“居家養(yǎng)老”的浙江實(shí)踐

□ 郅玉玲

一、問(wèn)題的提出

人口老齡化是當(dāng)今世界各國(guó)普遍面臨的重大問(wèn)題，已經(jīng)引起國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。中國(guó)是個(gè)人口大國(guó)，又是老年人口最多和老齡化發(fā)展最快的國(guó)家之一。在經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)，人民群眾生活尚不富裕的背景下提前進(jìn)入老齡社會(huì)，預(yù)示著我國(guó)將遇到比歐美發(fā)達(dá)國(guó)家更多的挑戰(zhàn)。在人口多、底子薄的現(xiàn)實(shí)國(guó)情下，改善和提高老年人生活質(zhì)量的工作全靠國(guó)家包下來(lái)，顯然不切實(shí)際。對(duì)于城鎮(zhèn)居民家庭來(lái)說(shuō)，由于我國(guó)多年來(lái)實(shí)行計(jì)劃生育政策，家庭規(guī)模逐漸縮小，一對(duì)夫婦需贍養(yǎng)和照顧4位老人，獨(dú)生子女家庭的養(yǎng)老危機(jī)已經(jīng)出現(xiàn)；對(duì)于農(nóng)村老年人來(lái)說(shuō)，傳統(tǒng)的子女養(yǎng)老和土地養(yǎng)老方式也已呈現(xiàn)難以為繼的態(tài)勢(shì)。在此背景下，一種新的養(yǎng)老方式——居家養(yǎng)老在實(shí)踐中甫一產(chǎn)生，就引起各方面廣泛的關(guān)注。

浙江省人口老齡化形勢(shì)非常嚴(yán)峻。早在1987年，浙江省60歲及以上老年人口在總?cè)丝谥械谋壤瓦_(dá)到10％，比全國(guó)提前13年進(jìn)入了人口老齡化社會(huì)。據(jù)戶籍人口統(tǒng)計(jì)，截至2007年末，浙江省60歲及以上老年人口698.52萬(wàn)人，約占總?cè)丝诘?5％。其中，80歲及以上的高齡老人101.04萬(wàn)人，占老年人口總數(shù)的14.46％。據(jù)浙江省老齡科學(xué)研究中心2006年對(duì)全省3000位老年人的抽樣調(diào)查，浙江省城鎮(zhèn)家庭純老家庭戶比例高達(dá)67.60％，實(shí)際空巢率為73.99％；農(nóng)村純老家庭戶比例也已達(dá)50.34％，實(shí)際空巢率為55.49％。城鄉(xiāng)老年人患病后未能得到及時(shí)治療的比例分別為8.07％和8.31％；日常基本生活嚴(yán)重依賴他人的分別占3.73％和6.54％，其中80歲及以上高齡老人分別高達(dá)11.79％和18.36％。據(jù)2008年初浙江省老齡工作委員會(huì)辦公室課題組對(duì)臺(tái)州市玉環(huán)縣失能老人的抽樣調(diào)查，失能老人的比例約為老年人總數(shù)的6％。據(jù)上述有關(guān)比例推算，浙江省城鎮(zhèn)和農(nóng)村僅日?；旧顕?yán)重倚賴他人的老年人總數(shù)就分別達(dá)到11.11萬(wàn)人和45.43萬(wàn)人（其中80歲以上的分別達(dá)到3.49萬(wàn)人和13.11萬(wàn)人）。①蘇長(zhǎng)聰、沈小平、賈紀(jì)剛：《浙江省居家照護(hù)體系建設(shè)調(diào)查報(bào)告》，《浙江民政》2009年第2期。

2007年2月，全國(guó)老齡工作委員會(huì)辦公室在杭州市召開(kāi)了全國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)。這在很大程度上揭示出中國(guó)政府對(duì)浙江省發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)之實(shí)踐探索的一種肯定。有數(shù)據(jù)顯示，截至2009年，浙江省900多個(gè)社區(qū)全面開(kāi)展了居家養(yǎng)老服務(wù)，占社區(qū)總數(shù)的30％以上。①http：//www.zhejiang.gov.cn/gb/zjnew/node3/node22/node168/node370/node2922/userobject9ai101508.html

二、家庭養(yǎng)老與居家養(yǎng)老的學(xué)理闡釋

在學(xué)理層面上而言，家庭養(yǎng)老與居家養(yǎng)老具有不同的意涵。

1.家庭養(yǎng)老

目前我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)家庭養(yǎng)老概念界定，大致有三種觀點(diǎn)：

