國家級(jí)區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域經(jīng)濟(jì)新格局

■ 陳 耀

作者系中國社科院工經(jīng)所研究員、中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)秘書長

所謂國家級(jí)區(qū)域規(guī)劃，主要是指由國家批復(fù)實(shí)施的區(qū)域性規(guī)劃（也包括旨在促進(jìn)特定區(qū)域發(fā)展的國家政策措施）。2009年，共有10余個(gè)這樣的區(qū)域規(guī)劃獲得批復(fù)，或稱上升為國家戰(zhàn)略，區(qū)域規(guī)劃如此受重視在新中國史上所罕見，說這一年為“區(qū)域規(guī)劃之年”都不為過。那么，這些國家級(jí)區(qū)域規(guī)劃是在什么背景下出臺(tái)的，都有哪些特點(diǎn)？目前我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展面臨著那些亟待研究的重要課題？未來尤其是“十二五”時(shí)期我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)將呈現(xiàn)什么新的格局？本文提出來供大家探討。

國家級(jí)區(qū)域規(guī)劃出臺(tái)背景及特點(diǎn)

1.科學(xué)發(fā)展，規(guī)劃先行。我國是一個(gè)地域廣袤、人口眾多、地區(qū)發(fā)展很不平衡的發(fā)展中大國，改革開放后計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下中央高度集權(quán)，讓位于適度的地方分權(quán)，使地區(qū)經(jīng)濟(jì)釋放出巨大的發(fā)展活力。然而，地區(qū)主體及利益的多元化，也導(dǎo)致區(qū)域開發(fā)的盲目性、無序性，有些開發(fā)已超出了當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境的承載力，危及到發(fā)展的可持續(xù)性。中央提出科學(xué)發(fā)展觀，就是要強(qiáng)調(diào)以人為本，實(shí)現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展。從第十一個(gè)五年規(guī)劃開始，我國已將國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃改為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。“計(jì)劃”改“規(guī)劃”雖一字之差，但內(nèi)涵有很大變化。不僅強(qiáng)調(diào)了中長期規(guī)劃的指導(dǎo)性和約束性，而且更加重視國土空間的規(guī)劃和管治。區(qū)域規(guī)劃將成為引領(lǐng)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展的行動(dòng)指南，也成為國家戰(zhàn)略布局和區(qū)域發(fā)展政策的一個(gè)重要工具。

2009年獲批的國家級(jí)區(qū)域規(guī)劃有一個(gè)共性的特點(diǎn)，這就是強(qiáng)調(diào)要在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，根據(jù)資源環(huán)境的承載力、開發(fā)條件和潛力，確定能夠體現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)特色的戰(zhàn)略目標(biāo)定位，并對(duì)產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境和社會(huì)發(fā)展做出統(tǒng)一的、合理的部署和謀劃。有的規(guī)劃區(qū)域特色更顯著，如黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃、鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃、關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃等，都明顯地突出了人與自然和諧發(fā)展的主題。

2.應(yīng)對(duì)危機(jī)，加快開發(fā)。2009年是我國經(jīng)濟(jì)遭遇的最困難的一年，為了應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)的沖擊，國家出臺(tái)了一系列擴(kuò)內(nèi)需、保增長的政策措施，其中在產(chǎn)業(yè)方面，相繼制定了鋼鐵、石化、紡織、裝備制造、電子信息、物流等十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃，而在區(qū)域方面，則密集地批復(fù)實(shí)施十余個(gè)重點(diǎn)區(qū)域的發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域性應(yīng)對(duì)危機(jī)的舉措。由于這些重點(diǎn)區(qū)域所具備的優(yōu)勢(shì)條件，加快其開發(fā)步伐，不僅有利于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，還能夠通過一些重大項(xiàng)目的建設(shè)帶動(dòng)更大區(qū)域的發(fā)展，減弱金融危機(jī)對(duì)我國的不利影響。如專門針對(duì)西部地區(qū)出臺(tái)了《關(guān)于應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)促進(jìn)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的意見》（指出西部地區(qū)在擴(kuò)大內(nèi)需中具有重要地位）；針對(duì)東北老工業(yè)基地制定了《進(jìn)一步實(shí)施振興東北等老工業(yè)基地的若干意見》；并批復(fù)了《促進(jìn)中部地區(qū)崛起規(guī)劃》。這些政策措施針對(duì)性強(qiáng)，既立足眼前，又著眼長遠(yuǎn)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)保增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的任務(wù)產(chǎn)生了重要的效果。2009年中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長速度不僅高于全國，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于東部沿海地區(qū)。中部和西部地區(qū)投資增速分別達(dá)到36%和35%，而東部地區(qū)只有23.9%。中西部地區(qū)投資占全國城鎮(zhèn)投資的比重超過了50%（達(dá)到50.9%），同比提高1.9個(gè)百分點(diǎn)。

