從“政府預(yù)算”到公共預(yù)算
——基于浙江省溫嶺市參與式預(yù)算的實(shí)踐與思考

□ 張學(xué)明

從“政府預(yù)算”到公共預(yù)算
——基于浙江省溫嶺市參與式預(yù)算的實(shí)踐與思考

□ 張學(xué)明*

本文基于浙江溫嶺市的民主懇談在政府預(yù)算中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),對(duì)這一開創(chuàng)性的基層民主模式進(jìn)行了總結(jié),提出溫嶺開創(chuàng)了參考式預(yù)算的先河,并將參與式預(yù)算上升到市級(jí)層面的部門預(yù)算,對(duì)于人大制度本身是一種提升和突破。溫嶺“參與式預(yù)算”的開展提供了公民對(duì)于預(yù)算的參與載體,強(qiáng)化了人大對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督,使得中國地方的“政府預(yù)算”真正轉(zhuǎn)向了“公共預(yù)算”。文章最后對(duì)民主懇談在預(yù)算中的實(shí)踐的意義以及所存在的問題進(jìn)行了總結(jié)。

民主懇談;參與式預(yù)算;政府預(yù)算;公共預(yù)算

公共預(yù)算是指政府在每一財(cái)政年度經(jīng)立法程序批準(zhǔn)的全部公共收支計(jì)劃,是存在于市場經(jīng)濟(jì)并與公共財(cái)政相適應(yīng)的國家預(yù)算。預(yù)算是政府管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù),實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的重要手段。審查批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)決算并監(jiān)督其執(zhí)行,是憲法和法律賦予人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán),也是人民行使管理地方國家事務(wù)權(quán)力的具體體現(xiàn)①第九十九條規(guī)定“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們的執(zhí)行情況的報(bào)告?！薄吨腥A人民共和國憲法》(1982年12月4日中華人民共和國第五屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過)。。長期以來,由于一些制度沒有落實(shí),公民缺乏參與預(yù)算編制和監(jiān)督的途徑和載體;人大對(duì)政府預(yù)算的法律審議和監(jiān)督,也局限于有限的時(shí)間審議,缺乏合適的方式和方法。這就造成了預(yù)算成了“政府預(yù)算”而不是“公共預(yù)算”。毛澤東曾經(jīng)對(duì)預(yù)算問題這樣論述:“國家的預(yù)算是一個(gè)重大的問題,里面反映著整個(gè)國家的政策,因?yàn)樗?guī)定了政府活動(dòng)的范圍和方向?！雹凇睹珴蓶|文集》第6卷,人民出版社1999年6月版,第24頁。這一問題構(gòu)成了中國當(dāng)下的核心問題之一,尤其是在基層,人民對(duì)于預(yù)算怎么來,錢花到那里去,過程是否合理和公正,存在著許多疑問和意見。因此,公共預(yù)算改革構(gòu)成了中國民主政治進(jìn)程中的重要組成部分,增強(qiáng)對(duì)公共預(yù)算的監(jiān)督,是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的主要途徑之一。

從2005年開始,溫嶺市在新河、澤國兩鎮(zhèn)率先“試水”公共預(yù)算改革,積極運(yùn)用民主懇談③民主懇談的相關(guān)文獻(xiàn),最近幾年國內(nèi)翻譯和出版很多,爭論也很多,大陸內(nèi)代表性的著作主要有俞可平、何包鋼、陳家剛、陳剩勇、郎友興等人,在此不一一列舉。本文主要集中于溫嶺民主懇談實(shí)踐的總結(jié),不對(duì)理論上的沖突問題進(jìn)行梳理。為基層人代會(huì)審查預(yù)算服務(wù),不斷強(qiáng)化對(duì)預(yù)算的審查和監(jiān)督,形成了對(duì)預(yù)算進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查監(jiān)督的“參與式預(yù)算”模式,在預(yù)算的各個(gè)具體環(huán)節(jié)實(shí)踐上,把預(yù)算從政府職能部門內(nèi)部的決策,變成一個(gè)公開的程序,把人大的監(jiān)督落到了實(shí)處。

一、政府預(yù)算:溫嶺參與式預(yù)算的改革實(shí)踐

2008年以來,溫嶺又將參與式預(yù)算從兩個(gè)鎮(zhèn)推廣至六個(gè)鎮(zhèn),從鎮(zhèn)一級(jí)提升到市一級(jí),進(jìn)一步將參與式預(yù)算引向深入。2004年,溫嶺市民主懇談獲得了第二屆“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”,2007年溫嶺市“參與式”預(yù)算審查改革曾高票入選“十大地方公共決策實(shí)驗(yàn)”,還入選“中國改革開放30年創(chuàng)新案例”120個(gè)候選名單。2009年5月,第十九屆全國人大新聞獎(jiǎng)評(píng)選中,報(bào)道溫嶺市“參與式”預(yù)算審查改革的通訊《公共預(yù)算改革:澤國的“N”個(gè)第一》和攝影作品《部門預(yù)算民主懇談》同時(shí)分獲一、三等獎(jiǎng)。2009年溫嶺“參與式預(yù)算改革”獲得中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)提名獎(jiǎng)。

