積極探索中國環(huán)保新道路加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)調(diào)整

■ 周生賢

作者系環(huán)境保護(hù)部部長。本文是作者提交給“中國發(fā)展高層論壇”2010年會的演講稿，由環(huán)境保護(hù)部總工程師萬本太3月21日下午代為宣讀。

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)快速增長，綜合國力迅速增強(qiáng)，人民生活顯著改善，實(shí)現(xiàn)從解決溫飽、脫貧致富到總體小康的歷史性跨越，演繹了人類發(fā)展史上的奇跡。但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重和過于依賴物質(zhì)資源消耗的粗放型發(fā)展方式，帶來嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題，資源環(huán)境越來越成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的瓶頸制約。

中國政府歷來高度重視環(huán)境保護(hù)，把保護(hù)環(huán)境確立為基本國策，把實(shí)施可持續(xù)發(fā)展作為國家戰(zhàn)略。進(jìn)入新世紀(jì)，把環(huán)境保護(hù)擺上更加突出的戰(zhàn)略位置，提出建設(shè)生態(tài)文明，到2020年基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式和消費(fèi)模式；加快推進(jìn)環(huán)境保護(hù)歷史性轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“并重”、“同步”和“綜合”；從基本國情出發(fā)，積極探索中國環(huán)境保護(hù)新道路。

探索中國環(huán)保新道路是理論問題，也是實(shí)踐問題，是一個(gè)勇于創(chuàng)新、勇于變革，永不僵化、永不停滯，與時(shí)俱進(jìn)、不斷發(fā)展的歷史范疇，說到底是要通過繼承創(chuàng)新，科學(xué)總結(jié)，在歷史的比較、國際的觀察和現(xiàn)實(shí)的把握中，不斷深化對環(huán)境保護(hù)規(guī)律的認(rèn)識，以新舉措、新經(jīng)驗(yàn)和新成效推進(jìn)環(huán)境保護(hù)，提高環(huán)境保護(hù)工作水平。中國環(huán)保新道路，從探索過程看，具有繼承性和創(chuàng)新性，每一個(gè)創(chuàng)新都是對過去實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和升華；從探索重點(diǎn)看，具有多重性和階段性，每個(gè)階段都有不同的探索重點(diǎn)；從探索內(nèi)涵看，具有包容性和開放性，是一個(gè)海納百川、高度開放的系統(tǒng)工程；從探索任務(wù)看，具有長期性和前瞻性，要求著眼長遠(yuǎn)從根本上扭轉(zhuǎn)環(huán)境污染和生態(tài)惡化趨勢；從探索途徑看，具有實(shí)踐性和針對性，必須立足當(dāng)前解決現(xiàn)實(shí)環(huán)境問題?？梢哉f，改革開放以來的30多年是我國環(huán)保事業(yè)大發(fā)展的30多年，也是不懈探索中國環(huán)保新道路的30多年。

探索中國環(huán)保新道路提出以來，我們主動實(shí)踐，大膽創(chuàng)新，深入研究推動科學(xué)發(fā)展、建設(shè)生態(tài)文明、促進(jìn)社會和諧對環(huán)境保護(hù)提出的新要求，深刻認(rèn)識新形勢下環(huán)境保護(hù)規(guī)律，并取得積極成效。

