俄羅斯執(zhí)行監(jiān)督創(chuàng)新機制及啟示

張紹忠 (西南政法大學(xué)俄羅斯法研究中心 重慶市學(xué)苑律師事務(wù)所 重慶 400031) ■文

俄羅斯執(zhí)行監(jiān)督創(chuàng)新機制及啟示

Innova tiveM echan ism in En fo rcem en t Supervision of Russia and Its Insp ira tion

張紹忠 (西南政法大學(xué)俄羅斯法研究中心 重慶市學(xué)苑律師事務(wù)所 重慶 400031) ■文

一、單設(shè)執(zhí)行機構(gòu)以強化執(zhí)行權(quán)制約

“執(zhí)行難”和“執(zhí)行亂”在蘇聯(lián)時期普遍存在。俄羅斯聯(lián)邦獨立后對民事執(zhí)行機制進(jìn)行了大刀闊斧地改革。改革前,俄羅斯聯(lián)邦長期實行民事執(zhí)行權(quán)歸屬法院,法院內(nèi)部執(zhí)行法官與執(zhí)行員分權(quán)制約,法官行使裁判權(quán)和命令權(quán),執(zhí)行員行使實施權(quán)。由于另建一套司法行政執(zhí)行體系代價昂貴,且會削弱法院的權(quán)力,在俄羅斯國內(nèi)曾經(jīng)展開是否在法院外單獨成立一套機構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行的激烈討論。但是,經(jīng)過廣泛討論,最終多數(shù)人還是支持在法院體系外建立獨立的司法警察執(zhí)行機構(gòu) (司法警察即為民事執(zhí)行官)。

改革后制定的《俄羅斯聯(lián)邦執(zhí)行程序法》對執(zhí)行原則、執(zhí)行措施、執(zhí)行財產(chǎn)分配等問題都作出明確而詳盡的規(guī)定。在《俄羅斯聯(lián)邦程序法》和《俄羅斯聯(lián)邦司法警察法》中也規(guī)定：由司法部組建司法警察體系,其中第二分支 (民事裁判執(zhí)行局)負(fù)責(zé)保證各級法院民事判決的執(zhí)行,由司法部副部長兼任俄聯(lián)邦司法執(zhí)行長,領(lǐng)導(dǎo)和管理司法執(zhí)行工作。由此,俄羅斯新組建了獨立于法院系統(tǒng)的執(zhí)行員體系,使執(zhí)行權(quán)由執(zhí)行法院和司法部共同行使,這樣就理順了裁判和執(zhí)行兩者的關(guān)系。

二、民事執(zhí)行監(jiān)督：分權(quán)制約與程序控權(quán)

事實上,民事執(zhí)行權(quán)監(jiān)督機制涉及分權(quán)制約和程序控權(quán)兩大方面。具體而言,分權(quán)制約是關(guān)于民事執(zhí)行權(quán)如何劃分、如何配置的問題,是從權(quán)力運行的源頭進(jìn)行防控的制度。通過對集中的權(quán)力分解,使其形成相互監(jiān)督、相互制約的局面;而程序控權(quán)則是在“兩權(quán)分立” (執(zhí)行裁決權(quán)和執(zhí)行實施權(quán))并合理配置給不同部門的基礎(chǔ)上,制定完善的程序規(guī)定來規(guī)制權(quán)力的濫用,是從權(quán)力運行的具體環(huán)節(jié)加以嚴(yán)密監(jiān)督和制約。

關(guān)于分權(quán)制約,《俄羅斯聯(lián)邦執(zhí)行程序法》對執(zhí)行員和執(zhí)行法官的職權(quán)規(guī)定十分詳細(xì)。執(zhí)行員職權(quán)包括：作出提起執(zhí)行程序的決議;當(dāng)執(zhí)行文件內(nèi)容和法律效力不明時,有權(quán)要求制作的執(zhí)行法院解釋;可根據(jù)追索人申請或法院決定延緩執(zhí)行;查找債務(wù)人和債務(wù)人的財產(chǎn);扣押債務(wù)人財產(chǎn);對執(zhí)行文件確定債務(wù)人遷出的執(zhí)行,可使用強制手段;作出罰款決定權(quán);對執(zhí)行債務(wù)人作出拘傳的決定等。

