建立國有資本經(jīng)營預算制度應當處理好三大基礎關系

■ 蔡法山

國有資本經(jīng)營預算，是指國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對所得收益進行分配而發(fā)生的各項收支預算，是政府預算的重要組成部分。建立國有資本經(jīng)營預算制度，對增強政府的宏觀調控能力，完善國家出資企業(yè)收入分配制度，推進國有經(jīng)濟布局和結構的戰(zhàn)略性調整，具有重要意義。

根據(jù)近年來國有資本經(jīng)營預算的理論和實踐，筆者認為，建立國有資本經(jīng)營預算制度，應當處理好三大基礎關系，即：國有資本經(jīng)營預算與公共財政預算、社會保障預算之間的關系；中央政府和地方政府在國有資本經(jīng)營預算方面的關系；國有資本經(jīng)營預算主管部門、履行出資人職責的機構、國家出資企業(yè)之間的權責關系。妥善處理好這三大基礎關系，是建立國有資本經(jīng)營預算制度重點需要研究和解決的問題。

國有資本經(jīng)營預算與公共財政預算、社會保障預算的關系

根據(jù)《預算法》及其實施條例，我國政府預算由公共財政預算、國有資本經(jīng)營預算、政府性基金預算和社會保障預算組成。其中，公共財政預算，是指政府憑借國家政治權利，以社會管理者身份籌集以稅收收入為主體的財政收入，用于保障和改善民生、維持國家行政職能正常運轉、保障國家安全等方面的收支預算。國有資本經(jīng)營預算，是指國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對所得收益進行分配而發(fā)生的各項收支預算。政府性基金預算，是指政府通過向社會征收以及出讓土地、發(fā)行彩票等方式取得收入，專項用于支持特定基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展而發(fā)生的收支預算。社會保障預算，是指政府編制的全面反映各項社會保障資金收支規(guī)模、結構和變化情況的收支預算。筆者認為，在這四個預算中，公共財政預算是政府預算中最重要的內容。國有資本經(jīng)營預算、政府性基金預算和社會保障預算是政府預算的重要組成部分。目前，公共財政預算已經(jīng)基本建立，國有資本經(jīng)營預算正在逐步擴大試點范圍，政府性基金預算正在進一步規(guī)范，社會保險基金預算正在試編，待條件成熟后逐步過渡到編制社會保障預算。

按照完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，政府預算管理的目標是建立由公共財政預算、國有資本經(jīng)營預算、政府性基金預算和社會保障預算組成的有機銜接的政府預算體系，全面反映政府收支總量、結構和管理活動。按照各自功能和定位，科學設置政府預算。將應當統(tǒng)籌安排使用的財政資金統(tǒng)一納入公共財政預算，將具有?？顚Ｓ眯再|的政府性基金納入政府性基金預算。社會保險基金預算相對獨立，公共財政預算要支持社會保險基金預算，國有資本經(jīng)營預算部分收入可用于安排公共財政預算和彌補社會保障支出。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和政府宏觀調控的需要，加大對政府性基金預算和國有資本經(jīng)營預算的統(tǒng)籌調配力度，通過預算編制形成資金合力。

筆者認為，國有資本經(jīng)營預算收入用于安排公共財政支出和社會保障支出，這是由國有資本的性質決定的。國有資本作為國家所有，即全民所有，其收益理應為全民所享。按照貫徹落實科學發(fā)展觀和建設社會主義和諧社會的要求，政府預算要不斷加大對基本公共服務領域的投入力度，優(yōu)先保障和改善民生。對于目前需要解決的社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育和就業(yè)等關系民生的基本問題，國有資本收益應當有所為。因此，將國有資本經(jīng)營的部分收益轉入公共財政預算和社會保障預算，用于保障和改善民生，充分體現(xiàn)了國有資產(chǎn)全民所有的屬性。