溫嶺的“參與式預(yù)算”,是指公民以民主懇談為主要形式,參與政府年度預(yù)算方案討論,人大代表審議政府財(cái)政預(yù)算并決定預(yù)算的修正和調(diào)整,實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性參與的預(yù)算審查監(jiān)督,它主要包括新河模式和澤國模式。根據(jù)溫嶺的經(jīng)歷觀察,參與式預(yù)算主要是以下幾個(gè)階段:

1、改革初期實(shí)驗(yàn)階段(2005年至2007年)

新河模式。新河鎮(zhèn)先后進(jìn)行了5次年度預(yù)算審查和中期預(yù)算調(diào)整的參與式預(yù)算改革,內(nèi)容主要分會(huì)前初審、大會(huì)審議和會(huì)后監(jiān)督。一是會(huì)前初審。在人代會(huì)召開之前,由鎮(zhèn)人大主席團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)下的人大財(cái)經(jīng)小組組織召開預(yù)算初審民主懇談會(huì),分工業(yè)、農(nóng)業(yè)、社會(huì)事業(yè)三個(gè)專門小組進(jìn)行討論,參與者除人大代表外,各協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、各界代表和公民自愿參與,會(huì)后各小組形成預(yù)算初審報(bào)告。二是大會(huì)審議。在人代會(huì)召開期間,人大主席團(tuán)組織代表進(jìn)行預(yù)算報(bào)告集中審議,鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人回答代表提出的詢問。隨后,鎮(zhèn)人大主席團(tuán)和鎮(zhèn)政府召開聯(lián)席會(huì)議,根據(jù)代表提出的意見形成預(yù)算修改方案。聯(lián)席會(huì)議之后,大會(huì)通報(bào)預(yù)算修改方案,代表進(jìn)行分組審議。在這個(gè)階段,5名以上代表聯(lián)名可以提出預(yù)算修正案。最后,大會(huì)投票表決預(yù)算修正案和已經(jīng)修改的預(yù)算草案,代表聯(lián)名提出的修正案若獲得全體代表半數(shù)以上支持,則通過成為預(yù)算的一部分。三是會(huì)后監(jiān)督。人代會(huì)閉會(huì)期間,由鎮(zhèn)人大財(cái)經(jīng)小組作為財(cái)經(jīng)監(jiān)督常設(shè)機(jī)構(gòu),對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行情況實(shí)行監(jiān)督,并參與下一年的財(cái)政預(yù)算編制。

澤國模式。澤國鎮(zhèn)建立了參與式預(yù)算的民眾協(xié)商模式,由民眾直接參與城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目資金預(yù)算安排決策過程。這一模式主要做法為:政府首先選出一批屬于本級(jí)行政范圍且事關(guān)民生問題的城建項(xiàng)目(譬如30個(gè)),由專業(yè)人員組成專家組對(duì)這些項(xiàng)目的可行性方案進(jìn)行研究,同時(shí)提出每個(gè)項(xiàng)目的資金預(yù)算,形成預(yù)算項(xiàng)目民意調(diào)查問卷。采用乒乓球搖號(hào)的隨機(jī)抽樣方式,按照千分之二的比例,從全鎮(zhèn)18歲以上的人群中隨機(jī)產(chǎn)生民意代表,參與預(yù)算民主懇談。參加懇談活動(dòng)的民意代表還要就這些項(xiàng)目的重要程度填寫民意調(diào)查問卷,對(duì)優(yōu)先投入的項(xiàng)目進(jìn)行排序,表明自己的意見。通過數(shù)輪分大小組討論和協(xié)商的方式不斷地交流后,民意代表再次填寫排序的調(diào)查問卷。之后,鎮(zhèn)政府召開辦公會(huì)議,討論懇談會(huì)上民意代表提出的建議和第二次調(diào)查問卷的預(yù)選結(jié)果,根據(jù)財(cái)力情況按順序形成一份優(yōu)先方案。在隨后召開的鎮(zhèn)人代會(huì)上,鎮(zhèn)政府將上述方案提交大會(huì)審查討論并票決通過。

2、改革推進(jìn)擴(kuò)展階段(2008年至今)

在新河鎮(zhèn)、澤國鎮(zhèn)試驗(yàn)的基礎(chǔ)上,2008年開始,溫嶺市將參與式預(yù)算改革進(jìn)一步引向深入。一方面,從兩個(gè)鎮(zhèn)推廣到六個(gè)鎮(zhèn),即在新河、澤國、箬橫、濱海、大溪、松門等地相繼開展,比例已占全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的80%以上;另一方面,從鎮(zhèn)一級(jí)延伸到市一級(jí),堅(jiān)持市人代會(huì)前民主懇談與大會(huì)期間專題審議部門預(yù)算相結(jié)合,開展交通局、水利局部門預(yù)算民主懇談,對(duì)建設(shè)規(guī)劃局、科技局、計(jì)生局部門預(yù)算實(shí)行專題審議。

