農村土地銀行的中外比較與借鑒

■ 陳少強 孫艷麗

農村土地銀行主要經營農村土地存貸及與土地有關的長期信用業(yè)務，它是國外常見的一種農村金融組織。近年來，為加快土地流轉，中國部分地區(qū)進行了農村土地銀行試點工作。由于國情不同，中外農村土地銀行在組織形式和運行機理等方面存在較大差異，試點中的中國農村土地銀行其實并不是真正意義上的土地銀行。本文通過分析對比中外農村土地銀行的異同，探索符合中國國情并行之有效的農村土地銀行制度，以滿足中國經濟和社會發(fā)展所需。

國外農村土地銀行基本情況

國外農村土地銀行在成立初期，一般得到政府大力支持，其主要業(yè)務是農地抵押貸款。隨著經濟社會環(huán)境的變化，農村土地銀行的業(yè)務呈現出多元化和綜合化的趨勢，政府支持力度也逐步減弱。

（一）農村土地銀行成立背景

發(fā)達國家成立農村土地銀行，大多是基于當時農村經濟困難、資金短缺和高利貸盛行。18世紀下半葉，德國遭受戰(zhàn)亂，農民多數逃亡，原來富有的大地主也負債累累，高利貸活動的猖獗，農村經濟雪上加霜。為解除高利貸的盤剝，讓資金流入農村，普魯士國王于1770年下令組織成立了德國第一個土地抵押信用合作社。1852年，法國創(chuàng)建了法蘭西土地信貸銀行，專門為農民購入土地或開墾利用土地提供長期貸款。20世紀初期，美國出現了以農產品過剩為典型特征的農業(yè)危機，美國政府為此扶持建立了聯邦土地銀行，為農業(yè)生產及其相關活動提供長期信貸資金和服務。

與發(fā)達國家類似，許多發(fā)展中國家為了解決長期農業(yè)資金來源和扶持農業(yè)，也相繼建立了具有政策性金融性質的農村土地銀行，如印度于1920年成立了土地開發(fā)銀行，通過土地抵押的方式為農民提供5-10年或更長期限的長期貸款，以購買價值高的農業(yè)設備、改良土壤、償還貸款及贖回地主扣押的土地等；菲律賓也于1966年成立了土地銀行，為農戶提供中長期信貸。

（二）農村土地銀行基本特點

國外農村土地銀行在組織架構、經營機制等方面存在較大差異，但都有以下幾個特點：

1.成立初期政府給予大力支持

通過法律、資金、政策等多種手段，政府在農村土地銀行成立初期發(fā)揮主導作用，如美國聯邦土地銀行的創(chuàng)辦資金是由政府墊支的，德國政府授予土地抵押信用合作社發(fā)行債券的權利以籌集信貸資金，印度土地開發(fā)銀行的資金來源于中央銀行和債券發(fā)行，菲律賓政府在土地銀行成立初期就持有86%的股份。

2.以農地抵押貸款為核心業(yè)務

國外農村土地銀行專門為土地開發(fā)和利用提供金融服務，大多以發(fā)放農地抵押貸款為核心業(yè)務，其貸款對象是各涉農實體。例如，美國聯邦土地銀行的貸款對象主要是營業(yè)區(qū)內的農場和農民，以及為農業(yè)服務的廠商；南非土地銀行貸款對象也較為寬泛：從大型農場到微型企業(yè)，從長期從事農業(yè)經營的商業(yè)性農民到新加入農業(yè)的社會群體。

3.業(yè)務范圍呈現多元化和綜合化趨勢

隨著經濟環(huán)境的變化，各國農村土地銀行的業(yè)務也呈現出多元化、綜合化的格局。例如，法國土地信貸銀行業(yè)務范圍擴大到經營各種金融產品和金融業(yè)務，如各種存款、儲蓄、證券票據投資、信息、咨詢、出租保險柜等等；菲律賓土地銀行則變成一家政府全能銀行，其業(yè)務范圍擴大至包括向農業(yè)、工業(yè)、房屋建筑以及房屋融資項目和其他生產性企業(yè)貸款。

中國農村土地銀行的初步探索

近年來，中國一些地方已開始探索以促進土地流轉為核心的農村土地銀行運作模式。但由于國情不同，中國農村土地銀行在成立背景、組織形式以及業(yè)務范圍等方面，都與國外相差較大。

