土地財政的形成、危害及改革措施

■ 林 燕

（解放軍76410部隊，廣西 541001）

土地財政的形成、危害及改革措施

■ 林 燕

（解放軍76410部隊，廣西 541001）

一直以來，土地收入作為財政收入來源中的重要一項，在各地方政府財政中占有很大份額。在財權(quán)與事權(quán)搭配不合理的情況下，地方政府積極謀求其他方式來增加收入，土地增值稅便成為增加地方財政收入的法寶?！巴恋刎斦痹斐僧a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形發(fā)展，并易于滋生腐敗。打破“土地財政”必須改革財政分稅制，統(tǒng)一整合房地產(chǎn)稅或物業(yè)稅，重構(gòu)政績考核體制。

土地財政；形成；危害；改革措施

1 “土地財政”復(fù)活了

一般地，“土地財政”是指中國現(xiàn)有的體制造成的地方財政過度依賴土地所帶來的相關(guān)稅費和融資收入的非正?，F(xiàn)象，即一方面通過劃撥和協(xié)議出讓土地等方式招商引資，促進(jìn)制造業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)超常規(guī)發(fā)展，以帶來營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等地方稅的大豐收，另一方面通過招、拍、掛等方式收取土地出讓金，并以土地使用權(quán)和收益權(quán)獲得土地融資，以此帶動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

按照業(yè)內(nèi)人士說法，“土地財政”屬于預(yù)算外收入，又叫第二財政。一直以來，土地收入作為財政收入來源中的重要一項，在各地方政府財政中占有很大份額。一些城市的城市GDP、官員的政績、地方的建設(shè)與發(fā)展都與土地收入綁在一起，欲罷不能。

在一些地方，土地財政早已成為第一財政，僅土地這一項所帶來的收入已超過50%。據(jù)《財經(jīng)》雜志調(diào)查，在許多發(fā)達(dá)縣、市，由建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的稅收，是地方稅收中增幅最大的兩大產(chǎn)業(yè)，增幅高達(dá)50%至100%。這兩項稅收占到地方稅收的37%以上，使得地方政府的“土地財政”模式發(fā)揮了明顯的作用。

不少地方試圖擺脫土地財政。比如上海，2008年7月，上海市統(tǒng)計局在新聞發(fā)布會上稱，2007年上海證券業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)對全市經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率達(dá)到19%，而2008年上半年上海證券業(yè)的增長貢獻(xiàn)率為零，房地產(chǎn)業(yè)的增長貢獻(xiàn)率為負(fù)數(shù)，導(dǎo)致GDP少增加0.4個百分點。樓市對GDP增長貢獻(xiàn)為負(fù)，該消息一出，備受輿論激賞，人們認(rèn)為這有利于政府?dāng)[脫土地財政依賴癥。

2009年，樓市快速回暖帶動土地市場升溫，在“地價升浪”和開發(fā)商的新一輪“圈地運動”中，2009年部分城市財政的土地收入急速增長。截至9月底，北京、上海等城市土地出讓金已超過前兩年的全年水平。根據(jù)北京土地整理儲備中心的數(shù)據(jù)，2009年年初至9月底，北京共出讓土地184宗，土地收入價款共計511.74億元。而2008年共出讓土地148宗，土地收入價款共計502.69億元。前三季度北京市土地收入價款已經(jīng)超過去年全年水平。由于四季度仍有多塊重要地塊等待入市，因此業(yè)界普遍預(yù)期2009年北京的土地收入將達(dá)到700億元，創(chuàng)歷史新高。土地收入預(yù)計將占北京地方財政目標(biāo)的三分之一強(qiáng)。這將是北京歷史之最，也有望成為全國之最。

除了北京，還有不少地方，2009年以來的土地財政突飛猛進(jìn)。上海2009年全年預(yù)計可供住宅用地1597公頃，分別比2007年、2008年增加5.7%、16.0%。從年初至2009年9月，上海市公告出讓的土地收入已高達(dá)526.1141億元，其中住宅土地收入為291.9147億元，處于全國領(lǐng)先水平。而上海2008年土地出讓金收入為398.1842億元，2007年為481.294億元。目前上海市的土地收入已經(jīng)超過前兩年的全年水平。

從全國來看，2006年全國土地出讓金收入約為7000億元人民幣，2007年猛增至1.3萬億元人民幣，其中，招拍掛出讓土地收入超過9000億元人民幣，同比增長約6成。2008年，房地產(chǎn)市場走勢低迷，土地市場降溫，但全國土地出讓總收入仍高達(dá)9600多億元。2009年，由于土地市場表現(xiàn)活躍，業(yè)內(nèi)預(yù)計將較2008年同期有大幅提高。

