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    成都錦江農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的主要做法及啟示

    2010-02-15 20:11:06張建軍程詩惠
    中國國土資源經(jīng)濟(jì) 2010年6期
    關(guān)鍵詞:錦江區(qū)集體土地農(nóng)村土地

    ■ 張建軍/程詩惠

    (1.國土資源部調(diào)控和監(jiān)測司,北京 100812;2.中國地質(zhì)博物館,北京 100812)

    成都錦江農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的主要做法及啟示

    ■ 張建軍1/程詩惠2

    (1.國土資源部調(diào)控和監(jiān)測司,北京 100812;2.中國地質(zhì)博物館,北京 100812)

    2007年6月,成都市被國務(wù)院批準(zhǔn)為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。在這個大背景下,成都市積極推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革,促使城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本有序流動,推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。作為成都的中心城區(qū),錦江區(qū)積極推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,在成都市率先開展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn),走出同地同權(quán)的第一步,一些工作走在成都乃至全國的前列,值得總結(jié)和借鑒。

    農(nóng)村;集體土地;土地流轉(zhuǎn);做法;啟示;成都市;錦江區(qū)

    錦江區(qū)屬于成都市經(jīng)濟(jì)圈的“第一圈層”,是典型的大城市帶大郊區(qū)農(nóng)村區(qū)域。全區(qū)幅員面積62.12平方公里,常住人口40萬。其中成都市新一輪土地利用總體規(guī)劃中確定的非城市建設(shè)用地區(qū)(即“198”范圍),涉及錦江區(qū)14個村81個組,7021戶農(nóng)戶,22107名農(nóng)民,幅員面積17.88平方公里(26819畝)。

    1 基本做法

    近年來,錦江區(qū)率先在成都中心城區(qū)啟動農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)工作,堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、規(guī)劃引導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)先導(dǎo)”的原則,鼓勵引導(dǎo)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn),成功打造了“五朵金花”,促進(jìn)農(nóng)村資源要素在城鄉(xiāng)之間有序流轉(zhuǎn),取得了改革綜合效應(yīng)。

    1.1 建立新型集體經(jīng)濟(jì)組織,落實(shí)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體

    按照現(xiàn)行土地管理制度,集體土地屬三級(組、村、鄉(xiāng))農(nóng)民集體所有,由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會、村民小組進(jìn)行經(jīng)營管理,導(dǎo)致集體土地產(chǎn)權(quán)不清。推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),首先必須打破現(xiàn)行農(nóng)村土地管理制度對“集體”的規(guī)定不清晰、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體缺位的狀況。

    錦江區(qū)做法是:把“198”區(qū)域原14個農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革組建為11個村級新型集體經(jīng)濟(jì)組織(即由工商部門注冊登記的有限責(zé)任公司),將農(nóng)村集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證到村級新型集體經(jīng)濟(jì)組織,將土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證到農(nóng)戶。公司股東為原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織選出的村民代表,全體村民享有公司的收益分配權(quán)。同時,11個村級新型集體經(jīng)濟(jì)組織又聯(lián)合組建了成都市農(nóng)錦資產(chǎn)管理有限責(zé)任公司(簡稱農(nóng)錦公司),由其統(tǒng)一經(jīng)營管理農(nóng)村集體土地。按照“農(nóng)民→村級新型集體經(jīng)濟(jì)組織→區(qū)農(nóng)錦公司→項(xiàng)目業(yè)主”的流程,通過土地使用權(quán)入股,建立起農(nóng)民與新型集體經(jīng)濟(jì)組織之間的利益連接機(jī)制,大大增強(qiáng)了集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營能力和致富增收的可持續(xù)發(fā)展。

    1.2 按“大集中、大統(tǒng)籌、大流轉(zhuǎn)”的思路,開展農(nóng)村土地確權(quán)工作

    在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中,錦江區(qū)按照“大統(tǒng)籌、大集中、大流轉(zhuǎn)”的思路,即將全區(qū)“198”范圍視為一個整體來統(tǒng)籌推進(jìn),把除三圣鄉(xiāng)“五朵金花”以外的所有農(nóng)戶,全都就近集中到新建的農(nóng)民社區(qū)居住,把經(jīng)過確權(quán)登記頒證后的集體建設(shè)用地,和經(jīng)土地整治后新增的土地置換為建設(shè)用地指標(biāo),扣除農(nóng)民新居用地剩余部分,集中起來統(tǒng)一對外流轉(zhuǎn)。