（一）成立背景

中國成立農村土地銀行的初衷是解決土地流轉和勞動力流動不足問題。中國農村家庭承包制度將土地按人口均分、好壞遠近搭配，有助于社會公平，但容易造成承包經營的土地過于零散，阻礙土地利用效率的提高。同時，農民手中閑散的土地如果不通過多種方式流轉（包括土地委托和抵押），土地價值難以體現，農民難以籌集足夠的資金投入承包經營的土地用于發(fā)展農業(yè)生產。通過建立農村土地銀行，允許農民將土地承包經營權委托給具有政府或者集體組織的中介組織，有利于加快農村土地流轉、促進農民外出勞務或者經商。特別是十七屆三中全會提出要“加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場”之后，地方探索土地銀行模式促進土地流轉的進程明顯加快。

中外土地銀行成立背景上的差異，源于中國獨特的土地制度。按照現行法律規(guī)定，除特別申明外，中國農村土地（包括建設用地和農用地）都是集體所有，一般不允許抵押農用地，農村金融機構相應缺乏土地抵押貸款業(yè)務。近年來，國家已開始突破土地抵押貸款的政策限制，如2009年3月人民銀行與銀監(jiān)會聯合發(fā)文，提出“有條件的地方可以探索開辦土地經營權抵押貸款”。不過，這項業(yè)務掛靠農村信用社內，真正意義上的農村土地銀行仍沒有掛牌成立。

（二）組織形式

中國試點中的農村土地銀行，主要是以“信托中心”或者“合作社”的形式存在。

1.山東諸城“土地信托中心”

為了打消外出經商農民失去土地經營權的顧慮，山東省諸城市枳溝鎮(zhèn)于2003年成立土地信托中心，積極探索土地流轉新路徑。土地信托中心是政府的派出機構，由鎮(zhèn)政府經管站負責，主要從事土地流轉的公共服務和相關招商等工作。具體做法是：農民將土地承包權“存”入“中心”，想租地的農民通過交納一定的租金，就可以獲得土地使用權。存地農民根據土地等級每畝地能收取承包者150－500元的“利息”。土地“主人”還可以從中心“取”出土地承包經營權。

2.寧夏平羅“土地信用合作社”

2006年以來，在寧夏平羅縣政府的推動下，一些村鎮(zhèn)成立了土地信用合作社，由村領導擔任合作社負責人。具體做法是：農民自愿把自己的耕地（使用權）存入合作社，由合作社向存地農民支付“存地費”；合作社再把土地“貸”給經營企業(yè)或大戶，并收取“貸地費”。

3.浙江紹興南岸村“土地股份合作社”

在浙江紹興縣政府辦、縣農辦、縣農業(yè)局等部門的幫助和支持下，南岸村于2007年創(chuàng)立了村級土地股份合作社，該社堅持“民投資、民管理、民受益”的原則，爭取讓農民通過土地轉讓獲得更多實惠。具體做法是：農民以土地承包經營權作為股本，與合作社簽訂入股合同，按股權實行保底分配（土地流轉收益）；合作社再把土地承包給經營公司，年終視經營狀況按股權再次給農民分紅。

4.其他形式

除上述三個省份的土地合作社外，湖北鐘祥市彭墩村于2008年7月成立了土地存貸合作社，北京平谷區(qū)于2008年12月成立了百合興盛土地專業(yè)合作社，河南光山縣于2009年10月成立了首家農村土地信用合作社聯合社——江灣農村土地信用合作社聯合社。這些合作社的土地業(yè)務大同小異，主要是農民將土地存給土地中介組織，再由合作社貸給生產經營用戶。

（三）主要業(yè)務

中國農村土地銀行主要從事土地“存貸”業(yè)務：先將農民分散的土地集中起來“存”入土地銀行，再由土地銀行“貸”給農業(yè)大戶或者專業(yè)經營組織。換言之，由于中國土地抵押行為仍受到限制，相應地缺少土地經營權抵押貸款業(yè)務，中國目前農村土地銀行在名稱上叫做“銀行”，其實不具備銀行最基本的貸款功能，這點與國外通行的農村土地銀行差別明顯（見表1）。

