食品安全政府微觀規(guī)制機(jī)構(gòu)的重建

□ 劉自新

我國改革開放進(jìn)入到全面建設(shè)小康社會這一新的歷史時(shí)期。小康社會的建設(shè)要求政府創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，提供體制保障，而我國現(xiàn)行行政管理體制還存在著政府職能轉(zhuǎn)變不到位、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理、部門職責(zé)交叉等問題，深化行政管理體制改革勢在必行。目前，以大部門制改革為方向的行政管理體制改革已經(jīng)拉開帷幕。大部門制改革必然觸及到政府微觀規(guī)制機(jī)構(gòu)的變革，本文僅對我國食品安全政府微觀規(guī)制機(jī)構(gòu)的重建問題進(jìn)行探討。

一、改革開放以來我國食品安全領(lǐng)域的政府微觀規(guī)制

“民以食為天”。食品安全直接關(guān)系到人的身體健康和生命安全，也關(guān)系到政府和國家的形象。由于存在信息不對稱和外部不經(jīng)濟(jì)等市場缺陷，需要政府通過規(guī)制來提供食品安全的保障。所謂政府微觀規(guī)制，是指政府為了彌補(bǔ)市場失靈，避免市場缺陷可能給社會帶來的弊端，依據(jù)一定的法律法規(guī)對企業(yè)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范、制約的行為。①[日]植草益：《微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國發(fā)展出版社1992年版，第6-21頁。改革開放以來，我國對食品安全的政府微觀規(guī)制，無論是法律法規(guī)的建設(shè)還是政府規(guī)制機(jī)構(gòu)的職能安排，都是在逐步完善中。

在法律法規(guī)的建設(shè)上，目前我國有關(guān)食品安全的法律主要有《中華人民共和國食品安全法》、《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《中華人民共和國進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》、《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》等。改革開放以后，我國第一部關(guān)于食品安全的法律是1982年11月19日第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議通過的《中華人民共和國食品衛(wèi)生法（試行）》，自1983年7月1日起試行。該法試行12年后，1995年10月30日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議通過《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》，該法自公布之日起施行，《中華人民共和國食品衛(wèi)生法（試行）》同時(shí)廢止。2004年，我國曝出阜陽“大頭娃娃”劣質(zhì)奶粉事件，這一事件成為修改《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》的直接動(dòng)因，2004年7月的國務(wù)院常務(wù)會議，做出了修訂《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》的決定。隨后，由于“蘇丹紅”事件、含孔雀石綠水產(chǎn)品問題、豬肉瘦肉精問題等一系列食品安全事故頻發(fā)，2007年底，國務(wù)院法制辦會同有關(guān)部門對食品衛(wèi)生法修訂草案作了進(jìn)一步修改，并根據(jù)修訂內(nèi)容，將“食品衛(wèi)生法修訂草案”名稱改為“食品安全法草案”。①應(yīng)妮《：食品安全法誕生記：從“食品衛(wèi)生法”到“食品安全法”》，人民網(wǎng)，2009-3-1。2007年12月，溫家寶總理簽署的《食品安全法》草案首次提請全國人大常委會審議，進(jìn)入立法程序。2008年我國發(fā)生“三鹿奶粉事件”，面對食品安全的嚴(yán)峻態(tài)勢，《食品安全法》三審稿提出了八個(gè)方面的重大修改。經(jīng)過前后3年多的討論和修改，2009年2月28日十一屆全國人大常委會第七次會議表決通過了《中華人民共和國食品安全法》，2009年6月1日開始施行，與此同時(shí)，1995年10月30日開始在我國施行了近14年的《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》被廢止。如果說《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》是注重食品衛(wèi)生，那么，《中華人民共和國食品安全法》是關(guān)注食品安全，由“衛(wèi)生”到“安全”的改變，實(shí)質(zhì)是由注重外在現(xiàn)象為主，到深入關(guān)注食品內(nèi)在的安全因素的變化?！吨腥A人民共和國食品安全法》是關(guān)于食品安全的基本法，該法連同我國2006年11月1日起施行的《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，給從田頭到餐桌這一長長食品產(chǎn)業(yè)鏈的安全提供了法律上的基本保障。

