奧運(yùn)會(huì)組委會(huì)的公法地位研究

林 卉,吳財(cái)和

(1.浙江廣播電視大學(xué)文法學(xué)院,浙江杭州 310012;2.浙江體育職業(yè)技術(shù)學(xué)院體育系,浙江杭州310012)

0 前 言

2012年奧運(yùn)會(huì)將在倫敦舉行,倫敦也因此成為唯一一個(gè)三次舉辦奧運(yùn)會(huì)的主辦城市,而洛杉磯、巴黎也兩度成為奧運(yùn)會(huì)主辦城市,德國(guó)、澳大利亞等國(guó)也在不同城市取得過兩次以上奧運(yùn)會(huì)的主辦權(quán)。奧運(yùn)會(huì)的籌辦對(duì)上述國(guó)家和主辦城市的政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及城市建設(shè)等方面都起到了極大的推動(dòng)作用,在亞洲地區(qū),東京奧運(yùn)會(huì)和漢城奧運(yùn)會(huì)也幫助日本和韓國(guó)完成了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)飛躍的重任。對(duì)奧運(yùn)會(huì)組委會(huì)(OCOG,以下簡(jiǎn)稱“奧組委”)的研究,有助于重新審視并改進(jìn)大型國(guó)際體育賽事的承辦水平,為中國(guó)再一次申請(qǐng)奧運(yùn)會(huì)等重要國(guó)際賽事打下基礎(chǔ)。

目前,有關(guān)于奧運(yùn)會(huì)組委會(huì)在公法上的地位和權(quán)力配置等問題,在國(guó)內(nèi)學(xué)界的研究領(lǐng)域中幾乎空白,這一角度的研究將有助于規(guī)范作為公法人或公共機(jī)構(gòu)的奧組委的權(quán)力運(yùn)行,推動(dòng)國(guó)內(nèi)體育法治化的進(jìn)程。本文將圍繞以下三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)展開探討:一是奧運(yùn)會(huì)組委會(huì)在公法上的性質(zhì)問題;二是奧運(yùn)會(huì)組委會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和行使原則問題;三是北京奧組委的法律地位問題。

1 奧運(yùn)會(huì)組委會(huì)在公法上的性質(zhì)

1.1 奧運(yùn)會(huì)組委會(huì)組織模式與功能的發(fā)展

1894年國(guó)際奧委會(huì)成立至第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)前,奧林匹克運(yùn)動(dòng)處于艱難的摸索階段,奧林匹克運(yùn)動(dòng)三大支柱組織——國(guó)際奧委會(huì)(International Olympic Committee,簡(jiǎn)稱IOC)、國(guó)家奧委會(huì) (National Olympic Committees,簡(jiǎn)稱NOCs)、國(guó)際單項(xiàng)體育聯(lián)合會(huì)(International Sport Federations,簡(jiǎn)稱 IFs)——的結(jié)構(gòu)體系尚未形成,主辦城市在很大程度上按照自己的意愿舉辦奧運(yùn)會(huì),隨意性較大。這一情況在1908年倫敦奧運(yùn)會(huì)時(shí)開始有了根本的轉(zhuǎn)變,負(fù)責(zé)組織該屆奧運(yùn)會(huì)的是英國(guó)奧林匹克理事會(huì)(British Olympic Council),由國(guó)際奧委會(huì)中的英國(guó)委員和國(guó)內(nèi)體育單項(xiàng)協(xié)會(huì)代表組成,并成為后來所有國(guó)家奧委會(huì)的基本框架。它克服了此前奧運(yùn)會(huì)組織工作中的隨意性,確立了一系列重要的奧運(yùn)會(huì)組織原則,例如,委托各單項(xiàng)協(xié)會(huì)分別組織和實(shí)施奧運(yùn)會(huì)中的相應(yīng)項(xiàng)目競(jìng)賽,包括制定競(jìng)賽規(guī)則和編排日程、選派裁判員等,并將項(xiàng)目規(guī)則的英、法、德文文本送達(dá)各參賽國(guó)。1908年倫敦奧運(yùn)會(huì)的模式為其后的奧運(yùn)會(huì)的組織構(gòu)建了基本框架[1]。