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建立中國特色的農村土地銀行

建立農村土地銀行符合中國經濟社會發(fā)展的內在邏輯，是貫徹國家現代化發(fā)展目標的重要舉措。在建立中國特色農村土地銀行的基本框架時，既要借鑒國外通行做法，又要結合中國國情。具體來說，應把握以下幾點：首先，賦予其土地抵押貸款的功能，使之成為真正意義上的銀行；其次，賦予其政策性金融的功能，使之能夠貫徹國家現代化發(fā)展戰(zhàn)略；第三，結合現有金融組織架構，構建“農發(fā)行+農村土地信用社”的組織模式；第四，注重制度設計，防范風險。

（一）業(yè)務范圍：以土地抵押貸款為核心

目前農村土地銀行的業(yè)務是以中介組織的形式從事土地“存貸”，有利于整合零散的土地，也可以避開農村融資的瓶頸，畢竟經營大戶或者龍頭公司資金充足，在短期內可以解決融資資金不足的問題。但由于功能殘缺，試點中的農村銀行在促進土地流轉和農民增收方面不可避免面臨挑戰(zhàn)：一方面，由于難以利用土地財產作為抵押取得去城鎮(zhèn)務工和創(chuàng)業(yè)所需的資金，農民存貸土地積極性降低，土地流轉和規(guī)模經營受到限制。另一方面，貸地種植大戶在獲得土地以后，往往需要花費大量的資金來改善生產條件、進行基礎設施投資、改良品種和購買大型農業(yè)機械等，而在現有的制度安排下，大戶通常難以從商業(yè)銀行獲得貸款支持，政府財政支持力度有限，農村融資困難也使大戶對“貸地”望而卻步，這也反過來影響農民收入的增加。

（二）功能定位：政策性金融機構

現有的農村土地銀行雖有政府或者集體組織背景，但缺乏土地抵押貸款這一基本的金融功能，無法成為真正意義上的土地銀行。因此，中國特色農村土地銀行的功能應定位為政策性金融機構。一方面，中國設立農村土地銀行的初衷，是為了解決農業(yè)生產經營主體和商業(yè)金融機構難以解決的問題，彌補市場失靈，貫徹社會主義現代化的國家發(fā)展戰(zhàn)略，國家財政應成為農村土地銀行的主要資金來源；另一方面，在具體運作方面，農村土地銀行要按照市場化的運作方式，堅持資金投放節(jié)約和產出最優(yōu)的原則，提高銀行自身的可持續(xù)性。

從發(fā)展趨勢來看，國外土地銀行的政策性金融業(yè)務有淡化趨勢，融資方式也逐步多樣化，如隨著資本市場業(yè)務的完善和農村土地銀行信用層級的提高，農村土地銀行發(fā)行土地債券，吸納社會閑散資金。綜合考慮中國發(fā)展階段和農村長期資金困難的現實，中國政策性金融還遠未到淡出的時候。相反，當前及今后較長一段時期，中國應當強化包括農村土地銀行在內的政策性金融機構的作用。

（三）組織架構：農發(fā)行+農村土地信用社

農村土地銀行理想組織架構是單獨成立一家新的銀行，即在全國設立農村土地銀行總行，省、市設分行，縣設支行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村設土地信用合作社。不過，這種模式的缺點是成本過高，實際操作難度大。

中國特色農村土地銀行的組織構建，應結合或者參考現有農村金融或政策性金融的架構。目前，農地抵押貸款試點業(yè)務載體是農村信用社，這主要是考慮到農村信用社網點多，熟悉農戶信用狀況，并且與村集體組織有較多業(yè)務往來。不過，這種做法不利于農村信用社的經營和發(fā)展，因為農村信用社的發(fā)展趨勢是商業(yè)化和市場化，讓農村信用社同時承擔政策性和經營性兩類業(yè)務，容易造成定位模糊、職能不清，也不便于金融監(jiān)管。因此，農村土地銀行的土地抵押貸款業(yè)務應從農村信用社中分離。

由此看來，農村土地銀行應與其他農村金融機構框架相結合。國家開發(fā)銀行和進出口銀行雖然也是政策性金融機構，但其業(yè)務范圍與農村土地相距較遠，不宜與農村土地銀行結合。郵政儲蓄銀行廣泛分布在農村，但實行的是市場化的經營管理，業(yè)務范圍也與農村土地銀行業(yè)務范圍不交叉，這里也不作論述。相對而言，農業(yè)發(fā)展銀行為政策性金融機構，與農村土地銀行性質相同。而且，農業(yè)發(fā)展銀行有一套完善的組織和專業(yè)體系。二者不同之處在于，前者主要從事糧棉油貸款，以及部分基礎設施投資，后者則負責土地流轉和土地抵押相關的信貸業(yè)務。若將農業(yè)發(fā)展銀行改建為具有金融融資功能和從事農業(yè)發(fā)展長期投資的政策性土地銀行，不僅在職能上可行，在操作上也便利。