在政府微觀規(guī)制機(jī)構(gòu)及職能安排上，如果以1995年《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》正式施行為起點(diǎn)，我國在食品安全領(lǐng)域政府微觀規(guī)制機(jī)構(gòu)及職能的制度安排，主要可分為三個(gè)階段。

第一階段，1995年10月30日至2004年12月31日。食品安全領(lǐng)域政府規(guī)制機(jī)構(gòu)及職能設(shè)置以衛(wèi)生行政部門為主。

1995年10月30日始在我國施行的《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》第三條中規(guī)定：“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門主管全國食品衛(wèi)生監(jiān)督管理工作。國務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)食品衛(wèi)生管理工作?！钡谌l中規(guī)定：“縣級以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門在管轄范圍內(nèi)行使食品衛(wèi)生監(jiān)督職責(zé)?！卑凑者@些法律規(guī)定，中央和地方政府的衛(wèi)生行政部門是《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》的執(zhí)法主體，是食品安全的主要政府規(guī)制機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對食品衛(wèi)生包括食品安全的監(jiān)督管理。

這一政府規(guī)制機(jī)構(gòu)及職能設(shè)置存在的問題是“過于粗放”。雖然《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》規(guī)定了國務(wù)院衛(wèi)生部門主管全國食品衛(wèi)生監(jiān)督管理工作，國務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)食品衛(wèi)生管理工作，但是對衛(wèi)生行政部門的“主管”與有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)的食品衛(wèi)生管理之間的關(guān)系沒有明確，而且食品安全涉及種植養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、市場流通、餐飲消費(fèi)等各環(huán)節(jié)，縣級以上地方人民政府僅由衛(wèi)生行政部門在管轄范圍內(nèi)行使食品衛(wèi)生監(jiān)督職責(zé)，難以確保對食品安全涉及的食品產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的監(jiān)管。

第二階段，2005年1月1日至2009年5月31日。食品安全領(lǐng)域政府規(guī)制機(jī)構(gòu)及職能的設(shè)置按照一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個(gè)部門監(jiān)管的原則，對食品安全采取分段監(jiān)管方式。

鑒于我國食品安全問題時(shí)有發(fā)生，社會公眾對食品安全日益關(guān)注，為解決我國食品安全領(lǐng)域政府微觀規(guī)制機(jī)構(gòu)及職能安排存在的問題，2004年國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》（以下簡稱《決定》，2005年1月1日起實(shí)施），該《決定》提出了加強(qiáng)食品安全工作的幾項(xiàng)重要措施，其中第一項(xiàng)就是要進(jìn)一步理順有關(guān)監(jiān)管部門的職責(zé)，將當(dāng)時(shí)由衛(wèi)生部門承擔(dān)的食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)管職責(zé)劃歸質(zhì)量監(jiān)督部門，同時(shí)提出要按照一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個(gè)部門監(jiān)管的原則，對食品安全采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式。②《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》，2004年9月1日國務(wù)院國發(fā)[2004]23號發(fā)布。根據(jù)上述《決定》，中央機(jī)構(gòu)編制委員會就食品安全監(jiān)管部門的職責(zé)分工，頒布了[2004]35號文件，文件中進(jìn)一步明確：農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管；工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故。該文件明確了各監(jiān)管環(huán)節(jié)監(jiān)管部門的主要職責(zé)以及部門之間相互銜接的安排。從2005年1月1日起，我國對食品安全的規(guī)制體制就形成了分段監(jiān)管，一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個(gè)部門監(jiān)管的模式。同時(shí)，由于衛(wèi)生部門承擔(dān)的食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)管職責(zé)劃歸質(zhì)量監(jiān)督部門，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門也成為《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》的執(zhí)法主體。這種分段監(jiān)管，一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個(gè)部門監(jiān)管的政府規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)置是依照《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》而形成的，《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》沒有進(jìn)行相應(yīng)的修訂。