3.從跨省區(qū)到省區(qū)內(nèi)部，培育不同層次增長極。以往國家層面的區(qū)域規(guī)劃，從空間尺度上通常都是涉及兩個(gè)以上省份的區(qū)域即跨省區(qū)規(guī)劃。其目的一般有兩個(gè)，一個(gè)是解決單一省份內(nèi)部無法解決的發(fā)展問題，比如跨省區(qū)之間的交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、以及相關(guān)地方政策的協(xié)調(diào)。通過國家級(jí)規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮，形成跨省區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)制。另一個(gè)目的在于培育國家一級(jí)的經(jīng)濟(jì)增長極，從而帶動(dòng)輻射更大范圍的區(qū)域發(fā)展。比如，“十一五”時(shí)期由國家發(fā)展和改革委員會(huì)牽頭組織，專門將京津冀地區(qū)和長三角地區(qū)（滬蘇浙）分別單獨(dú)制定區(qū)域性規(guī)劃，旨在促進(jìn)兩大經(jīng)濟(jì)圈的一體化發(fā)展，成為能夠具有國際競(jìng)爭力的大都市圈。2009年獲批的國家級(jí)區(qū)域規(guī)劃出現(xiàn)與以往不同的重要變化，許多規(guī)劃的空間尺度都在一個(gè)省區(qū)之內(nèi)，如江蘇沿海經(jīng)濟(jì)帶規(guī)劃僅包括江蘇省南通到連云港的一片區(qū)域；遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶規(guī)劃包括遼寧省以大連為中心的沿海六個(gè)城市的范圍；圖們江區(qū)域合作開發(fā)規(guī)劃主要包括長春市、吉林市和延邊州等“長吉圖先導(dǎo)區(qū)”；海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃是以福建省為主體、以兩岸合作為重點(diǎn)的區(qū)域性規(guī)劃；橫琴島總體規(guī)劃是廣東珠海聯(lián)結(jié)澳門的一個(gè)島嶼開發(fā)規(guī)劃；海南國際旅游島規(guī)劃是專門針對(duì)海南省開發(fā)開放的規(guī)劃。這種空間尺度的縮小，一方面表明這些特定地區(qū)戰(zhàn)略地位的重要，具有從國家層面來考慮支持其發(fā)展的必要性；另一方面這些特定區(qū)域的規(guī)劃也是為了培育“次增長極”，解決特定區(qū)域的發(fā)展問題，從而促進(jìn)各區(qū)域之間及其內(nèi)部的協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.由上至下到上下互動(dòng)，發(fā)揮中央地方兩個(gè)積極性。國家級(jí)區(qū)域規(guī)劃以往主要是由中央有關(guān)部門提出并組織研究制定，涉及的地方要配合規(guī)劃制定工作。而目前這些所謂上升到國家戰(zhàn)略的區(qū)域規(guī)劃，并不完全是中央部門提出來的，而是地方主動(dòng)提出并獲得中央部門的認(rèn)可。這種程序上的變化反映出一些地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)性和積極性，以及需要得到國家政策支持的強(qiáng)烈愿望。同時(shí)，通過上下互動(dòng)出臺(tái)的這些區(qū)域規(guī)劃不僅使得地方更加明確發(fā)展的目標(biāo)方向，指導(dǎo)其科學(xué)發(fā)展，而且中央部門也負(fù)有監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施的責(zé)任。需要注意把握的是，國家級(jí)區(qū)域規(guī)劃必須立足于國家整體戰(zhàn)略，著眼于全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的大局；特別是，對(duì)特定區(qū)域的支持性政策宜審慎權(quán)衡，支持的力度、范圍和相應(yīng)工具的運(yùn)用要符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下國家區(qū)域政策的基本原則，避免政策傾斜的隨意性和政策普適性造成的政策效應(yīng)弱化。