2 地方政府在“土地”中受益大

2009年兩會上，全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會在《我國房價何以居高不下》的書面發(fā)言稿中提出，房地產(chǎn)開發(fā)的總費用支出一半流向政府是房價高企的主要原因。工商聯(lián)在北京、上海、廣州、深圳、青島、西安、成都、蘇州和呼和浩特等9個城市，選取62個不同規(guī)模、不同所有制的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的81個項目就“房地產(chǎn)企業(yè)的開發(fā)費用”進(jìn)行了深入調(diào)查和分析研究，向全國政協(xié)十一屆二次會議遞交了《關(guān)于我國房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)費用的調(diào)研報告》的書面報告。調(diào)研報告指出，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)項目開發(fā)中，土地成本占直接成本的比例最高達(dá)到58.2%；而在開發(fā)項目的總費用支出中，大約一半（49.42%）流向政府；開發(fā)項目的總銷售收入中，政府份額占37.36%。

據(jù)報道，重慶市2007年房地產(chǎn)稅費收入400余億元，占全市財政收入的50.8%；鄭州市2007年前三季度房地產(chǎn)和建筑安裝行業(yè)稅收收入40.6億元，占全市稅收總量48.6%。從三個一線城市來看，流向政府的份額上海的開發(fā)項目最高，為65%。其次是北京，為48%。最低的廣州也達(dá)到了47%。地方政府在房地產(chǎn)業(yè)中受益程度可見一斑。

工商聯(lián)的調(diào)研報告指出，房地產(chǎn)稅費偏高且呈增加趨勢也是房價走高的一個重要原因。報告以北京為例，開發(fā)企業(yè)在房地產(chǎn)開發(fā)過程中需要與20多個政府部門打交道，需要繳納的各種費用多達(dá)20多種；廣州的開發(fā)企業(yè)在開發(fā)過程中需要與30多個政府部門打交道，繳納多達(dá)20多種收費。地方政府應(yīng)該在房地產(chǎn)業(yè)中受益，但受益方式要合理。目前，包括土地收益和稅收，政府都是一次性收完，這導(dǎo)致土地價格高漲，房價也居高不下。

以土地財政為核心的地方財政顯然是并不健康，在土地財政的魔棒指揮下，政府必然把地價抬到盡可能高的位置。多年來，“經(jīng)營土地”一直是一些地方官員的口頭禪，在經(jīng)營土地的冠冕堂皇口號下，賣地生財成了他們自覺的追求和強(qiáng)烈的利益選擇。因此，在一些時候，有人驚呼：地方政府成了最大開發(fā)商。

尤需提及的是，開發(fā)商不是傻瓜，他們不會做賠錢的買賣，他們花越多的錢買地就必然想賺最多的錢。換言之，地價越高，他們就必然越抬高房價。在2009年兩會上，全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會在《我國房價何以居高不下》的書面發(fā)言稿中指出，房地產(chǎn)開發(fā)的總費用支出一半流向政府是房價高企的主要原因。針對全國工商聯(lián)直指的“土地財政是高房價首因”，2009年3月11日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長齊驥表示，各地區(qū)影響房價的主要因素之一是土地成本。

為什么地方政府熱衷于土地收益。因為財政虧空，在這種情況下就靠壟斷土地資源，一方面不讓農(nóng)民直接賣，一方面政府在城市里拍地王。

3 “土地財政”的形成

土地財政的現(xiàn)實源自1994年實行的分稅制改革，當(dāng)時把土地“出讓金”作為地方財政的固定收入全部劃歸地方所有，這導(dǎo)致地方政府成為高地價的直接受益者。

3.1 現(xiàn)行稅制的制度性缺陷

1994年實行分稅制改革以后，那些稅源穩(wěn)定、稅基廣、易征收的稅種大部分劃歸中央，企業(yè)所得稅按納稅人隸屬關(guān)系分別劃歸中央和地方；增值稅在中央與地方之間按75：25的比例分成；除證券交易印花稅和海洋石油資源稅外，其他稅收原則上劃為地方固定收入。由于一方面，在分稅制改革中沒有明確省以下的財政體制，大多數(shù)地方效仿中央與省的做法，采取增大省級財力、市級財力的做法，導(dǎo)致收入層層集中，基層尤其是縣鄉(xiāng)政府財政缺乏。另一方面，地方政府又承擔(dān)了相當(dāng)大的事權(quán)。在財權(quán)與事權(quán)搭配不合理的情況下，地方政府積極謀求其他方式來增加收入，土地增值稅便成為增加地方財政收入的法寶。