中央政府與地方政府在國有資本經(jīng)營預算方面的關系

處理好中央政府與地方政府在國有資本經(jīng)營預算方面的關系，一個重要的前提是，必須符合企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制的要求。

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，國家對其出資的企業(yè)，應當建立什么樣的監(jiān)督管理體制，才符合發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀要求，才有利于促進國有資產(chǎn)的保值增值，有利于增進國有經(jīng)濟的活力、控制力和影響力，這是改革實踐中一直在研究和探索的重大問題。在總結國有資產(chǎn)管理體制改革實踐經(jīng)驗的基礎上，黨的十六大、十七大報告有一個明確的闡述。十六大報告明確提出，“改革國有資產(chǎn)管理體制，是深化經(jīng)濟體制改革的重大任務。在堅持國家所有的前提下，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結合的國有資產(chǎn)管理體制。關系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的大型國有企業(yè)、基礎設施建設和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責。其他國有資產(chǎn)由地方政府代表國家履行出資人職責。各級政府要嚴格執(zhí)行國有資產(chǎn)管理法律法規(guī)，堅持政企分開，實行所有權和經(jīng)營權分離，使企業(yè)自主經(jīng)營、自負盈虧，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值?！笔叽髨蟾嬉蔡岢隽恕巴晟聘黝悋匈Y產(chǎn)的管理制度和體制”的要求。十六大、十七大報告的這些表述，其核心精神，就是要改變主要依靠行政隸屬關系、采用行政手段管理國有企業(yè)的做法，建立起以產(chǎn)權關系為依托的企業(yè)國有資產(chǎn)出資人制度。

根據(jù)黨的十六大、十七大報告精神，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》對企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理體制作了相應的規(guī)定，主要包括以下兩個方面：一是明確規(guī)定了國有資產(chǎn)所有權由國務院統(tǒng)一行使，出資人職責由中央政府和地方政府分別代表履行的原則。該法第三條規(guī)定，“企業(yè)國有資產(chǎn)屬于國家所有即全民所有。國務院代表國家行使企業(yè)國有資產(chǎn)所有權?！钡谒臈l規(guī)定，“國務院和地方人民政府依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，分別代表國家對國家出資企業(yè)履行出資人職責，享有出資人權益。國務院確定的關系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的大型國家出資企業(yè)，重要基礎設施和重要自然資源等領域的國家出資企業(yè)，由國務院代表國家履行出資人職責。其他的國家出資企業(yè)，由地方人民政府代表國家履行出資人職責?！倍敲鞔_規(guī)定了政府履行出資人職責應當遵循的原則。該法第六條規(guī)定，“國務院和地方人民政府應當按照政企分開、社會公共管理職能與企業(yè)國有資產(chǎn)出資人職能分開、不干預企業(yè)依法自主經(jīng)營的原則，依法履行出資人職責?！薄镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》的這些規(guī)定，將中央確定的以建立國有資產(chǎn)出資人制度為核心內容的企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制的要求，用法律規(guī)定的形式予以法律化、制度化。

筆者認為，按照黨的十六大、十七大報告和《企業(yè)國有資產(chǎn)法》確定的企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制的要求，在建立國有資本經(jīng)營預算制度中，可以從國有資本經(jīng)營預算的組成、預算的要求，以及國有資本經(jīng)營預算的編制、執(zhí)行和決算等方面，充分考慮和體現(xiàn)中央確立的以建立國有資產(chǎn)出資人制度為核心內容的企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制的要求，正確處理好中央政府與地方政府在國有資本經(jīng)營預算方面的關系。如在國有資本經(jīng)營預算制度中明確，國有資本經(jīng)營預算由中央國有資本經(jīng)營預算和地方國有資本經(jīng)營預算組成；中央國有資本經(jīng)營預算由從國務院代表國家履行出資人職責的國家出資企業(yè)依法取得國有資本收益，并對該收益進行分配而發(fā)生的收支預算組成；地方國有資本經(jīng)營預算由本級國有資本經(jīng)營預算和匯總的下一級國有資本經(jīng)營預算組成；國務院編制中央國有資本經(jīng)營預算、決算草案，報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批準；地方人民政府編制本級國有資本經(jīng)營預算、決算草案，報本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準，匯總本地方國有資本經(jīng)營預算、決算草案，報上一級人民政府財政部門。