我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的重要課題

1.四大板塊發(fā)展與國土開發(fā)管治的銜接。從沿海與內(nèi)地、東中西三大地帶，到四大板塊的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的形成，我國區(qū)域發(fā)展政策不斷完善成熟。從“十一五”規(guī)劃開始，我國把促進(jìn)人與自然的和諧納入到“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”的內(nèi)涵之中，根據(jù)資源環(huán)境承載力劃分主體功能區(qū)，提出優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四種類型的空間管治政策。這種國土開發(fā)管理理念已取得廣泛共識(shí)，但如何推進(jìn)實(shí)施面臨現(xiàn)實(shí)難題。因?yàn)榇蟛糠窒拗?、禁止開發(fā)的區(qū)域既是生態(tài)環(huán)境脆弱的區(qū)域，也是開發(fā)不足的低收入地區(qū)，他們的生存和發(fā)展是首要解決的問題；按照區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，這些地區(qū)應(yīng)當(dāng)是加快發(fā)展，縮小差距。

目前研究的難點(diǎn)在于，如何保證這些區(qū)域的人口和全國一樣逐步實(shí)現(xiàn)小康目標(biāo)，大規(guī)模遷移人口不現(xiàn)實(shí)，大規(guī)模財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有難度，這個(gè)問題有人歸為是中央與地方的發(fā)展權(quán)博弈。筆者認(rèn)為，劃定限制和禁止開發(fā)的區(qū)域，是國家整體利益的體現(xiàn)，這種理念和原則必須堅(jiān)守，但實(shí)際執(zhí)行過程要因地制宜，不宜一刀切。要有輕重緩急的排序調(diào)控思路，嚴(yán)控飲用水源地開發(fā)，對(duì)大江大河上游限制開發(fā)的同時(shí)，要建立相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。限制開發(fā)區(qū)必須降低開發(fā)的強(qiáng)度，但允許適度發(fā)展一些環(huán)境友好的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，禁止開發(fā)區(qū)不允許搞工業(yè)項(xiàng)目，而以生態(tài)涵養(yǎng)和保護(hù)為重點(diǎn)。

2.區(qū)域規(guī)劃如何引導(dǎo)各主體一致行動(dòng)。制定區(qū)域規(guī)劃的一個(gè)重要目的是通過統(tǒng)一規(guī)劃促進(jìn)區(qū)域內(nèi)各經(jīng)濟(jì)主體分工合作，避免各自為政，重復(fù)建設(shè)。但是現(xiàn)實(shí)情形是，區(qū)域規(guī)劃獲得批準(zhǔn)后，區(qū)域內(nèi)各經(jīng)濟(jì)主體紛紛搶抓機(jī)遇，謀劃各自的發(fā)展，甚至各主體之間為爭取外部投資者落戶不惜競(jìng)相讓利攀比。結(jié)果，區(qū)域規(guī)劃獲批不僅沒有對(duì)各地開發(fā)提供正確指導(dǎo)，而成為新一輪無序開發(fā)建設(shè)的開始。有鑒于此，必須把區(qū)域規(guī)劃的權(quán)威性提上議事日程，通過立法，明確區(qū)域規(guī)劃的法律地位，使區(qū)域規(guī)劃從編制、實(shí)施、監(jiān)管各環(huán)節(jié)有法律約束力，對(duì)隨意違反規(guī)劃的行為予以制裁，真正成為區(qū)域內(nèi)各主體一體化的行動(dòng)指南。