第一種，親情說(shuō)。張文范（1998）認(rèn)為，“傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老實(shí)際上也就是建立在血緣關(guān)系基礎(chǔ)上的親情養(yǎng)老”。鄭瑋斌、張友琴（1998）提出，家庭養(yǎng)老是“以血緣親情為基礎(chǔ)的養(yǎng)老模式”。二者相同之處在于指出了家庭養(yǎng)老中血緣親情居于關(guān)鍵位置。不同之處在于前者明確提出家庭養(yǎng)老就是親情養(yǎng)老，后者僅提出血緣親情是家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)。

第二種，方式說(shuō)。認(rèn)為家庭養(yǎng)老是一種養(yǎng)老方式或運(yùn)作形式。張愷悌、黨家康、臺(tái)恩普（1998）認(rèn)為，養(yǎng)老是一個(gè)體系。家庭養(yǎng)老是養(yǎng)老體系的表層框架，是養(yǎng)老模式所決定的養(yǎng)老機(jī)制的實(shí)際運(yùn)作模式。洪國(guó)棟（1998）則認(rèn)為與農(nóng)業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的養(yǎng)老方式叫做家庭養(yǎng)老。二者都指出了家庭養(yǎng)老是一種旨在解決養(yǎng)老問(wèn)題的具體方式。前者側(cè)重于養(yǎng)老的內(nèi)外規(guī)定性，后者側(cè)重于養(yǎng)老方式與經(jīng)濟(jì)形態(tài)的聯(lián)系。

第三種，家庭說(shuō)。認(rèn)為家庭養(yǎng)老就是家庭或家庭成員支持的養(yǎng)老。1996年頒布的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》明確規(guī)定，“老年人養(yǎng)老主要依靠家庭，家庭成員應(yīng)當(dāng)關(guān)心和照料老年人”，“贍養(yǎng)人是指老年人的子女以及其他依法負(fù)有贍養(yǎng)義務(wù)的人”。穆光宗（1998）認(rèn)為“家庭養(yǎng)老又可理解為子女供養(yǎng)或老伴供養(yǎng)或親屬供養(yǎng)”。翟勝明、譚克儉（1998）認(rèn)為，家庭養(yǎng)老是指“由子女或其他親屬來(lái)承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任”。這些觀點(diǎn)都確立了養(yǎng)老主體，同時(shí)對(duì)家庭成員有了較為明確的界定。《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》和穆光宗都將養(yǎng)老具體化為經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、生活照料和精神慰藉等。

2.居家養(yǎng)老

居家養(yǎng)老是老年人在家中居住，并由社會(huì)提供養(yǎng)老服務(wù)的一種方式，既區(qū)別于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、也有別于傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老，它是以家庭為核心，以社區(qū)為依托，以老年人生活照料（日常護(hù)理或者特殊護(hù)理）、醫(yī)療康復(fù)（包括陪同到醫(yī)院看病、治療、配藥等）、精神慰藉（經(jīng)常和老人交流，發(fā)現(xiàn)老人的需求，排除老人的孤獨(dú)感）為主要內(nèi)容，以上門服務(wù)和社區(qū)日托為主要形式，是把家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老結(jié)合起來(lái)的一種養(yǎng)老模式。居家養(yǎng)老服務(wù)是在社區(qū)建立一個(gè)社會(huì)化的養(yǎng)老服務(wù)體系，為居住在家中的老年人開(kāi)展社會(huì)化服務(wù)。居家養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老分屬于不同的范疇。家庭養(yǎng)老相對(duì)于社會(huì)養(yǎng)老而言，是強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老的模式，即由哪些家庭成員承擔(dān)老人的贍養(yǎng)、照料、護(hù)理、慰藉等責(zé)任。而居家養(yǎng)老是生活方式，強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老的居住地點(diǎn)，是相對(duì)于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老而言。