(1)六鎮(zhèn)開展參與式預(yù)算。2008年年初的鎮(zhèn)人代會(huì)上,新河、澤國、箬橫、濱海、大溪相繼開展了參與式預(yù)算。各個(gè)鎮(zhèn)在開展的時(shí)候,并不是一個(gè)模式,而是各有側(cè)重、各有創(chuàng)新、各有特色。如新河鎮(zhèn)在原有基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化,在大會(huì)最后一次全體會(huì)議票決預(yù)算修正案前,增加了大會(huì)辯論程序,讓人大代表圍繞兩件預(yù)算修正案開展充分辯論,然后進(jìn)行票決。澤國鎮(zhèn)將以往的城建預(yù)算項(xiàng)目拓展為整個(gè)財(cái)政預(yù)算,第一次圍繞全鎮(zhèn)年度預(yù)算進(jìn)行會(huì)前民主懇談。為便于代表審議,澤國鎮(zhèn)還首次編制長達(dá)48頁的《澤國鎮(zhèn)2008年財(cái)政預(yù)算支出測算表》,對(duì)澤國鎮(zhèn)24852.3萬元的財(cái)政預(yù)算列出極為詳細(xì)的預(yù)算開支清單,完全透明地呈現(xiàn)給代表。箬橫鎮(zhèn)“三審預(yù)算”,先是在人代會(huì)召開之前,邀請(qǐng)人大代表和公眾代表搞了兩次預(yù)算初審會(huì),第一次是按地域?yàn)閱挝贿M(jìn)行分片審議;第二次是在組織代表進(jìn)行財(cái)政預(yù)算審議和人大代表履職知識(shí)培訓(xùn)后,按功能分經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、城鎮(zhèn)建設(shè)三個(gè)專門小組進(jìn)行初審民主懇談會(huì)。兩次初審間隔開來,讓代表和公眾有充分時(shí)間熟悉和討論預(yù)算。最后在鎮(zhèn)人代會(huì)上進(jìn)行第三次審議,并在二次全體會(huì)議上進(jìn)行集中會(huì)審。

2009年溫嶺市人大進(jìn)一步創(chuàng)新、規(guī)范和完善參與式預(yù)算的做法,不斷鞏固和擴(kuò)大參與式預(yù)算的影響力和示范效應(yīng)。2009年1月,溫嶺市人大在歷時(shí)一載半、八易其稿的基礎(chǔ)上,經(jīng)主任會(huì)議研究,出臺(tái)了《關(guān)于開展預(yù)算初審民主懇談,加強(qiáng)鎮(zhèn)級(jí)預(yù)算審查監(jiān)督的指導(dǎo)意見》,將鎮(zhèn)級(jí)預(yù)算民主懇談?wù)綄?dǎo)入規(guī)范化、制度化、法制化軌道?！吨笇?dǎo)意見》從會(huì)前初審、大會(huì)審查、會(huì)后監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督的程序和做法進(jìn)行了規(guī)范,著重圍繞組織培訓(xùn)、提交預(yù)算草案、召開預(yù)算初審民主懇談會(huì)等會(huì)前初審的各個(gè)環(huán)節(jié),分組審查預(yù)算草案、集中審查預(yù)算草案、修改預(yù)算草案、批準(zhǔn)預(yù)算等大會(huì)審查的各個(gè)環(huán)節(jié)以及會(huì)后監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié),提出了明確而具體的指導(dǎo)性意見。同時(shí),在2009年3、4月份召開的各鎮(zhèn)人代會(huì)上,除新河、澤國、箬橫、濱海、大溪之外,松門鎮(zhèn)也開始啟動(dòng)參與式預(yù)算,至此,在溫嶺市范圍內(nèi),實(shí)施參與式預(yù)算的鎮(zhèn)已擴(kuò)大至6個(gè)。