——對環(huán)境保護(hù)規(guī)律的認(rèn)識更加深化。我們認(rèn)識到，發(fā)展就是燃燒。在一定條件下，燒掉的是資源，留下的是污染，產(chǎn)生的是GDP?？茖W(xué)發(fā)展就是消耗的資源越少越好，產(chǎn)生的污染越小越好，最好是“零排放”，前者是“資源節(jié)約”，后者是“環(huán)境友好”，總括起來就是又好又快發(fā)展。環(huán)境保護(hù)是生態(tài)文明建設(shè)的主陣地和根本措施。生態(tài)文明建設(shè)的提出主要是針對環(huán)境問題而言的，環(huán)境問題是制約生態(tài)文明建設(shè)的最主要因素。生態(tài)文明建設(shè)的成效首先體現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)上，環(huán)境保護(hù)取得的任何進(jìn)展任何突破任何成效，都是對生態(tài)文明建設(shè)的積極貢獻(xiàn)。必須讓江河湖泊休養(yǎng)生息。堅(jiān)持以人為本，遵循自然規(guī)律，以水環(huán)境容量和承載力為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌環(huán)境與經(jīng)濟(jì)關(guān)系，給江河湖泊以人文關(guān)懷。其中，以人為本、改善民生是核心，恢復(fù)生機(jī)、提升活力是目標(biāo)，遵循規(guī)律、道法自然是前提，系統(tǒng)管理、綜合治理是方法，控源截污、轉(zhuǎn)型發(fā)展是關(guān)鍵。節(jié)能減排是環(huán)境保護(hù)的硬抓手。當(dāng)前和今后一段時(shí)期，中國環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)是削減主要污染物排放總量，減輕環(huán)境容量負(fù)荷過重的壓力?！笆晃濉币詠?，主要污染物減排取得明顯成效證明，節(jié)能減排是保護(hù)環(huán)境、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、淘汰落后產(chǎn)能的重要手段。正確的經(jīng)濟(jì)政策就是正確的環(huán)境政策。環(huán)境問題貫穿于生產(chǎn)、分配、流通和消費(fèi)的再生產(chǎn)全過程。正確的經(jīng)濟(jì)政策就是正確的環(huán)境政策，在保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，能夠保護(hù)和改善環(huán)境；正確的環(huán)境政策也是正確的經(jīng)濟(jì)政策，在保護(hù)環(huán)境的同時(shí)，能夠保障、促進(jìn)和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長。追求和實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)高度融合，在發(fā)展中保護(hù)環(huán)境，在保護(hù)環(huán)境中促進(jìn)發(fā)展，是經(jīng)濟(jì)及環(huán)境政策的內(nèi)在要求。環(huán)境問題是重大民生問題。經(jīng)濟(jì)發(fā)展決定人們的生活水平，環(huán)境狀況決定人們的生存條件。干凈的水、清潔的空氣、放心的食品和優(yōu)美的環(huán)境直接關(guān)系人民群眾生活質(zhì)量，關(guān)系社會穩(wěn)定，關(guān)系發(fā)展的根本目的。

——對探索環(huán)保新道路的方向、原則和框架體系的認(rèn)識更加深化。探索環(huán)保新道路，從時(shí)代要求看，必須堅(jiān)持環(huán)境與經(jīng)濟(jì)相融合，大力推進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整；從核心任務(wù)看，必須堅(jiān)持把環(huán)境保護(hù)擺上更加重要的戰(zhàn)略位置，加快推進(jìn)歷史性轉(zhuǎn)變；從價(jià)值取向看，必須堅(jiān)持環(huán)保為民的根本宗旨，切實(shí)解決關(guān)系民生的突出環(huán)境問題；從實(shí)現(xiàn)途徑看，必須堅(jiān)持人與自然和諧相處，讓江河湖泊休養(yǎng)生息；從動力源泉看，必須堅(jiān)持體制機(jī)制創(chuàng)新，盡早形成全社會保護(hù)環(huán)境的強(qiáng)大合力。

探索環(huán)保新道路，必須正確處理好“六個(gè)關(guān)系”，構(gòu)建“六大體系”。一是正確處理全局與局部的關(guān)系，制定與我國基本國情相適應(yīng)的環(huán)境保護(hù)宏觀戰(zhàn)略體系；二是正確處理預(yù)防與控制的關(guān)系，建立全防全控的防范體系；三是正確處理成本與效益的關(guān)系，健全高效的環(huán)境治理體系；四是正確處理激勵(lì)與約束的關(guān)系，完善與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的環(huán)境法規(guī)政策標(biāo)準(zhǔn)體系；五是正確處理統(tǒng)一監(jiān)管與分工負(fù)責(zé)的關(guān)系，構(gòu)建完備的環(huán)境管理體系；六是正確處理規(guī)范引導(dǎo)與自覺自律的關(guān)系，形成全民參與環(huán)境保護(hù)的社會行動體系。

