取報酬；另外，救濟(jì)金領(lǐng)取者也可自行參加特定的教育和職業(yè)培訓(xùn)項目；而且，年滿25歲的失業(yè)青年都必須接受一份工作，如果沒有工作就接受公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的培訓(xùn)；那些沒有完成系列教育的青年最初要接受至少為18個月的后續(xù)教育，此間可獲取相當(dāng)于一個學(xué)生的獎學(xué)金的收入，也叫失業(yè)補(bǔ)貼。英國的“工作福利”模式分兩種情況：一種情況是針對激勵求職人員尋找并獲取一份工作方面的政策，比如發(fā)放求職人津貼，當(dāng)失業(yè)人員的失業(yè)期限在6個月以內(nèi)時，可以支付相應(yīng)的保險金，但期限超過6個月之后，只能享受最低收入，并且通過申請、審批的方式獲??；另一種情況是要求處于18~24歲的青年人員在失業(yè)的前四個月內(nèi)接受顧問監(jiān)督、接受信息和職業(yè)培訓(xùn)，如果無效則給這部分人群提供在私營部門長達(dá)6個月的補(bǔ)貼性工作，或接受最長為1年時間的全日制就業(yè)培訓(xùn)。假使失業(yè)者拒絕接受這些措施中的任何一種，那么其津貼將會被暫停兩個星期，第二次拒絕暫停4個星期。

無論是英國模式還是丹麥模式，其失業(yè)保險都體現(xiàn)了由被動保障向主動刺激就業(yè)的轉(zhuǎn)變。這種刺激力量不僅僅是來自于政府，而且包括社會團(tuán)體以及用人單位。同樣，政府也制定種種措施鼓勵企業(yè)和學(xué)校合作，鼓勵企業(yè)提供就業(yè)實訓(xùn)的場地。這些理念和方法、技術(shù)對于我國大學(xué)生失業(yè)保障機(jī)制的建立，對于我國失業(yè)保險的完善和社會保障體系的改革都有重要啟示作用。

二、目前我國大學(xué)生失業(yè)保障的現(xiàn)狀

我國大學(xué)生就業(yè)難已經(jīng)成為一大社會問題，各地方政府針對此也采取了一些積極的對策，如引導(dǎo)大學(xué)生下基層、到西部發(fā)展以及對大學(xué)生創(chuàng)業(yè)實行一系列優(yōu)惠措施。高校也積極采取相應(yīng)的對策去解決這一問題，比如開展就業(yè)指導(dǎo)會、主辦就業(yè)供需見面會、提供用人需求信息等方式，一些公共部門也定期舉辦招聘會、發(fā)布招聘信息。這些措施主要是通過引導(dǎo)供方的思維觀念、疏通供求雙方信息，激勵那些潛在的自愿性失業(yè)人群轉(zhuǎn)變?yōu)榫蜆I(yè)人口。應(yīng)該來說，這些做法和想法切合了大學(xué)生就業(yè)難問題的某些環(huán)節(jié)。但這些措施大部分都是針對在大學(xué)畢業(yè)生找工作時期而制定的，一旦離開高校，這些政策就很難發(fā)揮作用。對于那些“一畢業(yè)便失業(yè)”的大學(xué)畢業(yè)生失業(yè)群體，我們尚無得力的舉措，而廣東等省發(fā)放大學(xué)畢業(yè)生失業(yè)補(bǔ)貼等辦法效果并不明顯?？梢哉f，我國針對大學(xué)畢業(yè)生失業(yè)群體的保障系統(tǒng)仍然處于一種比較低水平的狀態(tài)。

對于這部分人群的再就業(yè)問題以及相應(yīng)的保障模式，學(xué)界現(xiàn)在主要有四種觀點：一種認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將大學(xué)畢業(yè)生失業(yè)群體納入我國現(xiàn)有的失業(yè)保險條例的框架里，另一種認(rèn)為應(yīng)該建立大學(xué)畢業(yè)生失業(yè)群體的救濟(jì)制度，還有一種認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將大學(xué)畢業(yè)生群體應(yīng)該納入低保覆蓋范圍，有些學(xué)者則認(rèn)為應(yīng)該建立大學(xué)畢業(yè)生失業(yè)的商業(yè)保險。

筆者認(rèn)為，這些觀點都存在不太完善的地方。首先，大部分的建議仍然局限于保障而非激勵，重安撫失業(yè)輕促進(jìn)就業(yè)。其次，有些觀點自相矛盾，將大學(xué)畢業(yè)生失業(yè)群體納入低保覆蓋范圍中的提法本身就存在問題。因為，低保并沒有對覆蓋人群做規(guī)定，只是規(guī)定享受這項政策的人群需具備什么具體的條件并經(jīng)由相關(guān)部分評審決定其享受的資格。而建立商業(yè)保險費(fèi)用過高，那些經(jīng)濟(jì)比較困難、社會資本比較缺乏的群體反而不能進(jìn)入，即最需要保障的人群反而被排除在外。