第三階段是從2009年6月1日《中華人民共和國食品安全法》施行開始。

《中華人民共和國食品安全法》第四條中規(guī)定，“國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會，其工作職責(zé)由國務(wù)院規(guī)定?！薄皣鴦?wù)院衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食品安全信息公布、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定條件和檢驗(yàn)規(guī)范的制定，組織查處食品安全重大事故。國務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門依照本法和國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，分別對食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理?！钡谖鍡l中規(guī)定，“縣級以上地方人民政府依照本法和國務(wù)院的規(guī)定確定本級衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門的食品安全監(jiān)督管理職責(zé)。有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作?！钡谄呤邨l中規(guī)定，“縣級以上農(nóng)業(yè)行政部門應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》規(guī)定的職責(zé)，對食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)督管理?！?/p>

依照《中華人民共和國食品安全法》，我國食品安全政府微觀規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能安排是，第一，維系了一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個(gè)部門監(jiān)管的原則，只是對各部門的職能進(jìn)行了較大調(diào)整：衛(wèi)生行政部門不再具體負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，而是承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)；農(nóng)業(yè)行政部門依然負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)督管理；質(zhì)量監(jiān)督部門還是負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理；工商行政管理部門也還負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理；食品藥品監(jiān)督管理部門則由之前的負(fù)責(zé)對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故，改為負(fù)責(zé)餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理。第二，《中華人民共和國食品安全法》的一個(gè)重要措施是國務(wù)院設(shè)立了食品安全委員會，來加強(qiáng)各環(huán)節(jié)部門間的配合和消除監(jiān)管的縫隙。第三，規(guī)定縣級以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域食品安全監(jiān)督管理工作。由此，《中華人民共和國食品安全法》搭建了我國食品安全監(jiān)督管理的體制框架。

二、目前我國食品安全政府微觀規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)置存在的問題

《中華人民共和國食品安全法》第一百零三條中規(guī)定，“國務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要，可以對食品安全監(jiān)督管理體制做出調(diào)整”。這是本文探討的前提。

1.以分段管理為主的規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)置難以避免“職責(zé)交叉、多頭管理”

食品安全政府規(guī)制的目的物是食品，規(guī)制對象是食品生產(chǎn)者、經(jīng)營者相關(guān)的經(jīng)濟(jì)行為。理論上講，針對整條食品產(chǎn)業(yè)鏈，采取一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個(gè)部門監(jiān)管，在農(nóng)業(yè)初級產(chǎn)品、食品生產(chǎn)、加工、消費(fèi)各環(huán)節(jié)分兵把關(guān)，這種制度設(shè)計(jì)使各環(huán)節(jié)監(jiān)管部門職責(zé)明確，應(yīng)該可以避免職責(zé)交叉、多頭管理問題的出現(xiàn)。然而在實(shí)踐中，由于相關(guān)企業(yè)選擇的經(jīng)營方式往往呈多元化態(tài)勢，可能不僅僅處于食品產(chǎn)業(yè)鏈的某個(gè)環(huán)節(jié)內(nèi)，而是同時(shí)涉及食品產(chǎn)業(yè)鏈的多個(gè)環(huán)節(jié)。例如，具有一定規(guī)模的企業(yè)可能既從事農(nóng)田養(yǎng)殖，又進(jìn)行食品加工，而且有直銷店或連鎖店自產(chǎn)自銷甚至涉及餐飲環(huán)節(jié)。這樣的企業(yè)橫跨種養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、市場流通等幾個(gè)環(huán)節(jié)。而一些小規(guī)模的企業(yè)，采取“前店后廠”的經(jīng)營方式，也同時(shí)涉及生產(chǎn)加工和市場流通兩個(gè)環(huán)節(jié)。這就使得在規(guī)制實(shí)踐中，可能出現(xiàn)同一個(gè)企業(yè)要面對一個(gè)以上“監(jiān)管環(huán)節(jié)”政府職能部門的監(jiān)管，在這種情況下，多頭管理、職責(zé)交叉現(xiàn)象難以避免，不僅加大了企業(yè)負(fù)擔(dān)，而且也使政府的行政資源不能集約使用，加大了行政成本。