3.如何建立有效的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。隨著我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，資源配置已突破現(xiàn)有的行政區(qū)劃范圍，但目前的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)依然主導(dǎo)并限制著資源在更大范圍內(nèi)的配置。廣義上講，區(qū)域規(guī)劃本身就是一種區(qū)域協(xié)調(diào)、區(qū)域合作的機(jī)制，但實(shí)際上規(guī)劃協(xié)調(diào)的作用十分有限。由各行政區(qū)建立的區(qū)域性合作組織（如省市長聯(lián)席會(huì)），在協(xié)調(diào)區(qū)域行動(dòng)方面發(fā)揮了一定的作用，但這種組織是一種松散的聯(lián)盟，對(duì)于涉及區(qū)域發(fā)展重大利益問題也難協(xié)調(diào)。從我國行政管理體制的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，由上一級(jí)政府部門設(shè)立有權(quán)威的協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)，相對(duì)來說效果會(huì)更好。這也是筆者一直主張?jiān)O(shè)立“國家區(qū)域政策委員會(huì)”的原因之一，它可以不是職能機(jī)構(gòu)（也可以賦予一定的資源掌控權(quán)，如運(yùn)作“區(qū)域發(fā)展基金”），而是國務(wù)院下屬的議事性機(jī)構(gòu)，主要任務(wù)是制定國家級(jí)區(qū)域規(guī)劃，出臺(tái)區(qū)域發(fā)展政策，以及協(xié)調(diào)跨省區(qū)利益關(guān)系。

4.如何把握“促進(jìn)均衡發(fā)展”與“提升整體競(jìng)爭力”雙重目標(biāo)。促進(jìn)國內(nèi)各區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，是國家長期的戰(zhàn)略目標(biāo)，其最核心的任務(wù)就是運(yùn)用公共政策資源，并動(dòng)員社會(huì)人力、財(cái)力和物力，對(duì)國內(nèi)最不發(fā)達(dá)的地區(qū)實(shí)施發(fā)展援助，我國西部地區(qū)特別是老、少、邊、窮地區(qū)應(yīng)當(dāng)長期成為國家發(fā)展援助的最大受援者，瞄準(zhǔn)這一目標(biāo)，區(qū)域政策才不會(huì)偏離方向。當(dāng)然，作為發(fā)展中大國，提升國家整體競(jìng)爭力也是重要的戰(zhàn)略，在扶持欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展中，要以不損傷發(fā)達(dá)地區(qū)競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)為前提。同時(shí)，要注意的是，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的援助也并不是力度越大越好（尤其是對(duì)口支援，容易形成相互攀比），可能會(huì)滋生自身努力動(dòng)力不足的依賴性。把握好兩個(gè)目標(biāo)的“度”，是需要國家區(qū)域政策制定者長期思考和研究的課題。

未來區(qū)域經(jīng)濟(jì)新格局展望

1.沿海經(jīng)濟(jì)帶走向“俱樂部趨同”，作為“國家隊(duì)”的整體實(shí)力將進(jìn)一步增強(qiáng)。從上個(gè)世紀(jì)80年代國家實(shí)施沿海地區(qū)率先發(fā)展戰(zhàn)略，迄今已經(jīng)歷30個(gè)年頭，沿海地區(qū)成為中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的領(lǐng)頭羊。但沿海地區(qū)內(nèi)部發(fā)展也很不平衡，不僅總體上表現(xiàn)為“南強(qiáng)北弱”，而強(qiáng)省內(nèi)部也有欠發(fā)達(dá)的地區(qū)（如廣東北部山區(qū)和東西兩翼，江蘇的蘇北，山東的魯西南）。通過若干沿海經(jīng)濟(jì)帶規(guī)劃掀起的新一輪沿海經(jīng)濟(jì)再造，處于沿海的后發(fā)展地區(qū)將加快開發(fā)，急起直追。“十二五”或更長一個(gè)時(shí)期，沿海經(jīng)濟(jì)重心將逐步由南向北適度轉(zhuǎn)移，各省區(qū)內(nèi)部逐步走向相對(duì)平衡，沿海經(jīng)濟(jì)帶將日趨完善，整體實(shí)力更強(qiáng)。