    考慮農(nóng)村人口少,錦江區(qū)將“兩權(quán)”登記到村組。一是開展農(nóng)村土地實(shí)測,將農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證到村級新型集體經(jīng)濟(jì)組織(記載到村民小組)。二是依據(jù)2004年地籍臺賬,將集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證到村級新型集體經(jīng)濟(jì)組織(記載到村民小組)。這樣做,集體建設(shè)用地沒有簡單地按現(xiàn)狀確權(quán)給實(shí)際使用人,也沒有將建設(shè)用地具體地塊一一對應(yīng),為下一步集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了條件,也確保了農(nóng)村集體建設(shè)用地總量不增加、農(nóng)用地總量不減少,

    1.3 以土地整治和城鄉(xiāng)增減掛鉤為平臺,盤活農(nóng)村集體土地

    農(nóng)村集體建設(shè)用地包括三類:宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地、鄉(xiāng)村公益用地。其中宅基地點(diǎn)多量大,利用潛力最大。錦江把土地整治和城鄉(xiāng)增減掛鉤作為農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的一個重要抓手,經(jīng)部、省批準(zhǔn)的土地整治項(xiàng)目,騰出的集體建設(shè)用地可報征為國有建設(shè)用地;經(jīng)區(qū)人民政府或市局批準(zhǔn)的項(xiàng)目,騰出的集體建設(shè)用地保留集體土地性質(zhì)。

    在城市近郊“五朵金花”的核心區(qū)域,繼續(xù)按照“宜散則散”的原則,以發(fā)展和提升休閑旅游業(yè)為主;而在非核心區(qū)域則按照“三個集中”的思路和辦法推進(jìn),涉農(nóng)社區(qū)居民進(jìn)入新型社區(qū)集中居住,促進(jìn)農(nóng)民生活環(huán)境和生產(chǎn)條件的改善。通過流轉(zhuǎn),產(chǎn)業(yè)形態(tài)上從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向都市休閑旅游觀光業(yè)過渡,計(jì)劃將5000多畝集體建設(shè)用地經(jīng)過整治后,通過增減掛鉤試點(diǎn),騰出的建設(shè)用地指標(biāo)用于汽車運(yùn)動休閑、體育運(yùn)動休閑和文化創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

    1.4 探索融資方式,建立集體土地投資和收益分配機(jī)制

    集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的一個核心問題是前期整理成本巨大,中間涉及利益廣泛,后期收益分配難測。錦江區(qū)實(shí)施農(nóng)用地和集體建設(shè)用地規(guī)模匹配流轉(zhuǎn),堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃和整體開發(fā),實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源價值最大化。2007年6月,區(qū)政府專門成立了“成都市興錦現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資有限公司”作為融資平臺,利用區(qū)政府國有資源以及區(qū)財(cái)政擔(dān)保方式對外融資后,再借資給區(qū)農(nóng)錦公司用于土地整理成本費(fèi)用,然后由區(qū)農(nóng)錦公司將節(jié)余的集體建設(shè)用地統(tǒng)一對外流轉(zhuǎn),所得收入歸還借資(包括資金利息),如有不足則由區(qū)政府通過匹配的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌配置土地(1970畝)收益進(jìn)行兜底。據(jù)初步統(tǒng)計(jì),錦江可整理出近3000畝土地,除去用于新居工程建設(shè),還有2000多畝可用于開發(fā)。

    1.5 完善規(guī)章制度,顯化集體土地價值

    黨的十七屆三中全會明確提出“要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地,必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán),在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益”。錦江區(qū)采取了幾項(xiàng)措施:

    一是搭建交易平臺。為加快推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)建設(shè),錦江區(qū)率先成立了農(nóng)村土地房屋登記交易服務(wù)中心,將區(qū)國土、區(qū)統(tǒng)籌委、區(qū)房管三部門相關(guān)職能進(jìn)行整合,負(fù)責(zé)全區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)工作。