2.對各監(jiān)管環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)“無縫銜接”困難

一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個(gè)部門監(jiān)管，具體到長長的食品產(chǎn)業(yè)鏈上，就會有某些關(guān)于食品的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)恰好落在目前的監(jiān)管環(huán)節(jié)之間，形成“監(jiān)管縫隙”。如我國2008年發(fā)生的石家莊三鹿集團(tuán)股份有限公司的“毒奶粉”事件，就是奶源站出了問題。由于奶源站是新出現(xiàn)的機(jī)構(gòu)，農(nóng)業(yè)部門認(rèn)為應(yīng)該由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門管，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門認(rèn)為是農(nóng)業(yè)部門的事，結(jié)果“奶源站”就成為了“監(jiān)管縫隙”而缺乏應(yīng)有的監(jiān)管。①鄭風(fēng)田《：解讀〈，食品安全法〉：9大規(guī)定，10點(diǎn)隱憂》，新浪博客，鄭風(fēng)田的博客，2009年3月1日。雖然《中華人民共和國食品安全法》第四條中規(guī)定國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會，但是該機(jī)構(gòu)是屬于高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而“監(jiān)管縫隙”往往涉及微觀層面。

為完善食品安全政府規(guī)制各部門的相互協(xié)調(diào)、銜接與配合，我國在2009年7月20日公布并開始施行的《中華人民共和國食品安全法實(shí)施條例》（經(jīng)2009年7月8日國務(wù)院第73次常務(wù)會議通過，以下簡稱《實(shí)施條例》）第二條規(guī)定“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)履行食品安全法規(guī)定的職責(zé)；加強(qiáng)食品安全監(jiān)督管理能力建設(shè)，為食品安全監(jiān)督管理工作提供保障；建立健全食品安全監(jiān)督管理部門的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，整合、完善食品安全信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)食品安全信息共享和食品檢驗(yàn)等技術(shù)資源的共享?！彪m然《實(shí)施條例》強(qiáng)化了地方政府完善食品安全監(jiān)管工作協(xié)調(diào)配合機(jī)制的責(zé)任，但是加強(qiáng)縣以上地方政府的食品安全監(jiān)督管理能力和建立健全食品安全監(jiān)督管理部門的協(xié)調(diào)配合機(jī)制需要假以時(shí)日，面對我國長長的食品產(chǎn)業(yè)鏈和為數(shù)眾多的食品小企業(yè)、小作坊，實(shí)現(xiàn)各監(jiān)管環(huán)節(jié)間的“無縫銜接”無疑存在很大的困難。