——對做好應(yīng)對國際金融危機(jī)形勢下環(huán)保工作的認(rèn)識更加深化。加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)是應(yīng)對國際金融危機(jī)的重要舉措，也是加快推進(jìn)環(huán)保事業(yè)發(fā)展的大好機(jī)遇。為確保擴(kuò)內(nèi)需一攬子計(jì)劃的順利實(shí)施，我們深入研究金融危機(jī)對環(huán)境保護(hù)的新挑戰(zhàn)，牢牢把握隨著擴(kuò)大國內(nèi)需求作為一項(xiàng)長期戰(zhàn)略的實(shí)施，必將帶來“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、消費(fèi)水平升級、環(huán)境問題轉(zhuǎn)型”。對這一變化趨勢，我們清醒地認(rèn)識到無論是思想上還是行動上都要有足夠的應(yīng)對準(zhǔn)備，需要從八個(gè)方面入手做好有關(guān)工作：一是擴(kuò)內(nèi)需孕育著新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的難得契機(jī)，必須大力發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)和綠色產(chǎn)業(yè)；二是擴(kuò)內(nèi)需難以逆轉(zhuǎn)短期內(nèi)重化工產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展態(tài)勢，必須毫不松懈地推進(jìn)主要污染物減排；三是擴(kuò)內(nèi)需推動落實(shí)十大產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃，必須充分發(fā)揮環(huán)評制度參與宏觀調(diào)控的作用；四是擴(kuò)內(nèi)需要求加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，必須切實(shí)解決城鎮(zhèn)突出的環(huán)境問題；五是擴(kuò)內(nèi)需需要加快推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，必須統(tǒng)籌加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)；六是擴(kuò)內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會政策的創(chuàng)新，必須不斷完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策；七是擴(kuò)內(nèi)需為科技自主創(chuàng)新帶來難得機(jī)遇，必須大力研發(fā)推廣高效綠色適用技術(shù)；八是擴(kuò)內(nèi)需引領(lǐng)消費(fèi)水平升級，必須提倡和引導(dǎo)綠色消費(fèi)。

——對環(huán)境保護(hù)推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的綜合作用的認(rèn)識更加深化。環(huán)境保護(hù)對提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量具有“先導(dǎo)”、“優(yōu)化”、“助推”、“擴(kuò)容”和“增值”的綜合作用。發(fā)揮好這一綜合作用，既可以加快推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，又能夠從根本上解決環(huán)境問題?！跋葘?dǎo)”就是推動區(qū)域、流域和行業(yè)規(guī)劃環(huán)評，明確生態(tài)功能區(qū)劃分，對發(fā)展什么、鼓勵(lì)什么、限制什么、禁止什么加以明確，引導(dǎo)地區(qū)和企業(yè)搞好經(jīng)濟(jì)發(fā)展；“優(yōu)化”就是利用金融危機(jī)的“倒逼機(jī)制”，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)升級，推動發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；“助推”就是對符合中央政策和環(huán)保要求的建設(shè)項(xiàng)目按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)程序加快審批，為不合規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目設(shè)置不可逾越的“防火墻”；“擴(kuò)容”就是通過推進(jìn)污染減排，騰出和擴(kuò)大環(huán)境容量，為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件；“增值”就是加大環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，形成現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力和創(chuàng)造綠色物質(zhì)財(cái)富。

認(rèn)識上的深化推動環(huán)保實(shí)踐不斷突破，環(huán)境保護(hù)成效不斷顯現(xiàn)。環(huán)境污染和生態(tài)破壞加劇的趨勢有所減緩，重點(diǎn)流域區(qū)域污染治理取得初步成效，部分城市和地區(qū)環(huán)境質(zhì)量有所改善。突出表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：第一，主要污染物減排取得好于預(yù)期的明顯成效。2006－2009年，化學(xué)需氧量和二氧化硫排放量累計(jì)分別下降9.66%和13.14%。二氧化硫“十一五”減排目標(biāo)提前一年實(shí)現(xiàn)，化學(xué)需氧量減排目標(biāo)可以如期實(shí)現(xiàn)。第二，污染防治能力大幅提升。截至2009年底，我國脫硫機(jī)組裝機(jī)容量占全部火電機(jī)組的比重由2005年的12%提高到71%。城鎮(zhèn)污水處理率由2005年的52%提高到72.3%。第三，淘汰落后產(chǎn)能步伐加快。2006－2009年，上大壓小、關(guān)停小火電機(jī)組6006萬千瓦，淘汰落后煉鐵產(chǎn)能8172萬噸、煉鋼產(chǎn)能6038萬噸、水泥產(chǎn)能2.14億噸。第四，部分環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)持續(xù)改善。與2005年相比，2009年環(huán)保重點(diǎn)城市空氣二氧化硫平均濃度下降24.6個(gè)百分點(diǎn)；地表水國控?cái)嗝娓咤i酸鹽指數(shù)平均濃度下降29.2個(gè)百分點(diǎn)；七大水系國控?cái)嗝鍵－III類水質(zhì)比例提高37.3個(gè)百分點(diǎn)。