我國現(xiàn)行稅制體系中與土地相關(guān)的稅收主要有耕地占用稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅等10個稅種按照現(xiàn)行分稅制的設(shè)計，由房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)發(fā)展帶來的營業(yè)稅、所得稅以及耕地占用稅、土地增值稅等稅收的增長，屬于地方財政預(yù)算內(nèi)收入部分。而在增值稅、消費稅、所得稅與中央分成，地方政府只占很小比例的情況下，營業(yè)稅已經(jīng)成為地方稅收的最主要部分。為此，在地方政府選擇開掘和擴(kuò)大能快速增長財政收入的稅種征收渠道中，發(fā)展城市建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和土地征用成為首選。

3.2 土地出讓金的誘惑

政府征收土地出讓金始于1989年。當(dāng)時規(guī)定，在進(jìn)行必要扣除后，土地出讓金實行中央與地方四六分成。但是，由于無法核實土地開發(fā)的成本，中央所得實際很少。從1994年至今，土地出讓金不再上繳中央財政，全部留歸地方。于是，地方政府通過征地，以低價將土地從農(nóng)民手中拿走，轉(zhuǎn)手通過拍賣等方式出讓，地價上升幾十、幾百倍以上。土地出讓金已經(jīng)成為地方政府財政預(yù)算外收入的最主要來源，在土地嚴(yán)管之前的兩三年，東部一些縣市土地出讓金收入少則十多億元，多則近20億元，土地出讓金收入占預(yù)算外收入的比重高達(dá)60%以上。而在中西部地區(qū)，預(yù)算外收入的增長也主要來自于土地出讓收入和與土地相關(guān)收費的增長。

3.3 與土地相關(guān)的其他收費的誘惑

與土地相關(guān)的其他收費大體可分為三類。一是土地部門的收費，如耕地開墾費、管理費、業(yè)務(wù)費、登報費、房屋拆遷費、折抵指標(biāo)費、收回國有土地補(bǔ)償費、新增建設(shè)用地有償使用費。二是與土地轉(zhuǎn)讓相關(guān)的服務(wù)收費，例如土地登記費，即對原用地進(jìn)行地籍測量、調(diào)查、驗線、登記和發(fā)證時收取的費用；土地權(quán)屬和用途變更費；土地評估費等。三是財政、林業(yè)、郵電、農(nóng)業(yè)、水利、文物、房產(chǎn)等部門收取的相關(guān)費用。這些與土地相關(guān)的收費透明度低，往往數(shù)額巨大。

4 “土地財政”的危害

4.1 不具備可持續(xù)性

在城市建設(shè)的初期階段，政府主導(dǎo)的土地經(jīng)營模式可以形成房地產(chǎn)市場和土地市場互相帶動的雙贏局面，有利于政府增加財政收入，加大城市建設(shè)投入，正是憑借著收取的土地出讓金，很多城市才完成了最初的原始積累。其實，“土地財政”在其他國家也存在。但他們大都是對存量土地征收物業(yè)稅和房產(chǎn)稅。而不是像中國這樣通過對增量土地的操作來獲取收益?！巴恋刎斦睂Φ胤浇?jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)是不可持續(xù)的，土地總是有限的，土地賣完了怎么辦？正如有論者所剖析的那樣，賣地沖動會將數(shù)十年后的公共財政收入提前透支，一旦大規(guī)模的城市化進(jìn)程結(jié)束，可供開發(fā)的土地日益減少，未來的公共財政狀況將會面臨嚴(yán)峻考驗。現(xiàn)在這樣干，實際上是不負(fù)責(zé)任的，是拿后代的幸福開玩笑。作為特定時期權(quán)宜之計或無奈之舉的“土地財政”絕不應(yīng)該成為我國財政的常規(guī)模式。因為我國人多地少，十七屆三中全會也傳達(dá)出今后土地調(diào)控政策還會進(jìn)一步緊縮的政策信號。

4.2 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形發(fā)展

“土地財政”這種模式已經(jīng)造成了我國許多城市稅收超常規(guī)增長，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形發(fā)展，各地方向制造業(yè)、建筑業(yè)乃至一些快速產(chǎn)生G D P和財政收入的房地產(chǎn)業(yè)傾斜發(fā)展，以至于地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)可能過度“工業(yè)化”與“城市化”。并且這個制度對地方政府形成一種“驅(qū)趕”效應(yīng)，即地方政府將收入的重點由依靠企業(yè)的預(yù)算內(nèi)收入轉(zhuǎn)到依靠農(nóng)民和土地的預(yù)算外和非預(yù)算收入，由側(cè)重工業(yè)化轉(zhuǎn)到側(cè)重城市化。