    二是制定流轉(zhuǎn)辦法。為推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),錦江區(qū)先后制定和完善了《錦江區(qū)拍賣(掛牌)出讓(轉(zhuǎn)讓)集體建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)則》、《成都市錦江區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(試行)》、《成都市錦江區(qū)集體建設(shè)用地收益分配管理辦法(試行)》等一系列配套辦法。根據(jù)管理辦法,集體建設(shè)用地可用于除商品房開發(fā)之外的工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)營性用途,用地者在土地有形市場通過招拍掛方式公開取得,并辦理土地使用權(quán)登記手續(xù)。

    三是招拍掛顯化集體土地價值。錦江通過開展集體建設(shè)用地整理,特別是基礎(chǔ)設(shè)施的改善,提升了農(nóng)村集體土地價值。2008年11月,錦江區(qū)率先組織了“198”區(qū)域石勝片區(qū)汽車產(chǎn)業(yè)園的兩宗共計(jì)23.2畝集體建設(shè)用地使用權(quán)掛牌出讓活動,出讓成交價為80萬元/畝,總成交金額為1858萬元,邁出了城鄉(xiāng)土地“同地同價”的第一步。

    1.6 實(shí)施配套工程,保障農(nóng)民權(quán)益

    一是完善農(nóng)民就業(yè)保障體系。錦江把完善農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)保障體系作為配套推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的一項(xiàng)重要制度來抓,在實(shí)施土地流轉(zhuǎn)時將農(nóng)用地和建設(shè)用地匹配掛鉤流轉(zhuǎn),按流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地面積要求企業(yè)相應(yīng)地提供農(nóng)民就業(yè)崗位,充分保障農(nóng)民就近就業(yè)。通過土地流轉(zhuǎn),錦江農(nóng)民實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地租金、分紅和勞動工資“四項(xiàng)收入”,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收。

    二是推進(jìn)農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)。錦江采取宅基地整理置換的辦法推進(jìn)農(nóng)民集中居住,按照城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)石勝新居(約85萬平方米)和大安新居(約15萬方米)兩個農(nóng)民新型社區(qū),包括公建配套在內(nèi)的兩個農(nóng)民新型社區(qū)共占地約560畝,總建筑面積約100萬平方米,可安置農(nóng)民13500人。

    三是完善基層治理機(jī)制。結(jié)合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,積極推進(jìn)撤村建社區(qū)工作,同步完善了農(nóng)村基層組織治理結(jié)構(gòu),形成了以社區(qū)黨組織為核心、社區(qū)居委會自治、新型集體經(jīng)濟(jì)組織自主經(jīng)營的農(nóng)村基層組織運(yùn)行新機(jī)制。

    2 啟示及問題

    從錦江區(qū)實(shí)踐來看,我們可以得到不少啟示,也看到一些問題。

    一是集體土地流轉(zhuǎn)總體上處于自發(fā)無序狀態(tài),要以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展為前提。通過多年的發(fā)展,我國國有土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)市場正逐步規(guī)范有序,但集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)總體上還處于自發(fā)、隱形、無序的狀態(tài)。特別是在一些城鄉(xiāng)結(jié)合部,以低價私下出租、轉(zhuǎn)讓等形式流轉(zhuǎn)的情況不少,影響土地市場的健康發(fā)展。從實(shí)踐來看,集體土地流轉(zhuǎn)必須要地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定水平,有產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目的支撐,有能力解決農(nóng)民就業(yè)、社保等問題,不然為流轉(zhuǎn)而流轉(zhuǎn),不僅會損害農(nóng)民權(quán)益,影響社會穩(wěn)定,還制約工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的長遠(yuǎn)發(fā)展。

    二是有利于節(jié)約用地,但目前難以全面進(jìn)行流轉(zhuǎn)。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有利于盤活量大面廣、利用粗放的集體建設(shè)用地資源,提高土地集約利用水平,緩解用地供求矛盾。但現(xiàn)行法律法規(guī)對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件、用途、權(quán)益等沒有明確規(guī)定,流轉(zhuǎn)權(quán)益保障缺乏法律基礎(chǔ)。一些地方探索不夠規(guī)范,存在較大的法律風(fēng)險。而且集體建設(shè)用地整理成本較高,涉及利益面較廣,還難以全面展開。