為了解決家庭小型化、核心化給老年人居家養(yǎng)老帶來(lái)的矛盾，國(guó)際組織和學(xué)術(shù)界極力主張大力發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)，為居家養(yǎng)老的老年人提供全方位服務(wù)?！?982年維也納老齡問(wèn)題國(guó)際行動(dòng)計(jì)劃》強(qiáng)調(diào)：“應(yīng)設(shè)法使年長(zhǎng)者能夠盡量在自己的家里和社區(qū)獨(dú)立生活”，并為此建議“社會(huì)福利服務(wù)應(yīng)以社區(qū)為基礎(chǔ)，向老年人提供預(yù)防性、補(bǔ)救性和發(fā)展方面的服務(wù)?！?989年，英國(guó)政府發(fā)表了一份《社區(qū)照顧福利政策白皮書(shū)》，在書(shū)內(nèi)將社區(qū)照顧界定為“為因受到年老、精神不健全、弱智、弱能或五官功能受損等問(wèn)題影響之人士提供服務(wù)和支援，使之能在其家庭或接近家庭環(huán)境之社區(qū)內(nèi)，盡量度過(guò)一個(gè)自主和獨(dú)立的生活?！?991年《聯(lián)合國(guó)老年人原則》強(qiáng)調(diào)：“老年人應(yīng)盡可能長(zhǎng)期在家里居住”和“老年人應(yīng)該得到家庭和社區(qū)根據(jù)每個(gè)社會(huì)的文化價(jià)值體系而給予的照顧和保護(hù)?！?992年聯(lián)合國(guó)通過(guò)的《聯(lián)合國(guó)老年人原則》強(qiáng)調(diào)：“大會(huì)注意到全世界發(fā)生史無(wú)前例的人口老化現(xiàn)象……確認(rèn)老年人有權(quán)享有追求和獲得最高程度的健康的權(quán)利；隨著年齡的增加，有些（老年）人將需要全面的社區(qū)和家庭照料。”1995年6月在荷蘭召開(kāi)了“老年人關(guān)懷照顧與家居趨向國(guó)際會(huì)議”，發(fā)展社區(qū)為老服務(wù)、支持居家養(yǎng)老為會(huì)議的重要內(nèi)容之一。2002年第二次老齡問(wèn)題世界大會(huì)通過(guò)的《政治宣言》第15條再次強(qiáng)調(diào)：“我們確認(rèn)，除了政府所提供的服務(wù)之外，家庭、志愿人員、社區(qū)、老年人組織和其他社區(qū)組織可在向老年人提供支援和非正規(guī)照顧方面發(fā)揮重要作用?！边@表明，滿足老年人在社區(qū)獲得所需的服務(wù)是家庭養(yǎng)老的延伸，是迎接人口老齡化挑戰(zhàn)的重要舉措。

三、浙江居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐探索

在我國(guó)，1981年民政部在全國(guó)倡導(dǎo)了城鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)事業(yè)，為老年人服務(wù)系列是社區(qū)服務(wù)的重要內(nèi)容。自從2004年《浙江省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省老齡工辦省民政廳關(guān)于加強(qiáng)城市社區(qū)老齡工作意見(jiàn)的通知》下發(fā)以來(lái)，浙江省內(nèi)各地特別是大中城市實(shí)施了“3587工程”，開(kāi)展了居家養(yǎng)老“生活照料網(wǎng)絡(luò)”建設(shè)，并在此后推行了一系列的政策措施。

2006年，浙江省率先制訂了《社會(huì)福利發(fā)展“十一五”規(guī)劃》，明確“十一五”期間建立和完善以老年福利為重點(diǎn)的新型社會(huì)福利體系。2006年省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的通知》，明確了促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的具體政策和措施。2006年4月，浙江省政府出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》，從政策上鼓勵(lì)各種社會(huì)力量投入“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)照料為輔助”的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。絕大部分市和經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣相繼出臺(tái)了具體實(shí)施意見(jiàn)，中心城區(qū)探索居家養(yǎng)老服務(wù)工作初見(jiàn)成效，服務(wù)內(nèi)容涵蓋了緊急救助、家政服務(wù)、生活護(hù)理、日間照料、配送餐、精神慰藉等方面，初步形成了政府為特殊困難老人購(gòu)買服務(wù)，專門服務(wù)機(jī)構(gòu)為居家老人提供低償、微利服務(wù)，志愿者隊(duì)伍為居家養(yǎng)老提供無(wú)償服務(wù)的工作格局。

從2007年起，杭州、寧波、嘉興、金華、臺(tái)州、舟山等市的29個(gè)縣、市（區(qū)）還將居家養(yǎng)老服務(wù)向農(nóng)村延伸。2008年《加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》的下發(fā)，進(jìn)一步明確了“建立健全以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充，覆蓋城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)體系”的總體目標(biāo)，制定了財(cái)政補(bǔ)貼和稅收等具體優(yōu)惠扶持政策。與此同時(shí)，浙江省切實(shí)加大養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。城市社區(qū)老齡工作“3587工程”繼續(xù)深入推進(jìn)，全省已有2116個(gè)社區(qū)達(dá)到老齡工作規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)。