第二次世界大戰(zhàn)以后至20世紀(jì)70年代,奧運(yùn)會(huì)規(guī)模的迅速擴(kuò)大,涉及的因素也更多,與其他行業(yè)之間的滲透加強(qiáng),舉辦奧運(yùn)會(huì)成為社會(huì)各部門協(xié)調(diào)的事業(yè)。從1964年東京奧運(yùn)會(huì)開始,奧運(yùn)會(huì)的籌辦開始納入舉辦城市市政建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)整體規(guī)劃,對(duì)主辦城市來說,舉辦奧運(yùn)會(huì)成為一項(xiàng)綜合性的社會(huì)事務(wù)。因此,奧組委的結(jié)構(gòu)與功能也發(fā)生了變化,構(gòu)成人員中越來越多地出現(xiàn)了其他行業(yè)的管理者和專業(yè)人員,以適應(yīng)組委會(huì)工作的復(fù)雜性。奧組委成為社會(huì)各子系統(tǒng)的一個(gè)匯合點(diǎn)。但是,由于資源投入的急劇增加,傳統(tǒng)的籌資模式早已不能滿足奧運(yùn)會(huì)的需要,另一方面,承辦奧運(yùn)會(huì)給城市環(huán)境帶來的影響,也使其在財(cái)政支持上遇到一些阻礙,1976年蒙特利爾就因承辦奧運(yùn)會(huì)而高額負(fù)債。

1984年以前,奧運(yùn)會(huì)都是由國(guó)家舉辦,政府投入占到奧運(yùn)會(huì)總費(fèi)用的80%以上,包括建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和行政費(fèi)用,一些國(guó)家甚至因此而強(qiáng)行增加課稅。1984年洛杉磯奧運(yùn)會(huì)首開奧運(yùn)會(huì)商業(yè)化運(yùn)作之先河,出現(xiàn)第一個(gè)私人經(jīng)營(yíng)的比賽形式,組委會(huì)以商業(yè)性開發(fā)作為籌集奧運(yùn)會(huì)資金的主要方式,這一舉措不僅為奧運(yùn)會(huì)本身提供了經(jīng)濟(jì)支持,也使得主辦城市有可能贏利。洛杉磯奧運(yùn)會(huì)的組委會(huì)和企業(yè)形成了“非營(yíng)利”合作關(guān)系,不但沒有增加課稅,而且還產(chǎn)生了贊助商和電視轉(zhuǎn)播權(quán)等新概念,并最終贏利1.5億美元。1992年巴塞羅那奧運(yùn)會(huì)則完全由 HOLSA公司運(yùn)作,該公司51%的股份由西班牙政府掌握,其余股東則包括投資者和贊助商等[2]。這一方式促進(jìn)了公共建設(shè)的投資和城市的發(fā)展,類似模式被2000年悉尼奧運(yùn)會(huì)采用并大獲成功。

1.2 作為公權(quán)力主體的奧運(yùn)會(huì)組委會(huì)