不過，農業(yè)發(fā)展銀行模式也有不足之處：一是業(yè)務不對個人，二是網點少，在縣以下沒有網點。農村土地銀行完全掛靠在農業(yè)發(fā)展銀行的做法也不合時宜，必須與促進農地流轉的中介組織結合，才能真正發(fā)揮農村土地銀行的職能作用。中國試點中的農村土地銀行（即各類土地信用合作社），正好彌補了農業(yè)發(fā)展銀行架構的不足：試點中的農村土地信用合作社不僅能夠促進土地有效流轉，同時還具有組織優(yōu)勢，親近、了解農民，便于收集農民的土地需求、貸款需求，并為農民辦理土地流轉登記、抵押貸款登記、貸款申請和擔保等業(yè)務。

這樣，中國特色農村土地銀行的組織模式應是“農發(fā)行+農村土地信用社”。具體架構為：將農村信用社的“抵押貸款”試點業(yè)務轉移到農村土地銀行，農村土地銀行掛靠在農業(yè)發(fā)展銀行，上層依托中國農業(yè)發(fā)展銀行的架構，市以上機構主要負責制定政策法規(guī)、債券發(fā)行、資金清算等業(yè)務，縣、區(qū)級支行加掛中國農村土地銀行牌子，按各自經營范圍和經營機制獨立運行；下層是鎮(zhèn)、村級的土地信用合作社（信托中心或者其他中介組織），仍然以土地存貸業(yè)務為主。至此可以看出，中國農村土地銀行組織架構實際上結合了政府、金融部門、中介組織等多種組織元素。

（四）風險控制：重在制度設計

現有的農村土地主要從事土地存貸業(yè)務，業(yè)務雖然簡單，卻也沒有銀行的種種風險。新的農村土地銀行由于功能被拓展，風險也隨之集聚?？梢哉J為，新的農村土地銀行及其土地抵押貸款業(yè)務是一把“雙刃劍”，如果處理不當，將會帶來社會和財政金融風險。在構建中國特色農村土地銀行基本框架時，尤其要注重風險控制。

一是防范社會風險。農村土地銀行的核心業(yè)務是土地抵押貸款，而土地抵押恰恰是個敏感話題。這是因為，土地對于中國農民而言具備經濟功能、保障功能和就業(yè)功能，是農民的“命根子”，如果允許農民用土地承包經營權向土地銀行進行抵押，則債權到期后，抵押人無力履行債務和實現抵押權時，農民將失去基本的生存條件，其社會后果將十分嚴重，這也是國家遲遲不放開農村土地抵押業(yè)務的重要原因。但如果制度設計合理，農村土地銀行的社會風險仍然可控。首先，國家可以在農民無助時會給予必要的補助或者賦予農民優(yōu)先贖回的權利，如借鑒法國的經驗，通過立法規(guī)定，抵押人喪失土地的承包經營權后，享有耕地的優(yōu)先承租權。其次，國家可對實現抵押權時土地承包經營權受讓人的主體資格進行必要的限制，從制度層面規(guī)定農地抵押時應優(yōu)先抵押給農村土地銀行，或者說是讓農村土地銀行成為惟一的土地抵押受讓人，防止無能力及無心從事農地經營的人浪費土地資源和利用炒賣手段漁利，這樣既最大限度地保護農民權益，又有效地促進土地流轉。

二是防范財政金融風險。農村土地銀行的財政金融風險表現在：一方面，農村土地銀行過多承擔有關經濟主體的經營責任，將市場風險轉化為政府財政風險；另一方面，農村土地銀行因其政策性金融業(yè)務而發(fā)展成為官僚機構，銀行過多關注員工自身工資福利待遇，對提高經營管理模式重視不夠，從而增大銀行金融風險。當前，許多發(fā)達國家逐步縮小政策性金融的業(yè)務范圍，也主要是因為政策性金融機構龐大的債務負擔和低效率的運作模式。因此，在設計中國農村土地銀行制度時，要吸收和借鑒國外教訓，完善銀行治理結構，合理界定政府和市場作用邊界，防范和化解財政金融風險。