具體而言，在實(shí)踐運(yùn)作層面上看，浙江省內(nèi)居家養(yǎng)老服務(wù)的展開(kāi)，主要有以下幾種典型模式：

1.“政府包護(hù)型”

在很大程度上講，政府是當(dāng)代社會(huì)福利供給中最重要的主體。政府角色與責(zé)任的合理界定，是社會(huì)福利可持續(xù)發(fā)展的基本前提?！罢o(hù)型”的居家養(yǎng)老服務(wù)，即是由政府為需要扶助的貧困老年人等老年群體的居家養(yǎng)老，提供必要的資金支持和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。在當(dāng)今中國(guó)，福利供給模式已經(jīng)由改革前政府的大包大攬，過(guò)渡到現(xiàn)在的由政府主導(dǎo)、各方分擔(dān)福利責(zé)任的格局。但是，現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，總有人因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)、文化、體能、智能、社會(huì)處境等方面處于相對(duì)不利地位而成為弱勢(shì)群體。從社會(huì)福利的角度看，弱勢(shì)群體是社會(huì)救助或社會(huì)救濟(jì)的基本對(duì)象，政府理應(yīng)為老年人的居家養(yǎng)老服務(wù)提供必要的支撐。杭州市上城區(qū)等地，即是由政府為居家養(yǎng)老的貧困老年人提供享有相關(guān)福利服務(wù)的費(fèi)用支撐。杭州市上城區(qū)通過(guò)政府向非營(yíng)利組織或私營(yíng)企業(yè)采購(gòu)服務(wù)，以“服務(wù)券”的形式給“四類老人”提供福利服務(wù)，不僅提高了政府社會(huì)福利資金使用效益，有效地解決許多政府難以解決的各種社會(huì)問(wèn)題，也有助于實(shí)現(xiàn)政府辦和社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的真正公平發(fā)展。

2.“社會(huì)服務(wù)型”

社區(qū)服務(wù)離不開(kāi)社區(qū)單位的支持，只有動(dòng)員社區(qū)中的企事業(yè)單位共同參與，才能保證社區(qū)為老服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展?！吧鐣?huì)服務(wù)型”的居家養(yǎng)老，在實(shí)踐運(yùn)作上則是充分發(fā)揮社區(qū)為老服務(wù)的優(yōu)勢(shì)和作用，以期保證社區(qū)老年人的居家生活質(zhì)量。如杭州市上城區(qū)于2006年首創(chuàng)了養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化新載體——“上城區(qū)為老服務(wù)聯(lián)盟”，實(shí)現(xiàn)了3000多家事業(yè)單位、企業(yè)、非營(yíng)利組織的信息加盟，400余家事業(yè)單位、企業(yè)、非營(yíng)利組織的服務(wù)加盟。區(qū)政府積極鼓勵(lì)加盟單位為服務(wù)對(duì)象提供多種特色服務(wù)，對(duì)在經(jīng)營(yíng)服務(wù)中成績(jī)突出的，授予“星級(jí)”聯(lián)盟成員榮譽(yù)稱號(hào)。在政府的扶持下，加盟單位充分利用自身和服務(wù)品牌，推出優(yōu)先、優(yōu)價(jià)、優(yōu)質(zhì)的特色化服務(wù)項(xiàng)目，如生活料理、家庭護(hù)理、陪醫(yī)導(dǎo)購(gòu)、讀書(shū)讀報(bào)、聊天談心等。

杭州市下城區(qū)實(shí)施“金管家”行動(dòng)。獨(dú)居、孤寡老人由社區(qū)安排專門工作人員，對(duì)老人上門進(jìn)行探視，把探視情況及時(shí)反饋給老人家屬。一個(gè)助老服務(wù)員一般結(jié)對(duì)幾個(gè)老人，他們的工作就是每天和老人見(jiàn)一面、記一筆，及時(shí)為老人提供幫助。各種以居家養(yǎng)老為核心的為老服務(wù)在下城區(qū)已經(jīng)形成了一個(gè)完善的體系，并被老人們親切地稱作“五金工程”。即“金靈通”：為老年人家庭免費(fèi)安裝求救求助呼叫器，并提供相應(yīng)服務(wù)；“金保健”：配備家庭責(zé)任醫(yī)生，簽訂保健合同，建立健康檔案，并根據(jù)老人身體狀況和需求，上門提供免費(fèi)全科醫(yī)療保健服務(wù)；“金管家”：全區(qū)開(kāi)發(fā)200個(gè)助老助殘公益性崗位，按每5位老人配備一位助老員的標(biāo)準(zhǔn)，提供免費(fèi)居家生活照料服務(wù)；“金筷子”：每個(gè)街道至少建立一家老年食堂，提供就近就便、優(yōu)惠優(yōu)質(zhì)送餐等服務(wù)；“金港灣”：每個(gè)街道至少建立一個(gè)托老所，采用日托、周托、月托、季托、年托等方式，直接服務(wù)老人。