2.大城市圈主導(dǎo)區(qū)域資源配置，區(qū)域經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“動(dòng)車組時(shí)代”。城市經(jīng)濟(jì)圈是工業(yè)化和城市化發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是一種集約、高效的空間組織形式。發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)圈的主旨就是要優(yōu)化區(qū)域內(nèi)的資源配置，形成經(jīng)濟(jì)合力和內(nèi)聚力，增強(qiáng)國土空間的綜合承載能力。大城市圈通過“極化”和“擴(kuò)散”兩大效應(yīng)，調(diào)動(dòng)、控制和管理區(qū)域資源，使之得到不斷優(yōu)化，并帶動(dòng)更大區(qū)域的發(fā)展。未來除了沿海三大都市圈外，中西部地區(qū)和東北地區(qū)的重要城市圈（群、帶）如成渝城市圈、武漢城市圈、皖江城市帶、中原城市群、長株潭城市群、遼中南城市群，都將進(jìn)入活躍發(fā)展期，城市圈內(nèi)部一體化進(jìn)程加快，形成多極化的、輻射帶動(dòng)力強(qiáng)的區(qū)域增長極。各區(qū)域的城市圈作為增長引擎，改變單一火車頭牽引的舊時(shí)代，形成眾多動(dòng)力牽引的“動(dòng)車組”，這將使我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展再一次“提速”。

3.“移民就業(yè)”向“移業(yè)就民”轉(zhuǎn)換，產(chǎn)業(yè)資本將替代勞動(dòng)力成為流動(dòng)的主體。改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，國際競(jìng)爭力不斷提升，主要得益于勞動(dòng)力成本低的比較優(yōu)勢(shì)。表現(xiàn)在區(qū)域上，就是大規(guī)模的勞動(dòng)力從中西部地區(qū)向沿海地區(qū)輸出，這樣既解決了沿海快速發(fā)展的用工短缺問題，又緩解了中西部地區(qū)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)壓力。但是，這種大規(guī)模“移民就業(yè)”（把勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到有就業(yè)崗位的地方）也帶來諸多問題，如造成全國交通運(yùn)力緊張，輸入地公共設(shè)施負(fù)荷加重及社會(huì)成本加大，輸出地人力資源流失發(fā)展條件惡化。未來這種格局將會(huì)逐步扭轉(zhuǎn)，通過對(duì)中西部地區(qū)新產(chǎn)業(yè)的培育和引導(dǎo)東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，將較大地增加中西部就業(yè)規(guī)模，形成“移業(yè)就民”（把產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到勞動(dòng)力富余的地方）的新模式。這種模式轉(zhuǎn)換不僅會(huì)加快中西部地區(qū)的發(fā)展，也有利于東部產(chǎn)業(yè)升級(jí)和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

4.民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略地位躍升，跨越式發(fā)展將成為民族地區(qū)主旋律。我國西部地區(qū)既是資源富集區(qū)，也是少數(shù)民族的聚居區(qū)。西藏和新疆爆發(fā)的沖突事件既有民族矛盾因素，也有民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足的成分。經(jīng)過60年的發(fā)展，兩地少數(shù)民族與漢族之間的融合發(fā)展已成為主流，但受境外分裂分子的挑撥，民族矛盾如果不能及時(shí)化解有時(shí)也會(huì)上升為主流。目前中央已經(jīng)就民族地區(qū)如何實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展展開專門的大規(guī)模調(diào)查研究，并會(huì)出臺(tái)更有強(qiáng)度的援助性政策。通過加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大力改善民族地區(qū)居民的生產(chǎn)生活條件，提供基本均等化的公共服務(wù)，民族團(tuán)結(jié)和邊疆穩(wěn)定會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)。同時(shí)，推動(dòng)民族地區(qū)對(duì)外開放、科技進(jìn)步和人才培養(yǎng)，對(duì)豐富的自然資源實(shí)施“就地轉(zhuǎn)化”戰(zhàn)略，為當(dāng)?shù)囟嗔粢恍┯蜌獾V產(chǎn)等資源，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)快速發(fā)展。