執(zhí)行法院職權(quán)：有權(quán)恢復(fù)延遲的法院裁決提交執(zhí)行的期限;有權(quán)對自己作出的內(nèi)容或法律效力不明的執(zhí)行文書作出解釋;有權(quán)決定執(zhí)行文件的延期、分期、暫緩執(zhí)行;有權(quán)改變執(zhí)行方式和程序;有權(quán)中止、終結(jié)執(zhí)行程序;此外,還有權(quán)對執(zhí)行員的執(zhí)行行為、拒絕實施執(zhí)行行為、拒絕回避等行為的當(dāng)事人申訴進(jìn)行審理,以實現(xiàn)對執(zhí)行程序合法性的監(jiān)督。

關(guān)于程序控權(quán),俄羅斯在充分賦予執(zhí)行機關(guān)必要的執(zhí)行實施權(quán)的同時,為防止執(zhí)行中的任意性和肆意執(zhí)行,嚴(yán)格規(guī)定執(zhí)行的時間①陳 麗莊：《俄羅斯聯(lián)邦強制執(zhí)行制度改革述評》,《強制執(zhí)行指導(dǎo)與參考第 15集》2006年版,第 203頁。。如在執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)均設(shè)置詳細(xì)的條件以便落實。除時間因素外 ,監(jiān)督主要從以下兩方面來實施。

一方面,執(zhí)行法院通過處理申訴對執(zhí)行員實施監(jiān)督《俄羅斯聯(lián)邦執(zhí)行程序法》規(guī)定,對于執(zhí)行員下列行為可在10日內(nèi)向法院申訴②參見《俄羅斯聯(lián)邦執(zhí)行程序法》第 9、28、85條,本文所包含的條文內(nèi)容均參考張西安、程麗莊譯：《俄羅斯聯(lián)邦執(zhí)行程序法》2002年版。：對執(zhí)行員提起執(zhí)行程序的決議不服;不服退還執(zhí)行文件決議的;對執(zhí)行員延緩執(zhí)行的決定;對執(zhí)行員關(guān)于執(zhí)行程序結(jié)束的決定;對執(zhí)行員拒絕查找債務(wù)人或債務(wù)人財產(chǎn)的決定;查找費用支出數(shù)額的決定;如果執(zhí)行文件不能執(zhí)行,執(zhí)行員經(jīng)上級確認(rèn)后將執(zhí)行文件退回的決定;執(zhí)行員的罰款決定。

如此詳盡的執(zhí)行監(jiān)督規(guī)定在其他國家的立法中是很少見的,幾乎對執(zhí)行警察的每項可能侵害當(dāng)事人權(quán)益的實施行為都作出向法院申訴救濟(jì)的規(guī)定。此外,就有關(guān)法官對執(zhí)行員申訴所作出的裁決,可以提出上訴或抗訴,以求對執(zhí)行法官通過法院內(nèi)部的審級加以監(jiān)督。

另一方面,執(zhí)行員還有受到司法行政管理系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督,適用上級警察監(jiān)督下級警察。如執(zhí)行員如果在非工作日或夜間實施執(zhí)行須取得主任司法警察的書面批準(zhǔn);如果針對一個債務(wù)人的執(zhí)行涉及俄羅斯聯(lián)邦主體內(nèi)數(shù)個司法警察分支機構(gòu)的,由聯(lián)邦主體主任司法警察提供保障并監(jiān)督執(zhí)行 (協(xié)調(diào)監(jiān)督);在執(zhí)行過程中對債務(wù)人作出罰款和拘傳的決定應(yīng)經(jīng)主任警察確認(rèn)。