3.“鄰里互助型”

為了讓老年人盡可能方便地實(shí)現(xiàn)“居家養(yǎng)老”，不僅需要社區(qū)能不斷促進(jìn)各項(xiàng)生活服務(wù)、保健服務(wù)以及醫(yī)療服務(wù)的系列化，使老年人能充分利用這些設(shè)施，延長(zhǎng)生活自理能力，而更重要的，還必須要充分發(fā)揮社區(qū)居民的主動(dòng)性和能動(dòng)性，充分發(fā)揮社區(qū)片塊協(xié)作和設(shè)施的輻射作用?！班徖锘ブ汀钡木蛹茵B(yǎng)老，即要充分發(fā)揮鄰里互助對(duì)于居家老年人的輔助和幫助作用。浙江省余姚市的鹿亭鄉(xiāng)通過(guò)老年人鄰里守望互助，整合和協(xié)調(diào)了社會(huì)資源，構(gòu)建了“虛擬養(yǎng)老院”，初步破解了山區(qū)養(yǎng)老難題。寧波市鎮(zhèn)海區(qū)采用“一對(duì)一”親情化服務(wù)模式。由老年人就近選擇鄰居、親戚等作為備選養(yǎng)老服務(wù)員，經(jīng)居家養(yǎng)老服務(wù)中心考核合格的確立為居家養(yǎng)老服務(wù)員，為老年人開(kāi)展“一對(duì)一”親情化的服務(wù)，服務(wù)中心、服務(wù)員、老年人三方簽訂誠(chéng)信服務(wù)協(xié)議。這種模式主要在農(nóng)村地區(qū)推廣。

4.“志愿參與型”

志愿者服務(wù)是社區(qū)為老服務(wù)的一支重要力量。社區(qū)服務(wù)的實(shí)踐原則之一，是權(quán)利與義務(wù)相一致，必須建立在居民自愿、自治、自助、互助的原則基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)社區(qū)居民個(gè)人參與，組成各類志愿者隊(duì)伍?！爸驹竻⑴c型”的居家養(yǎng)老，主要是借助于志愿者的奉獻(xiàn)精神和輔助力量而得以實(shí)現(xiàn)。如從2006年起，浙江省湖州市就在吳興區(qū)朝陽(yáng)街道紅豐四、五社區(qū)、月河街道吉山一社區(qū)、飛英街道吉山六社區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)鳳凰街道鳳凰一社區(qū)等社區(qū)開(kāi)展了居家養(yǎng)老“雙安工程”（讓老年人安樂(lè)、讓子女安心）試點(diǎn)。開(kāi)發(fā)區(qū)鳳凰街道鳳凰一社區(qū)探索了以子女為主體，“政府支助、社區(qū)幫助、社會(huì)捐助、老人互助、本人自助”的居家養(yǎng)老模式，建立了日托站，創(chuàng)辦了社區(qū)老年食堂以及以老年人為主要服務(wù)對(duì)象的義工服務(wù)隊(duì)，創(chuàng)建并實(shí)施了社區(qū)義工工時(shí)儲(chǔ)蓄回報(bào)機(jī)制。寧波市江東區(qū)的“紅螞蟻”助老志愿者隊(duì)伍，是一支專門服務(wù)老年人的志愿者隊(duì)伍，有300多名助老志愿者，遍布72個(gè)社區(qū)。這些志愿者經(jīng)過(guò)注冊(cè)和培訓(xùn)，統(tǒng)一購(gòu)買意外傷害保險(xiǎn)，成為一支組織嚴(yán)密，在居家養(yǎng)老工作中助老成效明顯的志愿者隊(duì)伍。嘉善縣實(shí)行養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)資格管理制度和持證上崗制度，設(shè)立社區(qū)志愿者管理服務(wù)站，積極鼓勵(lì)引導(dǎo)志愿者加入為老服務(wù)隊(duì)伍，探索“服務(wù)今天、享受明天”的社區(qū)志愿者階梯式服務(wù)模式。

