事業(yè)單位編外用工管理現(xiàn)狀、問題及對策——以江蘇省無錫市為例

● 蔣運(yùn)鈞

當(dāng)前，事業(yè)單位編外用工數(shù)量不斷增長。如何處理好社會公益事業(yè)發(fā)展與人員編制的關(guān)系，使編制外用工更加規(guī)范化、法制化已成為大多數(shù)事業(yè)單位面臨的一個重要課題。本文借助無錫市機(jī)構(gòu)編制管理部門近期對事業(yè)單位編外用工展開的專項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)，做一些深入的思考。

一、事業(yè)單位編外人員的現(xiàn)狀

1.數(shù)量龐大、集中。事業(yè)單位編外用工數(shù)量呈逐年增多趨勢，部分事業(yè)單位編外用工總數(shù)和核定編制數(shù)相對比例偏高。無錫市市屬事業(yè)單位目前實(shí)際使用編外用工6114名，占在編總?cè)藬?shù)的26.7%。部分事業(yè)單位編外用工人數(shù)甚至遠(yuǎn)超出了編內(nèi)人數(shù)，如某社會福利事業(yè)單位編外人員是在編人數(shù)的1.6倍。事業(yè)單位編外用工的崗位主要集中在專業(yè)技術(shù)類和后勤類。無錫市市屬事業(yè)單位編外用工中39.7%為專業(yè)技術(shù)崗位，42.89%為后勤服務(wù)崗位，而管理崗位編外用工比例較少見表1。另一方面，用工的行業(yè)集中。無錫市衛(wèi)生、文化、教育、交通建設(shè)四大行業(yè)市屬事業(yè)單位編外用工數(shù)占市屬事業(yè)單位編外用工總數(shù)的72.3%。

2.形式、身份多樣。事業(yè)單位編外用人形式主要有三種，一是通過勞務(wù)市場或人才市場實(shí)施人事代理，二是通過人才公司或勞務(wù)公司派遣，三是單位直接使用。通過人才公司或勞務(wù)公司派遣是編外用工的主要形式，無錫市屬事業(yè)單位中這種用工形式編外用工總數(shù)的67.1%。事業(yè)單位編外從人員身份較為復(fù)雜，主要有大中專畢業(yè)生、下崗職工、進(jìn)城務(wù)工人員、退役軍人、離退休人員。無錫市市屬事業(yè)單位編外用工中大中專畢業(yè)生占39.04%，下崗職工占11.8%，進(jìn)城務(wù)工人員占11.6%，詳見表2。

3.層次高移。事業(yè)單位編外人員總體學(xué)歷、職稱雖然低于在編人員，但隨著事業(yè)單位對專業(yè)技術(shù)人員需求的不斷增長呈高移趨勢。無錫市屬事業(yè)單位編外人員中具有研究生學(xué)歷的占0.6%，具有本科學(xué)歷的占16.5%，具有大專學(xué)歷的占18.9%，具有高級職稱的占0.8%，具有中級職稱的占2.6%；具有初級職稱的占21.3%。

4.收入偏低。受身份和人員經(jīng)費(fèi)渠道等因素影響，事業(yè)單位編外人員整體收入水平遠(yuǎn)低于在編人員。無錫市屬事業(yè)單位編外人員平均年收入約為編內(nèi)人員的一半，且差異較大。月收入2000元以下的占68.8%，2000元至3000元的占19.1%；3000元至4000元的占5.5%，4000元至5000元的占1.6%，5000元以上的占5.1%。事業(yè)單位編外人員收入水平又高于機(jī)關(guān)編外用工收入，98%的市級機(jī)關(guān)編外用工月收入低于2000元，這與事業(yè)單位部分聘用崗位的技術(shù)、技能要求較高有關(guān)。

表1 無錫市市屬事業(yè)單位編外人員崗位分布圖

表2 無錫市市屬事業(yè)單位編外人員身份分布圖

二、事業(yè)單位編外用工存在的主要問題及成因

1.用工不規(guī)范，管理無序。事業(yè)單位編外用工的管理離規(guī)范化、有序化的要求還有一定差距。大多數(shù)城市，尤其是中小城市尚未建立健全的事業(yè)單位編外用工管理制度和辦法。大部分事業(yè)單位編外用工由用工單位自主決定，經(jīng)審核批準(zhǔn)的所占比例很低。市屬事業(yè)單位經(jīng)審核批準(zhǔn)的編外人員僅占編外用工總數(shù)的6.9%，而且存在組織、人事、財政、編委（編辦）等多頭審批現(xiàn)象；在編外人員的招錄方式上缺乏規(guī)范統(tǒng)一、公開透明的操作程序；對勞務(wù)派遣、人事代理、單位自管等不同管理方式的編外人員，在適用對象、所需條件等方面尚未作出統(tǒng)一明晰的規(guī)定；對未經(jīng)批準(zhǔn)的編外用工無規(guī)范的清理辦法，相應(yīng)的監(jiān)管也未能及時跟上，在薪酬、考核等方面的管理隨意性較大。