20世紀(jì)開始,由于公共行政在許多方面呈現(xiàn)出多元化的趨勢(shì),也促使公權(quán)力主體的多元化成為現(xiàn)代公法學(xué)理論研究的重要內(nèi)容。在大陸法系的公法學(xué)理論中認(rèn)為,除國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)施的“直接國(guó)家行政”外,由國(guó)家授權(quán)的其他公法人也可以對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理,即“間接公共行政[3]”。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)公法學(xué)理論根據(jù)公共行政的實(shí)施主體性質(zhì)不同,將其分為國(guó)家行政與公法團(tuán)體行政。我國(guó)公法學(xué)理論也將公共行政分為實(shí)質(zhì)意義上的公共行政和形式意義上的公共行政。前者是從職能活動(dòng)的特性來定義,除了國(guó)家行政機(jī)關(guān)的行政外,還包括行政機(jī)關(guān)以外的其他社會(huì)組織依授權(quán)而從事的行政活動(dòng);后者則是從行政的主體來定義,指國(guó)家行政機(jī)關(guān)的行政管理活動(dòng)。一般認(rèn)為,除國(guó)家行政外,公行政還應(yīng)當(dāng)包括其他非國(guó)家公共組織的行政,如公共社團(tuán)(律師協(xié)會(huì)、醫(yī)生協(xié)會(huì)等)的行政和公共企事業(yè)單位(國(guó)有企業(yè)、公立學(xué)校、研究所等)的行政。

申奧成功后,國(guó)家奧委會(huì)將被授予奧運(yùn)會(huì)的舉辦權(quán),并與主辦城市的地方政府配合,形成奧組委來負(fù)責(zé)奧運(yùn)會(huì)的籌備和運(yùn)營(yíng)。從歷史上來看,奧運(yùn)會(huì)的組織模式有三:一是政府主導(dǎo)模式,如1980年莫斯科奧運(yùn)會(huì);二是私營(yíng)模式,如1984年洛杉磯奧運(yùn)會(huì);三是公私伙伴模式,如1992年巴塞羅那奧運(yùn)會(huì)。現(xiàn)行《奧林匹克憲章》第39條規(guī)定了“奧運(yùn)會(huì)組委會(huì)應(yīng)具有法人地位”,從《主辦城市合同》的條款內(nèi)容中可以發(fā)現(xiàn),奧組委也具備公法意義上的權(quán)力與職責(zé),例如:《主辦城市合同》第20條規(guī)定,奧組委可以“采取一切適當(dāng)與必要的安保措施,以保證奧運(yùn)會(huì)安全、和平地舉行”。

作為負(fù)責(zé)奧運(yùn)會(huì)籌備和舉辦的主要組織者,不論采用何種形態(tài),組委會(huì)都應(yīng)具備臨時(shí)性公權(quán)力主體的資格。作為一個(gè)臨時(shí)性權(quán)力機(jī)構(gòu),奧組委從成立起就直接與國(guó)際奧委會(huì)聯(lián)絡(luò)并接受其指示,根據(jù)國(guó)際奧委會(huì)的授權(quán)來行使其權(quán)力,并對(duì)奧運(yùn)會(huì)各項(xiàng)工作獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。奧組委根據(jù)本屆奧運(yùn)會(huì)籌辦工作的實(shí)際需要,結(jié)合主辦城市的實(shí)際情況,下設(shè)若干個(gè)具體行使職權(quán)的職能部門,負(fù)責(zé)各項(xiàng)具體工作的實(shí)施。

2 奧運(yùn)會(huì)組委會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)與行使原則

2.1 奧運(yùn)會(huì)組委會(huì)在公法上的權(quán)力結(jié)構(gòu)

從奧運(yùn)會(huì)的籌備、舉辦到奧運(yùn)會(huì)遺產(chǎn)的保護(hù)等整個(gè)承辦過程中,奧組委在奧運(yùn)會(huì)實(shí)施計(jì)劃和規(guī)則的制定、資金籌集、場(chǎng)館及基礎(chǔ)設(shè)施的籌建、各類公共服務(wù)的提供、傳媒與信息系統(tǒng)規(guī)制、環(huán)境治理和監(jiān)測(cè)、人力資源的開發(fā)與培訓(xùn)等諸多方面行使其權(quán)力。與其他公權(quán)力主體一樣,奧組委在其權(quán)力運(yùn)作過程中,也必須遵守法律、法規(guī)以及《奧林匹克憲章》、《主辦城市合同》等規(guī)范性文件。