(2)實(shí)施部門預(yù)算民主懇談。2008年溫嶺人大常委會(huì)先在市交通局探索實(shí)施部門預(yù)算民主懇談,讓部門預(yù)算審查監(jiān)督逐步進(jìn)入實(shí)質(zhì)性監(jiān)督軌道。民主懇談之前,由市政府有關(guān)部門編制交通局2008年部門預(yù)算(草案),市人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委對(duì)此進(jìn)行初審。隨后在2008年1月13日,市人大常委會(huì)舉行交通部門預(yù)算民主懇談,來自社會(huì)各個(gè)層面的市人大代表、普通公民、老干部、鎮(zhèn)(街道)人大負(fù)責(zé)人、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人或?qū)＜摇⒊Ｎ瘯?huì)有關(guān)委辦負(fù)責(zé)人及財(cái)經(jīng)工委議事委員會(huì)成員等七類對(duì)象共80余人參加懇談活動(dòng)。與會(huì)人員先集中聽取市發(fā)改、財(cái)政、交通部門有關(guān)情況和財(cái)經(jīng)工委初審情況的匯報(bào),然后采取分組懇談與集中懇談相結(jié)合的方式,就交通局2008年部門預(yù)算進(jìn)行深入懇談,充分發(fā)表意見和建議。分組懇談活動(dòng)根據(jù)與會(huì)人員的身份、地域分布狀況分成四組進(jìn)行;集中懇談活動(dòng)先由各組組長匯報(bào)分組懇談情況,再讓部門與代表、公眾進(jìn)行面對(duì)面懇談,市政府領(lǐng)導(dǎo)最后作表態(tài)發(fā)言。懇談結(jié)束后,常委會(huì)及時(shí)跟蹤督促政府部門落實(shí)懇談意見,完善預(yù)算編制工作,并提交人代會(huì)審查批準(zhǔn)。半年度時(shí)再舉行部門(交通)預(yù)算執(zhí)行民主懇談,確保部門預(yù)算民主懇談的質(zhì)量和效果。同時(shí),以電視專欄、報(bào)紙專版、溫嶺人大網(wǎng)專題的形式,對(duì)懇談活動(dòng)進(jìn)行公開深入報(bào)道,讓公眾了解部門預(yù)算民主懇談的全過程。8月28日,溫嶺市人大就交通部門1至7月份預(yù)算執(zhí)行情況再次舉行民主懇談,跟蹤監(jiān)督年初部門預(yù)算民主懇談的落實(shí)情況。

2009年2月,溫嶺市人大在交通、水利兩個(gè)部門再度舉行部門預(yù)算民主懇談,探索民主懇談與部門預(yù)算審查監(jiān)督的結(jié)合。參加兩個(gè)部門預(yù)算民主懇談的對(duì)象類型基本與2008年相同,其中交通組人員為去年原班人馬,水利組還增邀了4名來自鎮(zhèn)(街道)的分管水利負(fù)責(zé)人。較之上年,這次預(yù)算民主懇談?dòng)兴膫€(gè)顯著特點(diǎn):一是實(shí)施范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。在去年對(duì)交通部門舉行預(yù)算民主懇談的基礎(chǔ)上,再增加了水利部門預(yù)算民主懇談。二是部門預(yù)算進(jìn)一步細(xì)化透明。尤其是水利部門,詳細(xì)公布了2009年計(jì)劃安排的50多項(xiàng)預(yù)算支出,并對(duì)每項(xiàng)預(yù)算安排的依據(jù)、落實(shí)預(yù)算所采取的措施進(jìn)行了說明,使預(yù)算更加通俗易懂,便于代表和公眾審議。三是代表和公眾的參與進(jìn)一步到位。提出意見建議更趨理性、務(wù)實(shí),審議和懇談的質(zhì)量大為提高。四是監(jiān)督長效機(jī)制進(jìn)一步建立。今年交通預(yù)算民主懇談已經(jīng)是同一班人馬舉行的第三次民主懇談,水利預(yù)算民主懇談今后也將起用原班人馬進(jìn)行長期跟蹤監(jiān)督,預(yù)算民主懇談的常態(tài)機(jī)制逐步形成。

(3)人代會(huì)分組專題審議部門預(yù)算。2009年3月7日,在溫嶺市人代會(huì)開會(huì)期間,利用了半天時(shí)間,分別就市建設(shè)規(guī)劃局、科技局、計(jì)生局的部門預(yù)算,組織了各有70多名代表參加的預(yù)算專題審議會(huì)。代表們對(duì)三個(gè)部門預(yù)算在認(rèn)真審議的基礎(chǔ)上,提出了大量建設(shè)性的審議意見,溫嶺市人大集中梳理為30多條修改意見。

在市級(jí)部門預(yù)算民主懇談與專題審議的基礎(chǔ)上,市人大召開主任辦公會(huì)議,專題就代表與市民提出的意見落實(shí)情況,專題聽取市財(cái)政部門有關(guān)調(diào)整完善情況的匯報(bào)。