2.非法用工，引發(fā)社會矛盾。有的事業(yè)單位法制意識不強(qiáng)，未與編外人員簽訂勞動合同，甚至只是在用工之初達(dá)成口頭協(xié)議。無錫市目前尚未簽訂勞動合同的市屬事業(yè)單位編外人員，幾乎占總數(shù)的一半；與編外人員簽訂勞動合同的也存在合同期限長短不一，工資收入、福利保障標(biāo)準(zhǔn)不一等不規(guī)范問題，比如有些事業(yè)單位的編外人員社會保險項(xiàng)目不全甚至沒有，市屬事業(yè)單位編外人員中未交納社會保險的占21.6%。事業(yè)單位編外人員用工期限不明確，極有可能導(dǎo)致編外用工難以清退的問題。隨著事業(yè)單位人事制度改革不斷深入和員工維權(quán)意識的增強(qiáng)，與編外用工有關(guān)的勞動爭議呈增多趨勢，處理不好，會引發(fā)社會矛盾，影響社會穩(wěn)定。

3.同崗不同酬，影響工作積極性。事業(yè)單位聘用編外人員的一個重要動因就是降低人力成本，編外人員的待遇往往低于同崗位的編內(nèi)人員，同工不同酬的現(xiàn)象普遍存在，影響編外人員工作積極性。如無錫市某醫(yī)院的護(hù)士崗位，在編人員年工資性收入約5萬元，編外人員約為2萬-2.5萬間，只有在編人員的40%-50%。更為重要的是，一些對專業(yè)技術(shù)要求比較高的事業(yè)單位聘用的編外人員中，高學(xué)歷、高職稱的人員越來越多，這些人員中不少已成為單位的業(yè)務(wù)骨干或不可缺少的中堅力量，但由于待遇（工資福利、學(xué)習(xí)進(jìn)修、管理使用等）與編內(nèi)人員存在多方面的差異，一定程度上影響了其工作積極性。

4.非列支用工，人員經(jīng)費(fèi)支出難保障。按照有關(guān)規(guī)定，事業(yè)單位員工的工資福利經(jīng)費(fèi)支出應(yīng)列入財政預(yù)算管理，而大量未經(jīng)批準(zhǔn)使用的編外人員的工資福利支出一般作為臨時性支出，沒有列入財政預(yù)算管理。市屬事業(yè)單位編外用工費(fèi)用中由市財政撥款的僅占總支出的6.2%，由單位自籌的占到總支出的86.8%。不少事業(yè)單位在經(jīng)費(fèi)得不到保障的情況下，只能靠擠占辦公經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等辦法列支，甚至出現(xiàn)事業(yè)單位為減少經(jīng)費(fèi)支出，無償借用下屬企業(yè)工作人員，或者由下屬企業(yè)來支付編外用工人員經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象。

造成上述問題的原因，既有事業(yè)單位工作量不斷加大、人員編制相對緊缺等外部因素，也有自我約束不強(qiáng)和人員控制不足等內(nèi)部因素。

外部因素表現(xiàn)在：

1.事業(yè)單位有配置編外人員的客觀需要。隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展、城市化進(jìn)程的推進(jìn)，政府加大了對社會公益事業(yè)的投入，同時群眾對政府公共服務(wù)的要求不斷提高，一些事業(yè)單位客觀上需要增加一定數(shù)量的工作人員。而另一方面，近幾年對事業(yè)單位人員編制的控制非常嚴(yán)格，在人員編制無法得到及時增加的情況下，合理配置編外人員成為解決人手不足矛盾的必然選擇。

2.人事制度改革的增加了編外用工需求量。全員聘用制和后勤社會化改革的推行使事業(yè)單位的用人方式越來越靈活，一些輔助性、服務(wù)性、保障性的崗位人員聘用已逐步通過政府購買服務(wù)的方式解決，不再由編內(nèi)人員承擔(dān)。

內(nèi)部因素主要有：

1.管理理念局限和管理制度缺失。一直以來，對事業(yè)單位人員規(guī)模的控制主要局限于對在編人員的管理，編內(nèi)人員的增長得以嚴(yán)格控制，但對于編外人員的管理基本處于無序狀態(tài)，缺乏相應(yīng)的制度約束。