三、執(zhí)行改革后呈現(xiàn)的監(jiān)督特色

第一,“警察的歸警察,法官的歸法官”。執(zhí)行實施權(quán)交給司法警察行使,其目的是增強民事執(zhí)行的強制性,威懾力,以解決俄羅斯國內(nèi)的執(zhí)行難。在新體制建立前,俄羅斯各級法院作出的判決,得到執(zhí)行的僅占 20%～30%③劉向文：《俄羅斯聯(lián)邦強制執(zhí)行制度簡介》,《強制執(zhí)行指導(dǎo)與參考第 7集》2004年版,第 412頁。。改革后的執(zhí)行員的權(quán)力比較大,其實是把行政性質(zhì)的權(quán)力幾乎全部交給執(zhí)行員行使,包括部分決定權(quán) (如罰款和拘傳),從而使法院從具體執(zhí)行事務(wù)中脫離出來,以便專門做好裁判工作。同時為調(diào)動執(zhí)行法官和執(zhí)行警察的積極性,規(guī)定執(zhí)行法官和執(zhí)行警察可從所執(zhí)行案件的款項中獲得一定比例的提成,以提高執(zhí)行效率。

第二,分權(quán)制約更徹底。由原來法院內(nèi)部分權(quán)到另建一套行政體系以求得法院與司法部的分權(quán)。理論上分析,民事執(zhí)行權(quán)的雙重屬性必然要求對其進(jìn)行分權(quán),將執(zhí)行實施權(quán)(行政性權(quán)力)劃給司法警察行使,執(zhí)行裁決權(quán)保留在法院。當(dāng)然還有一個現(xiàn)實原因,就是俄羅斯為加入歐盟,而需要依歐盟的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行革新。

第三,執(zhí)行警察受雙重監(jiān)督,執(zhí)行法官受法院審級監(jiān)督,監(jiān)督重點對象是司法警察。應(yīng)當(dāng)說,通過法院對法院系統(tǒng)外的司法警察進(jìn)行司法審查是最能保障執(zhí)行程序公正的制度安排,實際體現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)的控制。而執(zhí)行官上下級間的監(jiān)督屬于系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督,具有便于了解案情及提高效率的優(yōu)勢,但仍然以法院的司法監(jiān)督為最后標(biāo)準(zhǔn)。

第四,制度設(shè)計更具人性化,體現(xiàn)當(dāng)代民事執(zhí)行的人權(quán)保障理念。在德國、法國、日本及英美國家,若執(zhí)行官需在夜間及節(jié)假日實施執(zhí)行行為,應(yīng)當(dāng)取得執(zhí)行法官的事前許可。此次俄羅斯執(zhí)行改革后也借鑒了這種人性化的制度設(shè)計,規(guī)定執(zhí)行工作原則上在當(dāng)?shù)毓ぷ魅盏?6點至 22點之間進(jìn)行,其余時間如果需要執(zhí)行的,必須得到事前批準(zhǔn)。只不過其規(guī)定的不是經(jīng)法官審批,而是由主任司法警察的書面批準(zhǔn)。當(dāng)然,執(zhí)行法官對該執(zhí)行方式擁有事后審查權(quán)是不言而喻的。

四、效果和啟示

大刀闊斧的改革后,俄羅斯的民事執(zhí)行已大為改觀。2006年,其民事執(zhí)行案件總數(shù)為 23267343件,其中得到執(zhí)行的案件占 59.7%,回收款與執(zhí)行文件相同的占 19.8%,不能執(zhí)行的占 14.2%,這相對于改革前僅為 20%～30%的民事執(zhí)行率而言,執(zhí)行局面可以說發(fā)生了天翻地覆的變化。2007年,其得到執(zhí)行的案件已占 63.1%,回收款與執(zhí)行文件相同的占 25.9%,不可能執(zhí)行的進(jìn)一步下降到 12.2%;2008年,得到執(zhí)行的案件 72.6%,回收款與執(zhí)行文件相同的占 33%,不可能執(zhí)行的降為 11.4%;2009年,得到執(zhí)行的案件進(jìn)一步上升到 76.8%,回收款與執(zhí)行文件相同的占 39.1%,不可能執(zhí)行的再下降到只占 8.8%④參見俄羅斯最高法院網(wǎng),http：//www.fssp rus.ru/indicators.htm l,2010年 05月 05日訪問。。這樣,改革后俄羅斯民事執(zhí)行的效果,在煥然一新后不但沒有出現(xiàn)反復(fù)和倒退,反而隨著新體制的磨合和完善,在逐年進(jìn)步和提高。