5.“非營(yíng)利組織運(yùn)作型”

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，福利供給效果的好壞，福利水平的高低，直接與民間非營(yíng)利組織的發(fā)展相關(guān)。非營(yíng)利組織是社會(huì)福利與服務(wù)的重要提供者。其作為政府和民眾之間的中介角色，不僅具有熟悉民眾需求、開(kāi)發(fā)福利資源和提供多樣化服務(wù)的功能，而且在化解社會(huì)矛盾、整合社會(huì)利益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)和諧等方面，都具有重要的社會(huì)建構(gòu)功能?！胺菭I(yíng)利組織運(yùn)作型”的居家養(yǎng)老的實(shí)現(xiàn)，所依托的恰恰是非營(yíng)利組織在提供養(yǎng)老服務(wù)時(shí)的積極作用。

浙江寧波市秉承政府主導(dǎo)、非營(yíng)利組織運(yùn)作、社會(huì)參與的原則，吸引了眾多非營(yíng)利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)。寧波市海曙區(qū)星光敬老協(xié)會(huì)成立于2003年6月，是經(jīng)核準(zhǔn)登記的、具有法人資格的、從事為老服務(wù)的非營(yíng)利社會(huì)組織。2004年起，星光敬老協(xié)會(huì)受區(qū)政府委托，開(kāi)始運(yùn)作居家養(yǎng)老公益項(xiàng)目，承擔(dān)起審定服務(wù)對(duì)象、培訓(xùn)服務(wù)人員、確定服務(wù)內(nèi)容、監(jiān)督服務(wù)質(zhì)量等職能。協(xié)會(huì)充分利用自身優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮其社會(huì)聯(lián)系廣泛的作用，與社區(qū)實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)，實(shí)踐著政府為全區(qū)高齡、獨(dú)居、困難老人購(gòu)買服務(wù)活動(dòng)，探索著養(yǎng)老隊(duì)伍建設(shè)的新路，引導(dǎo)老人個(gè)人購(gòu)買服務(wù)。寧波市江東區(qū)近年來(lái)逐步發(fā)展壯大的嘉和服務(wù)會(huì)所是一家專門為老服務(wù)的非營(yíng)利組織，會(huì)所通過(guò)接受政府委托的老年人需求普查任務(wù)，成為一個(gè)非常活躍的專業(yè)化為老服務(wù)社會(huì)組織。寧波市鎮(zhèn)海區(qū)老年協(xié)會(huì)是聯(lián)合國(guó)人口基金《農(nóng)村老年人協(xié)會(huì)的能力建設(shè)》的項(xiàng)目試點(diǎn)單位，老年協(xié)會(huì)在居家養(yǎng)老工作中發(fā)揮了積極作用。老年協(xié)會(huì)通過(guò)成立高血壓老人俱樂(lè)部、單身老人俱樂(lè)部等老年自助組織，加強(qiáng)了老年人之間的溝通。通過(guò)安裝愛(ài)心門鈴、建立沒(méi)有圍墻的愛(ài)心敬老院等活動(dòng)，為孤寡老人、生活困難老人提供了援助。通過(guò)組建由老年人、外來(lái)務(wù)工人員、青少年組成的各種特色家庭，促進(jìn)代際溝通。