三、就業(yè)能力保險：另一種保障機(jī)制

事實上，大學(xué)畢業(yè)生失業(yè)群體有區(qū)別于其他群體的特殊性。首先，相對于其他群體，他們有更強(qiáng)烈的就業(yè)需求和必要，應(yīng)該得到更多的就業(yè)激勵；其次，大學(xué)畢業(yè)生剛從“象牙塔”走進(jìn)社會，他們就業(yè)心態(tài)、就業(yè)觀念還未完全成熟，更需要外力的幫助。因此筆者認(rèn)為，建立大學(xué)畢業(yè)生失業(yè)群體的保障機(jī)制是非常有必要的。而且，這種保障機(jī)制更應(yīng)該著眼于“促進(jìn)其盡快就業(yè)”、“培養(yǎng)其獲取就業(yè)的能力”這兩方面，本文將這種保障機(jī)制稱之為大學(xué)畢業(yè)生失業(yè)群體的就業(yè)能力保險系統(tǒng)。

首先，筆者認(rèn)為，這個系統(tǒng)可以不考慮保障其基本生活需求功能。這主要是因為，無論是由政府出資建立這個基本生活保障金賬戶還是直接嫁接到其他就業(yè)人員的失業(yè)保險系統(tǒng)中，這種保障金的支付只會給這部分人群提供一個“延遲進(jìn)入社會”的大保護(hù)傘。在我國，家庭保障仍然是一個不可忽視的因素。一方面，家庭的壓力和動力可以促使畢業(yè)生盡自己最大的能力去尋找工作，或參與政府提供的就業(yè)能力培訓(xùn)；另一方面，家庭一般具備供養(yǎng)畢業(yè)生短期內(nèi)的生活費(fèi)用的能力。而且，我們完全可以學(xué)習(xí)歐共體國家的模式，建立一種“就業(yè)后報銷補(bǔ)償”機(jī)制來彌補(bǔ)這種生活上支出。比如設(shè)計不同的失業(yè)期限的報銷比例，失業(yè)期限越短，報銷比例越大，然后依次遞減。通過這種方式激勵大學(xué)畢業(yè)生調(diào)動自己的資源，全身心地謀求就業(yè)和準(zhǔn)備就業(yè)。

其次，大學(xué)畢業(yè)生失業(yè)群體的就業(yè)能力保險更多的應(yīng)該體現(xiàn)在培訓(xùn)和實訓(xùn)上，可從以下幾個方面著手：

第一，政府購買相應(yīng)的培訓(xùn)資源提供給這部分群體。專門的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)需要針對不同類型的失業(yè)者提供個性化的輔導(dǎo)、培訓(xùn)和長期指導(dǎo)計劃，這些培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)開支應(yīng)由政府購買?；蛘撸I(yè)者可以選擇社會上的培訓(xùn)單位，在其找到工作之后實行相應(yīng)的報銷。但是，培訓(xùn)效果的保證是該環(huán)節(jié)的一個難點，因此要建立一套嚴(yán)格、科學(xué)的培訓(xùn)評估體系以及和培訓(xùn)效果直接掛鉤的培訓(xùn)師體系。

第二，鼓勵企業(yè)為失業(yè)者提供短期的實訓(xùn)基地。比如，通過稅收優(yōu)惠等措施激勵資方為大學(xué)畢業(yè)生失業(yè)者提供相應(yīng)的實踐培訓(xùn)機(jī)會，期間資方可以提供相應(yīng)的補(bǔ)償工資，補(bǔ)償工資可以作為稅收減免的依據(jù)。

第三，政府應(yīng)將就業(yè)能力保險覆蓋失業(yè)前的預(yù)防、失業(yè)過程中的激勵兩個層面。失業(yè)前的預(yù)防主要是政府激勵高校在課程設(shè)置上更多的融入就業(yè)能力培養(yǎng)方面的內(nèi)容；失業(yè)過程中，政府積極推動供需雙方的信息流通；失業(yè)后積極開設(shè)相應(yīng)的就業(yè)能力診斷、培訓(xùn)等方面的項目。

建立大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)能力保險模式在我國是比較新鮮的事物，也是我國失業(yè)保險系統(tǒng)完善的一個方向，本文初步就這個問題進(jìn)行了框架性的探討，細(xì)致的操作要點尚需進(jìn)一步研究。

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注：本文得到首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)研究生創(chuàng)新基金支持，也是教育部2009年“國際金融危機(jī)應(yīng)對研究”應(yīng)急課題：國際金融危機(jī)對我國不同群體就業(yè)、勞動關(guān)系的影響與對策研究（編號：2009JYJR062）的階段性成果。