3.以分段管理為主的規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)置加大了政府規(guī)制成本

隨著人類社會、經(jīng)濟(jì)、科技的發(fā)展，從食品本身來講，其品種日益繁多，生產(chǎn)方式多樣且有高科技化傾向，如轉(zhuǎn)基因食品的出現(xiàn)。政府規(guī)制實(shí)踐中，不可能對每一種食品從法律上明確界定其歸屬于食品產(chǎn)業(yè)鏈的哪一個(gè)環(huán)節(jié)，而有些食品又可能呈現(xiàn)一定的“模糊性”，從主觀上難以判斷其歸屬，這就可能發(fā)生由于各監(jiān)管職能部門都認(rèn)為某種食品不屬于自己的監(jiān)管環(huán)節(jié)，從而在規(guī)制實(shí)踐中遇到食品安全問題時(shí)需要多次協(xié)調(diào)以求得解決。例如豆芽菜。國內(nèi)某市曾經(jīng)發(fā)生“毒豆芽”問題。有市民反映一些小作坊用工業(yè)保險(xiǎn)粉等有毒物品加工生產(chǎn)豆芽菜，并流入各農(nóng)貿(mào)市場，請政府查處，以確保老百姓吃上放心菜。該市領(lǐng)導(dǎo)責(zé)成某職能部門牽頭解決這一問題。面對一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個(gè)部門監(jiān)管的體制安排，有關(guān)食品安全規(guī)制的各政府職能部門首先面對的問題是，豆芽菜究竟是屬于哪一監(jiān)管環(huán)節(jié)的產(chǎn)品?當(dāng)時(shí)各政府規(guī)制職能部門對此認(rèn)識并不一致，有的認(rèn)為豆芽菜應(yīng)該是農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖產(chǎn)品，有的認(rèn)為豆芽菜是屬于生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的產(chǎn)品。而且，一些政府職能部門業(yè)務(wù)上歸屬于中央相應(yīng)部委指導(dǎo)，有關(guān)中央部委從本部門的角度提出了相應(yīng)意見，這使得看似簡單的“毒豆芽”問題變得復(fù)雜。因?yàn)椋【啞岸径寡俊鄙a(chǎn)小作坊容易，各政府規(guī)制職能部門一次聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)就可以做到，但“毒豆芽”問題的根本解決需要追蹤監(jiān)督，需要加強(qiáng)日常管理，需要引導(dǎo)合格豆芽菜的生產(chǎn)，這一切誰來做?或者以哪個(gè)政府規(guī)制部門為主去做?實(shí)踐中，該市食品安全委員會多次開會協(xié)調(diào)，可就是因?yàn)椤岸寡坎恕笔菤w屬于哪一監(jiān)管環(huán)節(jié)的產(chǎn)品難以認(rèn)定，而難以達(dá)成一致的解決意見，既拖延了問題的解決，又加大了政府的規(guī)制成本。②劉自新《：經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期我國食品安全政府規(guī)制的幾點(diǎn)思考》，天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2006年第3期，第77頁。實(shí)踐中經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的多樣性是客觀存在的，隨著食品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，會有更多種類的食品進(jìn)入市場，上述“豆芽菜”問題的發(fā)生就有其必然性。

4.分散而有限的行政資源制約了政府微觀規(guī)制機(jī)構(gòu)對食品安全的監(jiān)管

目前一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個(gè)部門監(jiān)管的食品安全規(guī)制安排，政府規(guī)制的行政資源分散在各環(huán)節(jié)相應(yīng)的政府部門內(nèi)。然而，對食品安全進(jìn)行規(guī)制僅是相應(yīng)各個(gè)政府部門所負(fù)職責(zé)中的一部分，例如，杭州市是副省級城市，杭州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局主管全市質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)化、計(jì)量工作并行使執(zhí)法監(jiān)督職能，其主要職責(zé)有11項(xiàng)，“負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)（加工）環(huán)節(jié)的安全監(jiān)管”僅是其中的一項(xiàng)職責(zé)。③杭州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局主要職責(zé)《：中國杭州》網(wǎng)，政府機(jī)構(gòu)欄目。我國各級政府部門的人員都有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定，因此各監(jiān)管環(huán)節(jié)所涉及的部門中真正行使食品安全規(guī)制的人員相對于食品安全監(jiān)管的職責(zé)來說都是有限甚至是短缺的，對于監(jiān)管環(huán)節(jié)之間的問題應(yīng)付起來就力不從心了。

三、以大部門制改革為契機(jī)，建立獨(dú)立統(tǒng)一的食品安全政府微觀規(guī)制機(jī)構(gòu)

對我國食品安全政府微觀規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)置中目前存在的基本問題，需要在實(shí)踐中探討解決之路。

1.大部門制改革為食品安全政府微觀規(guī)制機(jī)構(gòu)的變革帶來契機(jī)