我們也清醒地看到，環(huán)境保護(hù)形勢依然嚴(yán)峻，環(huán)境污染的趨勢尚未得到根本扭轉(zhuǎn)，潛在的環(huán)境問題還在不斷顯現(xiàn)。究其根源，經(jīng)濟(jì)增長方式粗放、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理是主要癥結(jié)。面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境日益突出的矛盾，中國政府在對今年經(jīng)濟(jì)工作作出部署時(shí)強(qiáng)調(diào)指出，我國已進(jìn)入只有加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式才能促進(jìn)持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。

轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，給探索環(huán)保新道路提出了新的任務(wù)和要求。當(dāng)前探索環(huán)保新道路的首要任務(wù)，就是要深入研究如何充分發(fā)揮環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合作用。具體來講，需要著重在以下幾個(gè)方面進(jìn)行積極探索。

第一，深入推進(jìn)污染減排，以倒逼機(jī)制促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。污染物減排是淘汰落后產(chǎn)能的“緊箍咒”。我們將繼續(xù)深入研究健全減排指標(biāo)、監(jiān)測和考核體系，把污染減排與改善環(huán)境質(zhì)量緊密結(jié)合起來，探索建立減排目標(biāo)著眼環(huán)境質(zhì)量、減排任務(wù)立足環(huán)境質(zhì)量、減排考核依據(jù)環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任體系和工作機(jī)制，通過污染減排的倒逼傳導(dǎo)機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

第二，深化環(huán)境影響評價(jià)制度，以源頭控制推動產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。環(huán)境影響評價(jià)是環(huán)境保護(hù)參與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合決策的制度化保障，是從源頭減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞的“控制閘”，是推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的“調(diào)節(jié)器”。我們將繼續(xù)研究健全環(huán)評、評估、審批責(zé)任追究機(jī)制和部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評管理。完善規(guī)劃環(huán)評，探索戰(zhàn)略環(huán)評，把資源節(jié)約、環(huán)境友好以及生態(tài)文明的理念和要求落實(shí)到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃中，努力構(gòu)建資源節(jié)約和環(huán)境友好的國民經(jīng)濟(jì)體系和社會組織體系。

第三，健全環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，以市場準(zhǔn)入引導(dǎo)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)水平提高。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)水平提升的催化劑。一項(xiàng)新的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)出臺，往往孕育著新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展機(jī)遇。我們將加快推進(jìn)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理體系建設(shè)，著力提高標(biāo)準(zhǔn)體系的協(xié)調(diào)性、完整性和適用性，構(gòu)建新時(shí)期環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系、污染源監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)體系和清潔生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)體系，引領(lǐng)技術(shù)升級，推動發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)。

第四，完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，以環(huán)境成本優(yōu)化資源配置。轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的過程，必然是經(jīng)濟(jì)社會政策創(chuàng)新的過程。創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)社會政策包括環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的基本要求和可靠保證。我們將繼續(xù)探索完善環(huán)境政策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)政策一體化。積極推進(jìn)資源性產(chǎn)品價(jià)格改革和環(huán)保收費(fèi)改革，完善鼓勵(lì)節(jié)能環(huán)保的財(cái)稅體系，研究制定有利于環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)業(yè)政策，深化綠色稅收、綠色證券、綠色采購、綠色貿(mào)易等環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。

第五，強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管，以依法行政促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?！疤煜轮?，不難于立法，而難于法之必行”。我們需要有效協(xié)調(diào)各方面的行動和力量，忠實(shí)履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，為發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)造良好外部條件。我們將以建立與新時(shí)期環(huán)保任務(wù)相適應(yīng)的環(huán)境監(jiān)管能力為目標(biāo)，探索建立健全先進(jìn)的監(jiān)測預(yù)警、完備的執(zhí)法監(jiān)督和高效的環(huán)境管理支撐體系，逐步提高環(huán)境監(jiān)管能力，依法強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管。

全球氣候變化深刻影響著人類生存和發(fā)展，是各國共同面臨的重大挑戰(zhàn)。氣候變化問題，既是環(huán)境問題，也是發(fā)展問題，應(yīng)該也只能在發(fā)展進(jìn)程中加以解決。中國政府作出轉(zhuǎn)變發(fā)展方式這一重大抉擇，是提高可持續(xù)發(fā)展能力的內(nèi)在要求，也是從根本上應(yīng)對全球氣候變化的重要舉措。

命運(yùn)不關(guān)乎機(jī)會，而關(guān)乎對機(jī)會的把握和選擇。我們相信，只要緊緊抓住機(jī)遇，承擔(dān)起歷史使命，在探索中國環(huán)保新道路的征程上奮勇前進(jìn)，加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，一定能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綠色轉(zhuǎn)型。