盡管奧運(yùn)會(huì)組委會(huì)只是一個(gè)臨時(shí)性權(quán)力機(jī)構(gòu),其權(quán)力運(yùn)作仍需要在合理的結(jié)構(gòu)框架中進(jìn)行,以實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力的制約和監(jiān)督。權(quán)力結(jié)構(gòu)是指權(quán)力的組織體系、權(quán)力配置以及各種不同權(quán)力之間的相互關(guān)系。合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)是防止權(quán)力被濫用的基礎(chǔ),其合理性的首要因素是將權(quán)力分解后再進(jìn)行合理的配置。公權(quán)力的運(yùn)作通常存在兩種結(jié)構(gòu)模式:塔狀結(jié)構(gòu)和網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。塔狀結(jié)構(gòu)是一種傳統(tǒng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式,是集權(quán)制和對(duì)最高權(quán)力規(guī)范性約束排除的結(jié)果,這一模式在現(xiàn)代社會(huì)已向網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化。在后一種模式下,所有的權(quán)力均處于相互制約并以法律形式體現(xiàn)的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)中,并為這一網(wǎng)絡(luò)服務(wù)。簡(jiǎn)言之,塔狀結(jié)構(gòu)是權(quán)力主導(dǎo)的結(jié)構(gòu)模式,而網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)是法律主導(dǎo)的結(jié)構(gòu)模式[4]。

奧運(yùn)會(huì)組委會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)是一種網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)模式,這一方面是由法治化進(jìn)程向體育領(lǐng)域的滲透所決定的,另一方面也受到奧林匹克運(yùn)動(dòng)組織結(jié)構(gòu)和奧組委功能本身的變革的影響[5]。國(guó)際奧委會(huì)作為總協(xié)調(diào)者,國(guó)際單項(xiàng)體育聯(lián)合會(huì)和國(guó)家奧委會(huì)各司其職,成為奧林匹克運(yùn)動(dòng)的三大支柱,國(guó)際奧委會(huì)增加并強(qiáng)化了其下屬委員會(huì),以有效地處理不同領(lǐng)域的事務(wù);奧組委則成為主辦城市各部門協(xié)調(diào)的樞紐,掌控并行使著從保障政治穩(wěn)定到電視轉(zhuǎn)播權(quán)拍賣的各種權(quán)力,這些權(quán)力被分配各奧組委下屬的各職能部門,并在互相之間建立了制約機(jī)制。

例如,2008年北京奧運(yùn)會(huì)組委會(huì)下設(shè)秘書行政部、總體策劃部、新聞宣傳部、工程部、技術(shù)部、市場(chǎng)開發(fā)部、法律事務(wù)部、監(jiān)察審計(jì)部、人事部、財(cái)務(wù)部等共13個(gè)部門。工程部負(fù)責(zé)完成所有的場(chǎng)館建設(shè)工作,而其中的招投標(biāo)、采購、監(jiān)理等環(huán)節(jié)將受到來自法律事務(wù)部、監(jiān)察審計(jì)部和財(cái)務(wù)部的制約;人事部將制約所有職能部門的人力資源配置;新聞宣傳部則將公開所有上述過程中必須公開的信息。

2.2 奧運(yùn)會(huì)組委會(huì)的權(quán)力行使原則

作為臨時(shí)性權(quán)力機(jī)構(gòu),奧運(yùn)會(huì)組委會(huì)在行使根據(jù)國(guó)際奧委會(huì)、《奧林匹克憲章》、《主辦城市合同》以及國(guó)內(nèi)法所授予的權(quán)力時(shí),也應(yīng)當(dāng)與其他的公權(quán)力主體一樣,遵循一定的公法原則。這些原則主要包括:合法性原則、比例原則和信賴保護(hù)原則[6]。