我國食品安全中出現(xiàn)的問題，在一定程度上反映了對現(xiàn)行食品安全監(jiān)督管理體制中一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個(gè)部門監(jiān)管這一制度安排的變革需求。近年來不斷有學(xué)者呼吁建立獨(dú)立統(tǒng)一的食品安全政府微觀規(guī)制機(jī)構(gòu)，①時(shí)洪洋，廖衛(wèi)東《：中國食品安全規(guī)制改革路徑初探》《，中國衛(wèi)生事業(yè)管理》，2007年第7期，第440頁。但由于這一變革涉及到現(xiàn)行食品安全監(jiān)管中從中央到地方的諸多環(huán)節(jié)及政府部門，同時(shí)也由于當(dāng)時(shí)《中華人民共和國食品安全法》尚未出臺，食品安全監(jiān)管中的一些問題，比如多種食品標(biāo)準(zhǔn)、沒有建立起食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估制度等等在現(xiàn)實(shí)中都交織在一起，使得建立獨(dú)立統(tǒng)一的食品安全政府微觀規(guī)制機(jī)構(gòu)的呼聲僅僅停留在“口頭”上。目前，我國已經(jīng)出臺并開始實(shí)施關(guān)于食品安全的基本法《中華人民共和國食品安全法》，該法規(guī)定制定食品統(tǒng)一的強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，以及確立了風(fēng)險(xiǎn)評估監(jiān)測制度和食品安全信息的統(tǒng)一發(fā)布制度等等，全方位構(gòu)筑了食品安全的法律屏障。黨的十七屆二中全會通過了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，對行政管理體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則、總體目標(biāo)和主要任務(wù)做出了重大部署，我國從中央到地方的大部門制改革正在深入進(jìn)行之中，一些體制性的障礙正在消除，政府職能開始逐步轉(zhuǎn)變。這一切無疑為食品安全政府微觀規(guī)制機(jī)構(gòu)的變革奠定了基礎(chǔ)，帶來了契機(jī)。

2.食品安全政府微觀規(guī)制機(jī)構(gòu)的重建要遵循其特定的專業(yè)性和技術(shù)性要求

市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和市場主體行為都有其內(nèi)在的規(guī)律，這就使得政府微觀規(guī)制具有特定的專業(yè)性和技術(shù)性，也決定了政府微觀規(guī)制具有不同于政府社會管理以及宏觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)的特殊制度形式。

從政府微觀規(guī)制特定的專業(yè)性和技術(shù)性要求來看，政府微觀規(guī)制的基本目標(biāo)是保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益和促進(jìn)有效競爭，避免消費(fèi)者和投資者的利益受到企業(yè)濫用市場權(quán)力以及政府專斷權(quán)力的侵害，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率。這一基本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，要求政府微觀規(guī)制部門行使職責(zé)時(shí)不受利益相關(guān)方的干涉或影響，能夠基于保護(hù)市場有效競爭和公共利益的要求，對市場主體的行為做出獨(dú)立和公正的判斷。但是在實(shí)踐中，對同一類政府經(jīng)濟(jì)性規(guī)制或社會性規(guī)制，往往由不同的政府職能部門共同承擔(dān)，這些規(guī)制機(jī)構(gòu)往往都附著于特定的利益團(tuán)體。我國食品安全政府微觀規(guī)制中參與食品安全規(guī)制的部門涉及衛(wèi)生行政部門、農(nóng)業(yè)部門、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門、工商行政管理部門、食品藥品監(jiān)督管理部門等多個(gè)部門，這些部門都有自身的利益，還要接受上級對口部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，而相應(yīng)的規(guī)制職責(zé)又僅是這些部門諸多職責(zé)中的一個(gè)。這都使得規(guī)制機(jī)構(gòu)的相應(yīng)決策和財(cái)務(wù)難以獨(dú)立，往往導(dǎo)致政府規(guī)制目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。這也是我國近年來食品安全問題頻發(fā)的一個(gè)主要原因。