我國的民事執(zhí)行改革似乎與俄羅斯改革前的爭論階段頗為相似,但我國改革更強調(diào)法院內(nèi)的監(jiān)督完善。實際上,在制度變革中存在利益遞增和自我強化的機制,該機制使改革一旦走上某一路徑,可能進(jìn)入良性循環(huán)的軌道,迅速優(yōu)化,也可能順著原來不當(dāng)路線進(jìn)展緩慢,或許徘徊不前,甚至陷入某種無效率狀態(tài)。在此,筆者不想過多闡述我國是否也應(yīng)像俄羅斯在法院外配置執(zhí)行實施權(quán),畢竟我們一直是強調(diào)依據(jù)國情來解決中國問題。然而不能否認(rèn)的是,俄羅斯執(zhí)行監(jiān)督機制中還有其他的閃現(xiàn)著法治熠熠光芒之處。

其一,分清 “限制權(quán)力的恣意”與 “限制權(quán)力”的區(qū)別。這是極易混淆的一組概念,我國的改革或許就已經(jīng)走入了這個誤區(qū)。改革前,我國執(zhí)行中從開始到執(zhí)行終結(jié)都是執(zhí)行員一人說了算,權(quán)力太大,不受監(jiān)督制約。可一旦改革就又從方方面面去限制和縮小執(zhí)行員的權(quán)限。相反,俄羅斯并沒有因為執(zhí)行中的“難和亂”限制執(zhí)行官,反倒是擴(kuò)大執(zhí)行警察的權(quán)限⑤2008年 2月 1日,俄羅斯聯(lián)邦法律 (關(guān)于民事執(zhí)行)最新修訂內(nèi)容正式實施。自司法警察執(zhí)行機制確立十年以來,法院就一直很重視積累和總結(jié)有關(guān)執(zhí)行警察的經(jīng)驗。而這次的新規(guī)定給予執(zhí)行警察更多能夠維護(hù)債權(quán)人權(quán)利、提高執(zhí)行效率的權(quán)力。參見 http：//new s.yandex.ru/yandsearch?cl4url=new s.bcm.ru%2Fdoc%2F6777,2010年 05月 06日訪問。,增強民事執(zhí)行的強制力和威懾力。只不過對擴(kuò)大的執(zhí)行實施權(quán)加以嚴(yán)格的程序監(jiān)督,防止其被濫用。實際上,處在轉(zhuǎn)型與變革中的我國民事執(zhí)行領(lǐng)域,適量擴(kuò)大行政權(quán)力來輔助中立的司法權(quán)是有必要的。只不過這種必要性應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制,要發(fā)揮其高效功能也要抑制其肆意。這也許是為何我國在其他方面一直強調(diào)行政主導(dǎo)的深層原因,但是如何達(dá)到最佳平衡點,仍然需要進(jìn)一步思考。

其二,增設(shè)時間上限制性執(zhí)行行為的審批。限制或禁止不文明、不人道的執(zhí)行方式是世界各國執(zhí)行法共同遵循的基本規(guī)則,也是落實人權(quán)保障在執(zhí)行過程中的充分體現(xiàn)。而我國目前時常還會有背離這一原則的所謂“執(zhí)行大會戰(zhàn)”和“零點行動”發(fā)生。因此,有必要在我國增加關(guān)于執(zhí)行員在節(jié)假日、夜間、特殊風(fēng)俗時期不實施具體執(zhí)行,如有特殊情形必須為時,應(yīng)當(dāng)經(jīng)執(zhí)行法官審查批準(zhǔn),取得執(zhí)行許可證方可為之,從而建立溫暖而富有人性的民事執(zhí)行制度。

(責(zé)任編輯 趙海鷗)