4.3 土地財政易于滋生腐敗

土地財政的背后往往隱匿著土地腐敗，比如有的房地產(chǎn)商之所以能拿到地，是因為和權(quán)力有千絲萬縷的關(guān)系，或者說有些房地產(chǎn)商本身就具有政府背景。土地交易沒有市場化之前，土地的交易往往是在臺下進(jìn)行，其土地如何定價，定價多少完全是非市場的因素。如果非市場化因素過大，必然有著地方政府官員權(quán)力尋租的黑幕。面對土地這塊大蛋糕，那些有機(jī)會腐敗的人都想切一塊，因此，房地產(chǎn)行業(yè)腐敗現(xiàn)象最為突出。

4.4 土地財政缺乏監(jiān)管

實際上，如果地方政府真的能夠做到把賣地收入大部分用之于民，去建設(shè)廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房，或者改善群眾福利的話，所謂“土地財政”也就不是問題了。但現(xiàn)實卻是，這些賣地所得都屬于預(yù)算外收入，缺乏監(jiān)管，在很多地方，土地財政成了政府大搞政績工程、形象工程的“提款機(jī)”。

無論如何，“土地財政”絕非好事，它會讓地方政府依然迷戀高地價的狂歡，越來越依賴土地，同時它對買不起房子的人來說是一場不折不扣的噩夢。而且，在土地財政中，地方政府只是暫時受益，長久下來，這種竭澤而漁的方式會陷入危機(jī)。

5 土地財政如何打破

2009年9月8日美國《僑報》載文《主動放棄“土地財政”》，重慶市副市長黃奇帆透露了調(diào)控房價的目標(biāo)：讓普通家庭能用6.5年收入買一套中低檔商品房。重慶“6.5年收入買套房”的承諾，顯然比較接近國際水平，具備較高的操作性。

5.1 以公共財政體制為目標(biāo)，改革財政分稅制

公共財政的本質(zhì)思想是取之于民，用之于民。但我國漸進(jìn)式改革下確立的財政分稅制維護(hù)了以前的既得利益者，使得地方政府的財權(quán)與事權(quán)不匹配，財政軟預(yù)算約束問題嚴(yán)重，地方主體稅種不明確。要想改變這種狀況，我們需要在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的基礎(chǔ)上，明確各級政府職能劃分，使地方政府的財權(quán)與事權(quán)對等；強(qiáng)化地方政府的債務(wù)意識，緩解軟預(yù)算約束；建立以財產(chǎn)稅為主體稅種的稅收體系，避免地方政府通過土地財政透支未來。

5.2 用物業(yè)稅取代“土地財政”

應(yīng)從房地產(chǎn)市場的制度層面入手，將一次性收取的土地租金和集中在開發(fā)和銷售環(huán)節(jié)的稅收整合為統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅或物業(yè)稅。土地財政實際上不單單是一個物業(yè)稅的問題，它與整個稅制密切相關(guān)。在現(xiàn)有體制下，地方政府沒有舉債權(quán)與稅收立法權(quán)，缺乏其他收入來源，如現(xiàn)有的財政轉(zhuǎn)移支付體系不改革，想靠物業(yè)稅一下子拿走地方政府的大半財源，顯然是既不現(xiàn)實也無可能。

物業(yè)稅的出臺如果能終結(jié)土地財政當(dāng)然是個好結(jié)果，就怕物業(yè)稅征了，群眾負(fù)擔(dān)加重了，高房價和土地財政的問題卻依舊解決不了。老百姓就會想，當(dāng)初買房時70年土地出讓金都已經(jīng)交足了，怎么還得交稅呢？監(jiān)管問題不解決，即便物業(yè)稅替代了土地財政，也照樣會有“其他財政”冒出來。

5.3 重構(gòu)政績考核體制

我國土地資源有限，現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還較低?！巴恋刎斦痹谶@種現(xiàn)實國情下一定會有終結(jié)的一天。土地市場和房地產(chǎn)市場持續(xù)低迷就是一個很好的見證。因此，以GDP和財政收入為標(biāo)準(zhǔn)的政績考核體制必將因在財政收入中占很大比例的“土地財政”的終結(jié)而需要重構(gòu)。只有以人為本地在關(guān)注GDP指標(biāo)的同時，關(guān)注如社會保障率、失業(yè)與就業(yè)率、家庭收入增長率、教育實現(xiàn)率、生態(tài)和環(huán)境指標(biāo)達(dá)標(biāo)率、社會治安破案率、重大責(zé)任事故發(fā)生率、對突發(fā)性事件的應(yīng)急反應(yīng)能力、人口自然增長率等民生指標(biāo)和環(huán)保指標(biāo)，科學(xué)發(fā)展和社會和諧才會在地方政府官員的行為中不會成為一句空話。

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1672-6995(2010)02-0017-04

2009-10-15

林燕（1976—），女，湖南省衡陽市人，土木工程學(xué)博士，高級工程師，現(xiàn)就職于76410部隊，主要從事軍隊營房規(guī)劃研究。