食品安全的現(xiàn)狀，以及政府微觀規(guī)制特定的專業(yè)性和技術(shù)性要求，提出了食品安全規(guī)制機(jī)構(gòu)的重建，是要在我國大部門制改革部署的指導(dǎo)下，逐步建立獨(dú)立統(tǒng)一的食品安全政府微觀規(guī)制機(jī)構(gòu)。所謂“統(tǒng)一”，就是改變目前“一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個(gè)部門監(jiān)管”的制度安排，而由一個(gè)統(tǒng)一的部門負(fù)責(zé)對食品安全的監(jiān)管。所謂“獨(dú)立”，是借鑒世界上一些市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家政府微觀規(guī)制中“獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)”的制度安排，其組織結(jié)構(gòu)是獨(dú)立于相關(guān)政府部門，獨(dú)立于利益相關(guān)方，可以依法獨(dú)立行使規(guī)制職能。②邢鴻飛/徐金海：《論獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)：制度成因與法理要件》，《行政法學(xué)研究》2008年第3期，第92-99頁。

3.分步實(shí)施建立獨(dú)立統(tǒng)一的食品安全政府微觀規(guī)制機(jī)構(gòu)

按照我國大部門制改革的部署，中央政府的職責(zé)是全局、宏觀層面的，例如組織實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策、理順市場監(jiān)管體制、整合執(zhí)法監(jiān)管力量等。省級人民政府是我國地方政府的最高層級，根據(jù)法律、中央人民政府的授權(quán)享有本省的決策權(quán)和調(diào)控權(quán)，其職責(zé)是中觀層面的。市級（市、自治州）人民政府是普通行政層，其主要任務(wù)是規(guī)劃、協(xié)調(diào)與監(jiān)督。相對于省級人民政府，市級（市、自治州）人民政府具有更為直接的執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)。因此，食品安全政府微觀規(guī)制機(jī)構(gòu)的重建，在實(shí)際操作上可以考慮在市級（市、自治州）人民政府這一層級開始。實(shí)踐中，因?yàn)檫M(jìn)行食品安全政府微觀規(guī)制機(jī)構(gòu)的重建，要涉及到多個(gè)部門機(jī)構(gòu)和職能的調(diào)整，實(shí)際實(shí)施中可以分步進(jìn)行，在減少監(jiān)管部門的基礎(chǔ)上，逐步形成獨(dú)立統(tǒng)一的食品安全政府微觀規(guī)制機(jī)構(gòu)。

在減少食品安全的監(jiān)管部門上，深圳市已經(jīng)在大部制改革中作出了探索。①王傳真、吳俊新《：深圳新組建部門掛牌“大部制”機(jī)構(gòu)改革邁出關(guān)鍵一步》，新華網(wǎng)，2009年09月08日。深圳市將原市工商行政管理局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、知識產(chǎn)權(quán)局的職責(zé)，以及市衛(wèi)生局餐飲環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管職責(zé)整合劃入，新組建了市場監(jiān)督管理局。調(diào)整后該市的食品安全監(jiān)管由原來的衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、食品藥品5個(gè)部門分段監(jiān)管，減少為目前的由市衛(wèi)生和人口計(jì)劃生育委員會、農(nóng)業(yè)和漁業(yè)局（海洋局）、市場監(jiān)管局3個(gè)部門負(fù)責(zé)，其中，市衛(wèi)生和人口計(jì)劃生育委員會承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全事故的責(zé)任，統(tǒng)一發(fā)布食品安全信息，會同有關(guān)部門開展食品安全事故的應(yīng)急救援，監(jiān)督實(shí)施食品安全法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，建立健全食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估體系。農(nóng)業(yè)和漁業(yè)局（海洋局）承擔(dān)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管責(zé)任，發(fā)布有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息，組織實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)測、認(rèn)證，負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全行政執(zhí)法工作。市場監(jiān)督管理局承擔(dān)食品生產(chǎn)、食品流通及餐飲、食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)督管理責(zé)任，按規(guī)定負(fù)責(zé)食品安全突發(fā)事件應(yīng)對處置和食品安全案件查處工作。