國有資本經(jīng)營預算主管部門、履行出資人職責的機構、國家出資企業(yè)之間的關系

處理好國有資本經(jīng)營預算主管部門、履行出資人職責的機構、國家出資企業(yè)之間的關系，關系到國有資本經(jīng)營預算制度能否順利實施的問題。在這三者關系中，主要是要處理好國有資本經(jīng)營預算主管部門與履行出資人職責的機構之間的關系，即處理好財政部門與國資部門之間的關系。

關于財政部門與國資部門在國有資本經(jīng)營預算管理中的職責，有關法律和部門職責中已有明確界定。一是從法律規(guī)定看，《預算法》對財政部門、政府其他各部門的預算職責做出了規(guī)定，如第十六條規(guī)定，“國務院財政部門具體編制中央預算、決算草案；具體組織中央和地方預算的執(zhí)行”，“地方各級政府財政部門具體編制本級預算、決算草案；具體組織本級總預算的執(zhí)行”；第十七條規(guī)定，“各部門編制本部門預算、決算草案；組織和監(jiān)督各部門預算的執(zhí)行；定期向本級政府財政部門報告預算的執(zhí)行情況”?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》第六十一條也明確規(guī)定，“國務院和有關地方人民政府財政部門負責國有資本經(jīng)營預算草案的編制工作，履行出資人職責的機構向財政部門提出由其履行出資人職責的國有資本經(jīng)營預算建議草案?！倍菑牟块T職責看，財政部門“負責審核和匯總編制國有資本經(jīng)營預決算草案，制定國有資本經(jīng)營預算的制度和辦法，收取本級企業(yè)國有資本收益”。國資部門“負責組織所監(jiān)管企業(yè)上交國有資本收益，參與制定國有資本經(jīng)營預算有關管理制度和辦法，按照有關規(guī)定負責國有資本經(jīng)營預決算編制和執(zhí)行等工作”。

因此，根據(jù)上述法律和部門職責規(guī)定，筆者認為，可以從以下幾個方面分別對財政部門、履行出資人職責的機構、國家出資企業(yè)，在國有資本經(jīng)營預算管理中的職責作出明確界定。一是明確國務院和縣級以上地方人民政府財政部門是國有資本經(jīng)營預算主管部門，主要職責包括：具體編制本級國有資本經(jīng)營預算、決算草案和預算調整方案；具體組織國有資本經(jīng)營預算的執(zhí)行，并定期向本級人民政府和上一級人民政府財政部門報告執(zhí)行情況；收取國家出資企業(yè)國有資本收益；監(jiān)督國有資本經(jīng)營預算執(zhí)行情況等。同時規(guī)定國務院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府財政部門負責制定國有資本經(jīng)營預算管理制度。國務院財政部門負責匯總編制全國的國有資本經(jīng)營預算、決算草案；指導地方國有資本經(jīng)營預算的執(zhí)行。二是明確履行出資人職責的機構是國有資本經(jīng)營預算單位，主要職責包括：提出履行出資人職責的國家出資企業(yè)（以下簡稱所監(jiān)管企業(yè)）的國有資本經(jīng)營預算、決算建議草案；組織和監(jiān)督所監(jiān)管企業(yè)國有資本經(jīng)營預算的執(zhí)行；組織和監(jiān)督所監(jiān)管企業(yè)上交國有資本收益等。三是明確國家出資企業(yè)職責，主要包括：按照規(guī)定申報、上交國有資本收益；提出國有資本經(jīng)營預算支出項目計劃；根據(jù)國有資本經(jīng)營預算批復安排支出等。