四、居家養(yǎng)老服務(wù)中存在的問(wèn)題及應(yīng)對(duì)策略

就浙江省內(nèi)各地居家養(yǎng)老服務(wù)推展的實(shí)踐來(lái)看，固然不乏成功之處，但從居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)說(shuō)，其本身也還存在一些不足和問(wèn)題，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是社區(qū)居民的社區(qū)意識(shí)相對(duì)淡漠。社區(qū)成員的社區(qū)意識(shí)薄弱，對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的看法存在一定誤解，直接造成對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的漠不關(guān)心。觀念意識(shí)決定人們的行為方式和行為取向。與農(nóng)村社區(qū)不同，城市和城鎮(zhèn)社區(qū)居民的異質(zhì)性比較強(qiáng)，鄰里關(guān)系比較淡漠，社區(qū)歸屬感和社區(qū)意識(shí)比較薄弱?，F(xiàn)代文明在給個(gè)體帶來(lái)自由和解放的同時(shí)，也瓦解了傳統(tǒng)社會(huì)中蘊(yùn)含的群眾互助、公共參與、集體認(rèn)同、友善互助等社區(qū)精神，在社會(huì)生活層面上導(dǎo)向個(gè)人日常生活的孤立傾向。這在發(fā)達(dá)國(guó)家也是一個(gè)比較普遍的現(xiàn)象，被稱為“城市冷漠癥”。并且，我國(guó)建國(guó)以來(lái)形成的單位制社會(huì)體制，則因單位包攬了過(guò)多的社會(huì)事務(wù)，又進(jìn)一步弱化了社區(qū)對(duì)居民的凝聚力，使社區(qū)逐步成為個(gè)人生活的“空殼”?，F(xiàn)在，雖然我國(guó)民政部門在大力推行社區(qū)建設(shè)，但社區(qū)內(nèi)部居民隔閡，社區(qū)意識(shí)淡化的情況，不是即刻就能轉(zhuǎn)變的。這造成了社區(qū)成員對(duì)非自己親屬的老人普遍采取不重視的態(tài)度。

二是政府部門經(jīng)費(fèi)緊張和基層社區(qū)的經(jīng)濟(jì)困難造成雙重“瓶頸”，使居家養(yǎng)老服務(wù)的資源相對(duì)較為匱乏。一項(xiàng)工作要順利運(yùn)轉(zhuǎn)，資源是不可或缺的。資源不僅包括金錢，還包括工作的場(chǎng)所、物品、管理人員、工作人員等。目前社區(qū)建設(shè)的資金主要由政府提供。但政府的財(cái)政是有限的，不可能對(duì)每一個(gè)具體社區(qū)都提供足夠的資源保障。因此，具體社區(qū)一旦形成“等、靠、要”的思想，而政府又不能提供資源供應(yīng)，助老活動(dòng)也就不可能持續(xù)地進(jìn)行下去。因此，推動(dòng)居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，經(jīng)費(fèi)這個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題必須得到有效解決。

三是服務(wù)人員的素質(zhì)問(wèn)題，也制約了居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。居家養(yǎng)老服務(wù)工作的開(kāi)展，亟需大量經(jīng)過(guò)培訓(xùn)而掌握基本社會(huì)工作知識(shí)和技能的社會(huì)工作者，但在中國(guó)，迄今具備這些條件的人員為數(shù)不多。為適應(yīng)工作的發(fā)展，中國(guó)規(guī)定從業(yè)人員需取得社會(huì)工作與管理專業(yè)資格證書(shū)，但短期內(nèi)還難于全面推廣。這也形成了“遠(yuǎn)水解不了近渴”的局面。此外，我國(guó)每年培養(yǎng)出來(lái)的社會(huì)工作的專業(yè)人才，在其就業(yè)取向上，也未必會(huì)選擇到對(duì)口的專業(yè)領(lǐng)域去工作。凡此種種，都在很大程度上制約了人員素質(zhì)的整體提升。

為了克服當(dāng)前居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展中存在的上述不足，解決制約未來(lái)發(fā)展的問(wèn)題，我們認(rèn)為，以下的對(duì)策措施具有一定的現(xiàn)實(shí)意義和較強(qiáng)的可操作性。

其一，各級(jí)政府應(yīng)充分重視居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，將其列入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。居家養(yǎng)老服務(wù)是個(gè)新興朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，更是一項(xiàng)重要的社會(huì)事業(yè)?！吨腥A人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》第34條規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)企業(yè)開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)老年生活用品，適應(yīng)老年人的需要。”為此，各級(jí)政府及相關(guān)部門應(yīng)將居家養(yǎng)老服務(wù)列入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，擺上議事日程，加強(qiáng)對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的政策引導(dǎo)和扶持。在制定、落實(shí)和檢查社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，應(yīng)將居家養(yǎng)老服務(wù)作為其中的一項(xiàng)內(nèi)容。