(4)預(yù)算進(jìn)一步公開。2009年7月,對(duì)溫嶺市十四屆人大三次會(huì)議進(jìn)行專題審議或書面審查的市建設(shè)規(guī)劃局、人口和計(jì)劃生育局、科學(xué)技術(shù)局、教育局、交通局、衛(wèi)生局、水利局、農(nóng)業(yè)林業(yè)局等8個(gè)部門預(yù)算和溫嶺市第十四屆人大常委會(huì)第十九次會(huì)議聽取并審議的市政府《關(guān)于2008年全市財(cái)政決算的報(bào)告》、《關(guān)于2008年政府性基金收支決算和預(yù)算外資金收支管理的情況報(bào)告》《關(guān)于溫嶺市2008年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》以及市人大常委會(huì)《關(guān)于我市2008年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)工作報(bào)告的審議意見》等在溫嶺人大網(wǎng)和溫嶺新聞網(wǎng)予以全面公布,通過《溫嶺日?qǐng)?bào)》和溫嶺廣播電視臺(tái)發(fā)布公告,公開接受市民查閱。同時(shí)邀請(qǐng)了大批專家學(xué)者進(jìn)行觀摩指導(dǎo),在理論上逐步形成制度化和體系化。

二、公共預(yù)算:溫嶺參與式預(yù)算的創(chuàng)新性變革

公共預(yù)算具有的特點(diǎn)是:(1)計(jì)劃性(2)透明性(3)全面性(4)法律權(quán)威性(5)政治程序性。溫嶺市通過人大制度的功能發(fā)揮,在人大代表和民意代表的預(yù)算審核基礎(chǔ)上,通過參與式預(yù)算懇談的載體,把公共預(yù)算的上述幾個(gè)特點(diǎn)深刻地體現(xiàn)出來。溫嶺參與式預(yù)算改革的實(shí)踐,在中國屬于體制內(nèi)的改革,它有效地利用了民主懇談的形式,把這一新的載體應(yīng)用到政府預(yù)算當(dāng)中。參與式預(yù)算改革在制度性上,具有以下幾個(gè)方面的創(chuàng)新特征:

1、基層政府:執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變

對(duì)于一個(gè)政府的創(chuàng)新而言,理念的轉(zhuǎn)變是決定性的進(jìn)步。預(yù)算的編制過去就是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)與專業(yè)部門的事,怎能叫群眾參與?而且擔(dān)心眾口難調(diào),難以搞好。從少數(shù)人決定到多數(shù)人參與決定,這體現(xiàn)了五十多年來科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的歷史必然。首先是思考問題角度的轉(zhuǎn)變。從站在領(lǐng)導(dǎo)者自身角度思考到站在民眾的角度思考,從自己怎樣想到民眾會(huì)怎樣想。因?yàn)楝F(xiàn)在編制預(yù)算要交給本區(qū)域民眾去討論,首先想到的自然是民眾會(huì)怎么看。其次是工作方式的轉(zhuǎn)變,隨之而來的是領(lǐng)導(dǎo)者能力提升的要求。在與民眾的溝通、交流、宣講、磨合、協(xié)調(diào)過程中,依法執(zhí)政的本領(lǐng)、把握大局的能力、政策執(zhí)行力等自然而然得到了檢驗(yàn),得到了提升。實(shí)踐證明,大多數(shù)人參與的預(yù)算編制的討論和審查不僅能夠搞好,而且遠(yuǎn)比少數(shù)人想得周到,使我們的預(yù)算編制更加完善,更加符合本區(qū)域的實(shí)際,更加有利于科學(xué)發(fā)展觀的踐行,真正體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主。

對(duì)政府而言,參與式預(yù)算是一個(gè)接受代表、公民參與決策的過程,是一個(gè)吸納“民意”的過程,是一個(gè)得到公眾認(rèn)同的過程。通過這樣一個(gè)人大、政府、代表和民眾互動(dòng)的過程,減少了政府“拍腦袋”決策,使得決策更加科學(xué)化、民主化和規(guī)范化。進(jìn)而使政府領(lǐng)導(dǎo)逐步確立這樣的觀念:必須對(duì)本區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程有全面的掌握,必須對(duì)真正的民意有清晰的了解,必須對(duì)有限的財(cái)力用在刀口上有準(zhǔn)確的把握。只有這樣,才能使政府工作更加貼近實(shí)際,更加得到民眾的理解支持。同時(shí)促進(jìn)政府及部門依法理財(cái)、科學(xué)理財(cái)和民主理財(cái),積極控制財(cái)政赤字,努力建設(shè)節(jié)約型政府。并且通過預(yù)算民主懇談,一定程度上改善了干部的工作作風(fēng),消除了滋生腐敗的部分體制根源,促使政府樹立服務(wù)意識(shí),提供讓民眾滿意、認(rèn)同的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

2、人民代表大會(huì):制度激活與功能發(fā)揮

在傳統(tǒng)的體制框架內(nèi),法律賦予的人大職權(quán)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權(quán)好多并沒有真正到位,尤其是審查和批準(zhǔn)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算和執(zhí)行情況往往流于形式?，F(xiàn)在,從實(shí)踐來看,人大預(yù)算審查與監(jiān)督中既有公眾的參與,又從制度上完善了人大審查批準(zhǔn)預(yù)算與監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行,使人大在公共預(yù)算中發(fā)揮越來越重要的作用。無論是增加人代會(huì)的會(huì)期和會(huì)次,設(shè)立人大財(cái)經(jīng)小組,還是對(duì)代表進(jìn)行履職能力培訓(xùn),代表可以提出預(yù)算修正議案等,都是圍繞著預(yù)算而展開,不僅極大地豐富了人大和代表工作內(nèi)容,而且也使得人大在監(jiān)督預(yù)算時(shí)行使職權(quán)更加到位。