在類似深圳市大部制改革中實(shí)現(xiàn)了減少食品安全的監(jiān)管部門的基礎(chǔ)上，可以通過進(jìn)一步改革，建立獨(dú)立統(tǒng)一的食品安全政府微觀規(guī)制機(jī)構(gòu)，將分散在各監(jiān)管環(huán)節(jié)職能部門中具體行使食品安全規(guī)制職責(zé)的人員抽調(diào)出來，組成一個(gè)獨(dú)立統(tǒng)一的食品安全政府微觀規(guī)制部門，可以暫稱為“食品安全局”。對應(yīng)于《中華人民共和國食品安全法》中規(guī)定國務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食品安全信息公布、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定條件和檢驗(yàn)規(guī)范的制定、組織查處食品安全重大事故等六大職責(zé)，在市級（市、自治州）人民政府這一層級，食品安全局可以掛靠衛(wèi)生行政部門，但由市政府直接領(lǐng)導(dǎo)。食品安全局的組織結(jié)構(gòu)可以采取矩陣式，從橫向看，該規(guī)制部門全體成員的職責(zé)是同一個(gè)，即保證食品安全；從縱向看，組織內(nèi)部人員按照原來所在的監(jiān)管環(huán)節(jié)，在專業(yè)上分別接受原監(jiān)管環(huán)節(jié)上同級職能部門的指導(dǎo)；組織內(nèi)部可以按照人員的原監(jiān)管環(huán)節(jié)職責(zé)進(jìn)行相應(yīng)分工。

4.通過“政府機(jī)構(gòu)再造”，促進(jìn)食品安全政府微觀規(guī)制機(jī)構(gòu)的不斷完善

“再造”一詞是美國管理學(xué)家邁克爾·哈默和詹姆斯·錢皮在20世紀(jì)90年代提出的。所謂“再造”是指組織流程重組②[美]哈默，[美]錢皮《：企業(yè)再造（企業(yè)革命的宣言書）》，王珊珊等譯，上海譯文出版社2007年版。，意在打破舊秩序，重新設(shè)計(jì)新程序。再造理論認(rèn)為，勞動(dòng)分工在不斷提高企業(yè)生產(chǎn)效率的同時(shí)，由于將一個(gè)連貫的業(yè)務(wù)流程分成若干個(gè)片段，導(dǎo)致勞動(dòng)者的技能過于專業(yè)化而不能全面發(fā)展，也增加了各個(gè)業(yè)務(wù)部門之間的協(xié)調(diào)，致使交易費(fèi)用增加。再造理論質(zhì)疑勞動(dòng)分工，提出針對企業(yè)業(yè)務(wù)流程的基本問題進(jìn)行反思，并對它進(jìn)行徹底的重新設(shè)計(jì)。20世紀(jì)90年代后期，隨著西方國家政府改革的深入，再造理論也被引入到政府改革之中，形成了“政府再造”運(yùn)動(dòng)。所謂“政府機(jī)構(gòu)再造”，就是改變從專業(yè)分工的角度，按功能決定每個(gè)部門工作職責(zé)的傳統(tǒng)做法，而是以建設(shè)整體型政府為目標(biāo)，從“任務(wù)”，或者說“服務(wù)對象的需求”出發(fā)來設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)流程。③林慕華《：再造理論與政府再造：理念與實(shí)踐》，載《山西青年管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第2期，第44頁。

我國的大部門制改革，乃至政府微觀規(guī)制機(jī)構(gòu)的重建，是重大的社會變革過程，必然需要突破一些固有思維定式的束縛，需要開辟完成政府職責(zé)的嶄新途徑，需要通過改革取得政府職能顯著的轉(zhuǎn)變，這就是“政府機(jī)構(gòu)再造”所蘊(yùn)涵的理念，也是推進(jìn)“政府機(jī)構(gòu)再造”的真正用意。食品安全政府微觀規(guī)制機(jī)構(gòu)重建的過程，就是“政府機(jī)構(gòu)再造”的過程，也是建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府的過程?！?/p>