其二，相關(guān)職能部門應(yīng)制定切實(shí)可行的優(yōu)惠措施，對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)從資金、政策等層面上予以扶植。具體途徑有以下幾個(gè)：（1）加大政府投資比例。（2）實(shí)行優(yōu)惠信貸和稅收政策。地方稅務(wù)部門對(duì)國(guó)內(nèi)外各種機(jī)構(gòu)和個(gè)人投資興辦的福利性、非盈利性的老年服務(wù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)暫免征企業(yè)所得稅、居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)自用房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和車船使用稅等，對(duì)企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及個(gè)人等社會(huì)力量所作的助老性的非盈利性捐贈(zèng)，也應(yīng)免征企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅。此外，各級(jí)金融機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮信貸支持作用，積極支持老年服務(wù)設(shè)施建設(shè)，按照信貸通則加大貸款支持力度。（3）由政府牽頭成立專門行業(yè)協(xié)會(huì)，制定出老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展和事業(yè)發(fā)展的專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)，在專門的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)部門實(shí)行持證上崗制度，并建立定期的崗位培訓(xùn)制度，設(shè)立專項(xiàng)基金（基數(shù)由社會(huì)福利彩票中劃撥，其他由社會(huì)募集），培育社區(qū)老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)老齡事業(yè)發(fā)展。（4）積極引導(dǎo)企業(yè)在產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整中，從市場(chǎng)需求出發(fā)，考慮老年產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)。（5）要對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)中有較好前景和較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)投入和扶持；對(duì)經(jīng)濟(jì)效益少但老年人十分需要的產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目給予適當(dāng)優(yōu)惠，以滿足老年人的需求。

其三，建立健全法律法規(guī)體系，保護(hù)企業(yè)利益和老年人消費(fèi)權(quán)益。有關(guān)部門應(yīng)加快研究制定居家養(yǎng)老服務(wù)管理辦法和有關(guān)的配套法規(guī)。要從法律和產(chǎn)業(yè)政策上保護(hù)從事居家養(yǎng)老服務(wù)的企事業(yè)單位的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利，促進(jìn)其健康發(fā)展。同時(shí)，鑒于少數(shù)不法經(jīng)營(yíng)者侵害老年人消費(fèi)權(quán)益的事件時(shí)有發(fā)生，需要加強(qiáng)對(duì)侵權(quán)行為的防范和打擊，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)老年人進(jìn)行法制教育和宣傳，提高老年人自我保護(hù)意識(shí)和保護(hù)能力，以更好地維護(hù)老年人的合法權(quán)益。

其四，成立社會(huì)工作教育和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，提高社會(huì)工作者待遇。居家養(yǎng)老服務(wù)不僅是一項(xiàng)實(shí)務(wù)，也是一門科學(xué)。不僅需要不同層次的組織管理者，還需要大量經(jīng)過(guò)專門培訓(xùn)、持有合格服務(wù)證書(shū)的服務(wù)人員以及一些從事居家養(yǎng)老理論研究和教學(xué)工作的專業(yè)人才。因此，需要建立社會(huì)工作學(xué)校和社會(huì)工作學(xué)院。前者以培養(yǎng)基礎(chǔ)服務(wù)人員為主，后者以培養(yǎng)管理、規(guī)劃等高級(jí)人才為主。

其五，了解老年人需求，引導(dǎo)并培育消費(fèi)者市場(chǎng)。老年人的消費(fèi)需求主要取決于收入水平和消費(fèi)傾向兩個(gè)方面。了解其需求并適當(dāng)?shù)匾龑?dǎo)其消費(fèi)，有助于老齡市場(chǎng)的發(fā)育。老年人所需要的產(chǎn)品和服務(wù)類型，大體分為以下幾類：一是社區(qū)養(yǎng)老、助老服務(wù)。即隨著養(yǎng)老服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化，會(huì)形成以社區(qū)為主體的社區(qū)老年消費(fèi)品生產(chǎn)、銷售、服務(wù)的產(chǎn)業(yè)體系。二是醫(yī)療護(hù)理產(chǎn)業(yè)。在老年人生活失能的情況下，社會(huì)和商家如何提供專業(yè)的醫(yī)療護(hù)理、如何生產(chǎn)更多的護(hù)理產(chǎn)品、興建更多的護(hù)理設(shè)施，都將成為開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)。而送醫(yī)送藥上門、建立家庭病床、派送護(hù)理員、送醫(yī)院看病、住院陪床等都是常年的醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目。三是構(gòu)建現(xiàn)代化的信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。居家養(yǎng)老服務(wù)向信息化、網(wǎng)絡(luò)化、產(chǎn)業(yè)化和社會(huì)化方向發(fā)展，是國(guó)際社會(huì)老齡工作的潮流。信息網(wǎng)絡(luò)體系包括信息通道和物流通道，24小時(shí)向老年人開(kāi)放。四是老年人專用產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)。老年人專用產(chǎn)品主要包括：特殊生活用品、護(hù)理用品、輔助用品、體育衛(wèi)生保健用品、娛樂(lè)休閑用品等?！?/p>

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