從參與式預(yù)算實(shí)踐來看,擴(kuò)大了公民有序政治參與,賦予了人大代表和民眾充分的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán),處處綻放出民主的光彩。各個(gè)層面圍繞預(yù)算進(jìn)行公開的、面對(duì)面的、有理有據(jù)的懇談,為公民自由、廣泛、直接、真切地參與社會(huì)公共事務(wù)決策、管理和監(jiān)督提供了新的渠道,也為公民監(jiān)督政府預(yù)算的權(quán)力行使提供了新的方式,增強(qiáng)了民意的表達(dá)和公民在決策過程中的影響力。一定意義上來說,參與式預(yù)算在豐富民主形式、拓寬民主渠道上提供了很好的樣板。

同時(shí),參與式預(yù)算也是一所基層社會(huì)的“民主學(xué)?！?通過這樣一種民主操練,培育了公民意識(shí),使公民的民主意識(shí)和民主觀念不斷增強(qiáng)、民主習(xí)慣不斷形成、行使民主權(quán)利的能力不斷提高,有利于形成一種更加民主的政治文明。

3、公共預(yù)算:形成與發(fā)展

公共預(yù)算的核心點(diǎn)在于人大能否代表人民進(jìn)行預(yù)算審核,否則“公共預(yù)算”就找不到具體的落腳點(diǎn)和實(shí)踐平臺(tái)。人大的預(yù)算審核時(shí)法律賦予的職責(zé),這和中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)相輔相成,二者并不構(gòu)成沖突。在某種意義上講,恰恰是人大制度的功能發(fā)揮,才使得預(yù)算的科學(xué)化得以保證。

通過溫嶺這幾年的參與式預(yù)算改革,促使政府預(yù)算編制更為詳細(xì)、更為科學(xué)。幾年前,不同層級(jí)政府及其部門的預(yù)算草案都還只是個(gè)粗略的框架,僅列出十幾個(gè)沒有具體內(nèi)容的支出大項(xiàng),而沒有將這些支出項(xiàng)目細(xì)化、具體化,代表能看到的只是預(yù)算數(shù)字的匯總或堆砌,往往造成“外行人看不懂,內(nèi)行人搞不清”的結(jié)果。因此,在審查和表決預(yù)算時(shí),只能是形式上的表決通過,缺乏實(shí)質(zhì)性的審查?，F(xiàn)在,參與式預(yù)算的基本要求是政府制定預(yù)算時(shí)必須要詳細(xì),為人大代表和公眾代表提供更清晰、更明了的預(yù)算草案,與會(huì)者方能理解并提出意見。這樣就促使政府投入更多的時(shí)間和精力去編制預(yù)算,進(jìn)一步提高預(yù)算編制水平。另一方面,促使預(yù)算進(jìn)一步走向公共化。通過邀請(qǐng)社會(huì)各界民眾廣泛參與預(yù)算討論,體現(xiàn)了公眾參與預(yù)算的廣泛性和有效性,也進(jìn)一步促進(jìn)了預(yù)算的公開化。從參與式預(yù)算實(shí)踐來看,不僅詳細(xì)公開了預(yù)算報(bào)告和草案,使得公眾對(duì)政府在本年度怎么花錢、錢花在哪里都清清楚楚,而且還公開了預(yù)算審議過程,無論是對(duì)每一個(gè)預(yù)算項(xiàng)目的審議,還是審議的每一個(gè)環(huán)節(jié),都是在完全公開、透明的狀態(tài)下進(jìn)行。

三、參與式預(yù)算的制度性延續(xù)

中國共產(chǎn)黨十七大報(bào)告提出要完善公共財(cái)政體系,深化預(yù)算制度改革,強(qiáng)化預(yù)算管理與監(jiān)督,同時(shí)強(qiáng)調(diào)要“保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。支持人民代表大會(huì)依法履行職能”等。這些方面,不僅為中國公共財(cái)政體系的建設(shè)和預(yù)算制度改革設(shè)立了目標(biāo),也為加強(qiáng)和完善人大預(yù)算審查監(jiān)督指明了方向。溫嶺參與式預(yù)算懇談,圍繞著人大制度的功能發(fā)揮,在制度上進(jìn)行了延續(xù)性的創(chuàng)新和激活,從而為中國的政治改革提供了一個(gè)基層實(shí)踐的鮮活案例。

1、堅(jiān)持與創(chuàng)新黨的領(lǐng)導(dǎo)