2.存量人力資源未積極盤活。目前，一些事業(yè)單位存量人力資源遠(yuǎn)未充分利用，工作量不飽滿、人浮于事、因人設(shè)崗的現(xiàn)象依然非常嚴(yán)重，對于增加的工作量不是通過內(nèi)部消化的方式解決，而是不斷擴(kuò)大用工規(guī)模，使編外用工數(shù)量不斷增加。

3.編制管理未及時銜接配套。近年來，一些重點(diǎn)社會公益事業(yè)發(fā)展快速，但這些領(lǐng)域仍然沿用老的人員編制標(biāo)準(zhǔn)，造成用人需求與核定編制的矛盾日益突出。如無錫市某急救單位提出應(yīng)根據(jù)急救車輛實(shí)有數(shù)核定人員編制，但衛(wèi)生系統(tǒng)的人員編制標(biāo)準(zhǔn)仍是根據(jù)老的床位數(shù)核定。

三、規(guī)范事業(yè)單位編外用工的政策建議

針對事業(yè)單位編外用工現(xiàn)狀，為做到既控制人員規(guī)模增長，又促進(jìn)社會公益事業(yè)發(fā)展，本文提出如下政策建議：

1.加強(qiáng)總量控制，將編外用工納入人員總體規(guī)?？刂品秶＾D(zhuǎn)變工作理念，突破將控制事業(yè)單位人員規(guī)模等同于控制在編人員規(guī)模的陳舊理念。將事業(yè)單位編外用工人員也納入人員規(guī)模控制和管理范圍，把客觀存在的編外人員作為人員規(guī)模的有機(jī)組成部分進(jìn)行統(tǒng)一管理。

2.出臺管理辦法，建立健全編外用工管理制度。加快制定出臺事業(yè)單位社會化用工管理辦法，事業(yè)單位編外用人應(yīng)按照《勞動法》和《勞動合同法》等法律法規(guī)，實(shí)行社會化管理，明確可以使用編外人員的崗位、管理部門、審批程序、預(yù)算安排、錄用程序、管理方式，建立健全部門之間的監(jiān)督制約機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制，做到依法用人、規(guī)范管理，用制度保障編外人員的合法權(quán)益。

3.梳理既往情況，清理規(guī)范現(xiàn)有編外人員。由編制、人事、財政部門會同業(yè)務(wù)主管部門和用人單位，對現(xiàn)有編外用人進(jìn)行分類審核清理。對已經(jīng)過機(jī)構(gòu)編制部門批準(zhǔn)的編外人員，相關(guān)事業(yè)單位要按社會化用工管理辦法所明確的要求進(jìn)行規(guī)范管理；對未經(jīng)批準(zhǔn)的但確需使用的，相關(guān)事業(yè)單位須按社會化用工管理辦法所明確的審批程序辦理相應(yīng)報批手續(xù)，批準(zhǔn)后按規(guī)定使用和管理；對報批后未批準(zhǔn)的編外人員，相關(guān)事業(yè)單位要妥善做好清理清退工作，通過合法合規(guī)的方式解除勞動合同；輔助性、保障性項(xiàng)目實(shí)行政府購買服務(wù)后，原提供該服務(wù)的編外人員依法解除勞動合同。同時，由機(jī)構(gòu)編制、財政、組織、人事、勞動社保等相關(guān)部門組成工作小組對事業(yè)單位編外人員清理工作進(jìn)行監(jiān)督檢查。

4.創(chuàng)新管理手段，建立健全編外用工管理信息庫。充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，建立事業(yè)單位編外用工管理信息庫。將機(jī)構(gòu)編制部門編外用工指標(biāo)核準(zhǔn)情況、組織人事部門人員招錄情況、財政部門經(jīng)費(fèi)支出情況等進(jìn)行網(wǎng)上貫通管理，實(shí)施相互監(jiān)督制約，實(shí)現(xiàn)編外用工動態(tài)化、精細(xì)化管理，將部門之間的制約機(jī)制落到實(shí)處。在條件成熟的地方將編外人員納入實(shí)名制管理。

5.探索新路子，節(jié)約編外用工成本。認(rèn)真梳理現(xiàn)有編外人員崗位，對可推向市場、實(shí)行服務(wù)外包的崗位，如保安、保潔、食堂、會議服務(wù)、維護(hù)維修等后勤服務(wù)崗位，要用“服務(wù)外包”形式予以代替，提倡“購買服務(wù)”，變“花錢養(yǎng)人”為“花錢辦事”，節(jié)約編外用工成本，提高事業(yè)單位社會服務(wù)水平。

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