    三是有利于顯化農(nóng)村土地價值,但尚未建立合理的利益分配機(jī)制。集體土地流轉(zhuǎn)有利于盤活巨大的農(nóng)村土地資產(chǎn),提高農(nóng)村土地價值。由于目前尚缺乏規(guī)范有序的集體建設(shè)用地使用權(quán)有形市場,造成集體建設(shè)用地入市價格普遍低于國有土地的市場價格,損害國家和集體土地利益。同時,流轉(zhuǎn)收益在個人、集體和政府之間的合理分配,也缺乏保障機(jī)制。

    四是有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,但對現(xiàn)行征地制度帶來一定沖擊。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)有利于推進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展,有利于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。但用地者直接向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織取得建設(shè)用地,改變了現(xiàn)行的通過

    土地征收將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為國有土地然后向社會供應(yīng)的方式,勢必對國家征地制度帶來影響。而且農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益一般高于征地補(bǔ)償,造成集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對國家建設(shè)征收土地的抵觸增加。

    3 有關(guān)建議

    3.1 修訂完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律制度

    總結(jié)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),加快推進(jìn)《土地管理法》等相關(guān)法律的修改和完善,加快農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律的出臺,為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供法律保障。特別是要進(jìn)一步明確集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主體、條件、用途、權(quán)益等。

    3.2 做好農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)增減掛鉤工作

    堅(jiān)持政府部門主導(dǎo),規(guī)劃先行,產(chǎn)業(yè)支撐,推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。完善農(nóng)村土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃,搞好農(nóng)村土地整治,加快成都現(xiàn)代田園城市建設(shè)。進(jìn)一步做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作,摸清農(nóng)村集體建設(shè)用地現(xiàn)狀,搞好收益分配。

    3.3 培育和發(fā)展公開交易市場

    結(jié)合實(shí)際情況,借鑒現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn),積極探索符合本地區(qū)實(shí)際的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式。開展集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。建立健全統(tǒng)一的市場和服務(wù)體系,為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供政策咨詢、信息發(fā)布、地價評估、交易代理、糾紛仲裁等相關(guān)服務(wù)。

    3.4 建立健全流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制

    建立公平合理的收益分配及管理機(jī)制,確保農(nóng)村集體和農(nóng)民成為流轉(zhuǎn)收益的主要獲得者,同時兼顧國家、集體、農(nóng)民個人三方利益,合理確定收益分配比例。集體土地所有權(quán)的收益歸該集體組織所有,使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益歸土地使用權(quán)人所有;集體經(jīng)濟(jì)組織所分得的收益應(yīng)該主要用于農(nóng)民社會保障和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè);地方政府作為公共設(shè)施的提供者,按適當(dāng)比例參與流轉(zhuǎn)收益分配。

    3.5 規(guī)范推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)

    建立和完善宅基地退出和補(bǔ)償機(jī)制。鼓勵進(jìn)城農(nóng)民以農(nóng)村宅基地及其所建房屋所有權(quán)來置換城鎮(zhèn)社區(qū)廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房或商品房價格補(bǔ)貼。允許長期外出務(wù)工農(nóng)戶將農(nóng)村宅基地及房屋出租,允許農(nóng)戶在報經(jīng)審批后將其房屋用于出租或經(jīng)營“農(nóng)家樂”等。堅(jiān)持一戶一宅制度,對轉(zhuǎn)讓或出租房屋的農(nóng)戶,不再批準(zhǔn)新的宅基地。

    [1]成都市國土資源局.成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革政策文件匯編[G].成都:成都國土資源局,2010.

    [2]成都市國土資源局錦江分局.成都市錦江區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革政策文件匯編[G].成都:成都市國土資源局錦江分局,2009.

    [3]國家土地督察成都局.農(nóng)村土地管理制度改革探索.北京:[M].中國大地出版社,2008.

    [4]國家土地督察成都局.探索科學(xué)發(fā)展之路—西南地區(qū)土地管理熱點(diǎn)問題調(diào)研[M].北京:中國大地出版社,2008.

    [5]林毅夫.中國經(jīng)濟(jì)專題[M].北京:北京大學(xué)出版社,2008.

    F301.3(271CD)

    B

    1672-6995(2010)06-0033-03

    2010-05-04

    張建軍(1979-),男,湖北省黃岡縣人,管理學(xué)碩士,現(xiàn)工作于國土資源部調(diào)控和監(jiān)測司,主要研究方向?yàn)閲临Y源宏觀調(diào)控和統(tǒng)計(jì)分析。

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