深化參與式預(yù)算改革,增強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督效果,是提高黨的執(zhí)政能力的重要途徑和方法,也是黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重大課題,因而首先要營造良好的改革氛圍。民主懇談是中共溫嶺市委直接領(lǐng)導(dǎo)下的原創(chuàng)性基層民主形式,參與式預(yù)算自始至終得到市委的高度重視和全力支持。改革的實(shí)踐充分證明,正是始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),人大工作創(chuàng)新才能始終保持正確的政治方向,才能與時(shí)俱進(jìn),充滿活力。

參與式預(yù)算的深化完善,更要始終堅(jiān)持黨委的總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心領(lǐng)導(dǎo)作用,“合心、合力、合拍”地有序推進(jìn)預(yù)算的深化。我們在溫嶺參與式預(yù)算懇談的制度發(fā)展中,發(fā)現(xiàn)溫嶺的黨政領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)構(gòu)都十分支持和贊同,并且在臺(tái)州市也形成了一個(gè)宏觀的氛圍①臺(tái)州市委在臺(tái)州全市范圍內(nèi)要求黨委和政府各部門決策都必須進(jìn)行民主懇談。。

2、強(qiáng)化與建設(shè)人大預(yù)算監(jiān)督職能

管好政府預(yù)算的“錢袋子”②Budget,一詞本來的含義就是財(cái)政部長的“皮包”,在向議會(huì)匯報(bào)的時(shí)候,議員會(huì)詢問他的錢袋子有多少錢可以化,從而“Budget”一詞就變成了預(yù)算。是人大工作應(yīng)有的題中之義。人大要有堅(jiān)持完善人民代表大會(huì)制度的決心和信心,做到在堅(jiān)持中完善,在完善中創(chuàng)新,發(fā)揮人大應(yīng)有的職責(zé),并在體制內(nèi)發(fā)力。在參與式預(yù)算的改革當(dāng)中,要有積極性、主動(dòng)性、堅(jiān)定性,做到善于探索、精心設(shè)計(jì)、對(duì)策周全、指導(dǎo)到位、有序推進(jìn)。要積極尋求參與式預(yù)算與法律、法規(guī)和現(xiàn)行人大制度的有效對(duì)接,由人大常委會(huì)制定出臺(tái)具體的辦法意見,用制度形式將參與式預(yù)算固定下來,讓參與式預(yù)算成為人大預(yù)算審查監(jiān)督的常態(tài)。同時(shí),注重統(tǒng)一性與靈活性的有效結(jié)合,對(duì)各地的一些創(chuàng)新性做法,制度中可以不作硬性規(guī)定,保留各個(gè)地方的特色,或者待時(shí)機(jī)成熟后再予以統(tǒng)一,對(duì)諸如會(huì)前適當(dāng)增加初審次數(shù)、拉長初審時(shí)間,會(huì)中增加辯論、詢問環(huán)節(jié),預(yù)算實(shí)行票決,會(huì)后設(shè)立人大財(cái)經(jīng)小組等行之有效的做法,必須在制度中作出硬性規(guī)定并予以統(tǒng)一。另外,還要對(duì)參與式預(yù)算的改革走向作出規(guī)劃,科學(xué)排定近幾年需推開的鎮(zhèn)和部門,保證參與式預(yù)算穩(wěn)步向前推進(jìn)。

在預(yù)算的懇談程序中,應(yīng)充分運(yùn)用法律賦予的職責(zé)和權(quán)利,強(qiáng)化人大及其常委會(huì)對(duì)預(yù)算全過程的審查監(jiān)督,不斷注重監(jiān)督實(shí)效。在當(dāng)前縣一級(jí)人大常委會(huì)沒有預(yù)算專門工作機(jī)構(gòu)的情況下,探索一些方式和方法,彌補(bǔ)預(yù)算監(jiān)督工作的不足。如在市一級(jí)建立人大財(cái)經(jīng)工委議事委員會(huì)的基礎(chǔ)上,聘請(qǐng)熟悉預(yù)算審查監(jiān)督業(yè)務(wù)的有關(guān)專家或?qū)I(yè)人士,專門從事人大預(yù)算審查監(jiān)督工作。在鎮(zhèn)一級(jí),探索建立了人大財(cái)經(jīng)小組,要進(jìn)一步加強(qiáng)力量,優(yōu)化人員結(jié)構(gòu),使其真正擔(dān)負(fù)起預(yù)算監(jiān)督的責(zé)任。除此之外,還要強(qiáng)化預(yù)算剛性監(jiān)督措施,真正發(fā)揮人大監(jiān)督預(yù)算的有效作用。如督促政府改革預(yù)算編制,細(xì)化預(yù)算項(xiàng)目和深化部門預(yù)算;及時(shí)掌握財(cái)政運(yùn)行情況,建立政府重要財(cái)經(jīng)情況報(bào)告?zhèn)浒钢贫群椭卮笾С鲂袨榈膶彶榕鷾?zhǔn)制度,增強(qiáng)預(yù)算的約束力等。只有人大的強(qiáng)力監(jiān)督,參與式預(yù)算的成效才能真正體現(xiàn)。

同時(shí),人大代表的參與能力和水平急需提升和強(qiáng)化。一般而言,人大代表對(duì)預(yù)算方面的知識(shí)相對(duì)比較缺乏,理解和掌握預(yù)算草案、政府財(cái)政收支報(bào)告等有一定的困難,這就需要我們加強(qiáng)對(duì)人大代表的預(yù)算知識(shí)培訓(xùn),以提高參與式預(yù)算的質(zhì)量和效果。特別要采取有效的方法措施,加強(qiáng)對(duì)人大代表如何撰寫預(yù)算修正案、怎樣合理爭取自己所代表的民眾利益等方面的培訓(xùn)引導(dǎo)。通過預(yù)算培訓(xùn)和實(shí)踐,使人大代表能掌握某些技巧,有效解決看不懂預(yù)算草案、聽不懂財(cái)政報(bào)告、監(jiān)督無從下手等問題,又能立足本地、放眼全局,從全局來把握預(yù)算。

3、行成廣泛與和透明的公眾參與

繼續(xù)探索有效的途徑和方法,提供更多的機(jī)會(huì)和渠道,吸納更多的公眾參與到預(yù)算改革過程中來,進(jìn)一步擴(kuò)大公眾的參與面,激發(fā)公眾的民主參與熱情?？梢栽O(shè)計(jì)一定的程序,引導(dǎo)社會(huì)中介組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體等一些非政府組織參與,或者邀請(qǐng)社會(huì)各界中對(duì)政府預(yù)算感興趣、懂預(yù)算的人參與,表達(dá)意見建議,反映利益訴求,使人大審查批準(zhǔn)預(yù)算具有更加堅(jiān)實(shí)廣泛的民意基礎(chǔ)。

公開透明是公共財(cái)政的本質(zhì)要求,也是預(yù)算改革的必由之路。當(dāng)前,中國的預(yù)算透明度十分不足,無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)還是縣市一級(jí)以及更高層級(jí)的,都存在著公開的范圍、程度上的不足,這就嚴(yán)重削弱了公眾對(duì)預(yù)算的監(jiān)督。因此要使公共財(cái)政不斷走向科學(xué)合理,就必須大力推進(jìn)預(yù)算的公開透明,讓民眾在第一時(shí)間了解預(yù)算與關(guān)心預(yù)算,從而有動(dòng)力和機(jī)制能監(jiān)督預(yù)算。

四、問題與前瞻

溫嶺參與式預(yù)算改革的探索和實(shí)踐,是中國地方人大設(shè)立常委會(huì)三十周年來人大不斷強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督的一個(gè)生動(dòng)案例,對(duì)新形勢下地方人大如何激活人大作用,推進(jìn)民主進(jìn)程與促進(jìn)公共預(yù)算有著積極的樣板意義,也為進(jìn)一步完善人民代表大會(huì)制度提供了很好的實(shí)踐參考。其核心的功能之一就是,通過預(yù)算的參與,通過原有的人大制度功能發(fā)揮,使得“政府預(yù)算”擁有了其原有的“公共預(yù)算”的本質(zhì)含義。

公眾參與下的公開透明的預(yù)算編制、審查和監(jiān)督,參與式預(yù)算增強(qiáng)了預(yù)算的剛性,有效克服了政府隨意性花錢和預(yù)算“軟約束”問題,代表了公共預(yù)算改革的方向。但是,作為一項(xiàng)新的制度創(chuàng)新,這一參與式預(yù)算面臨著很多問題,從體制上到機(jī)制上,都面臨著一系列的問題,這也深刻反映了中國政府創(chuàng)新面臨的持續(xù)問題①韓福國、瞿帥偉:“創(chuàng)新持續(xù)力與中國地方政府改革:基于多案例樣本的分析”,《香港社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》,2009年第37期,第131-154頁。。

從進(jìn)一步推進(jìn)的實(shí)踐來看,還面臨著一些問題。如,政府的預(yù)算編制水平及公開化程度仍需進(jìn)一步提高;參與式預(yù)算尚未與制度框架進(jìn)一步整合;后續(xù)監(jiān)督環(huán)節(jié)需要進(jìn)一步加強(qiáng);參與者的素質(zhì)特別是人大代表的素質(zhì)有待進(jìn)一步提高;公眾參與的廣泛性不夠;干部的引導(dǎo)和協(xié)調(diào)能力如何增強(qiáng)等,尚需進(jìn)一步推進(jìn)完善?！?/p>

(責(zé)任編輯:熊 覺)

F812.7

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1007-9092(2010)04-0111-06

張學(xué)明,浙江省溫嶺市人大常委會(huì)主任。