合法性原則中的“法”應(yīng)做廣義之理解,其涵義是指奧組委在行使公權(quán)力時(shí),其權(quán)力的來源、權(quán)力的行使程序以及因此所產(chǎn)生的責(zé)任均應(yīng)來源并依據(jù)《奧林匹克憲章》、《主辦城市合同》以及國(guó)內(nèi)法的明文規(guī)定。

比例原則又稱“最小侵害原則”,意指公權(quán)力的行使必須以侵犯私權(quán)最小之方式為之。廣義的比例原則又包含了妥當(dāng)性、必要性和均衡性等三方面的要求。例如,自20世紀(jì)80年代開始,國(guó)際奧委會(huì)和主辦城市奧組委都已開始高度重視奧運(yùn)會(huì)建筑設(shè)施對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響及其給主辦城市造成的不良后果;而從1984年洛杉磯奧運(yùn)會(huì)開始,組委會(huì)開始以商業(yè)性開發(fā)為主的模式籌集奧運(yùn)會(huì)資金,以減輕政府主導(dǎo)模式下對(duì)主辦城市及其居民在賦稅上增加的不利影響。

信賴保護(hù)原則由“法的確定性”理論發(fā)展而來,指在保護(hù)公民對(duì)公權(quán)力行為所產(chǎn)生的信賴?yán)?。奧運(yùn)會(huì)組委會(huì)在奧運(yùn)會(huì)相關(guān)產(chǎn)品與服務(wù)的招標(biāo)、對(duì)奧運(yùn)相關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的批準(zhǔn)授予、奧運(yùn)合作伙伴關(guān)系的建立等方面均可能承擔(dān)對(duì)相對(duì)方信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)義務(wù),未經(jīng)法定程序不得撤銷或廢止有利于相對(duì)方的決定。

3 2008年北京奧組委的法律地位分析

3.1 北京奧組委的法律性質(zhì)

北京奧組委于2001年12月13日正式成立,根據(jù)《奧林匹克憲章》第39條規(guī)定的“奧運(yùn)會(huì)組委會(huì)應(yīng)具有法人地位”,結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況,其法律性質(zhì)被確定為非營(yíng)利性事業(yè)法人。筆者認(rèn)為,這一定位雖然并不與奧組委本身所具有的功能和性質(zhì)相違背,但“事業(yè)法人”系為國(guó)內(nèi)社會(huì)所特有之概念,并不能準(zhǔn)確反映奧組委在公法上的法律地位。盡管各個(gè)國(guó)家的奧運(yùn)會(huì)組委會(huì)在組織形態(tài)上并不相同,有的以委員會(huì)形態(tài)存在,有的以有限責(zé)任公司形態(tài)出現(xiàn),但根據(jù)公法學(xué)理論和國(guó)際慣例,奧組委應(yīng)當(dāng)具有公法人或公共機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。

公法人是公、私法二元?jiǎng)澐侄嬖诘摹檫_(dá)成各種公法目的而成立的法人組織。德國(guó)的公法人包括公法團(tuán)體(主要是國(guó)家和地方行政機(jī)關(guān)、行業(yè)公會(huì)等)、公共機(jī)構(gòu)(如公立學(xué)校、公立醫(yī)院、公園、博物館等)和公法財(cái)團(tuán)(如行政性公司、協(xié)會(huì)及基金會(huì)等);英國(guó)的公法人則相對(duì)于政府而言,是以公營(yíng)公司形態(tài)所設(shè)立的公權(quán)力主體,如英國(guó)廣播公司。根據(jù)2012年倫敦奧運(yùn)會(huì)官方網(wǎng)站資料顯示,倫敦奧組委即是以公營(yíng)有限公司形態(tài)存在的公法人,其所有人是英國(guó)政府。

目前國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)公法人的討論較少,并且由于對(duì)公、私法二元區(qū)分的忽略,尚未承認(rèn)公法人制度,而對(duì)于公共機(jī)構(gòu)的法律地位也有待確認(rèn)。但這并不妨礙在理論上承認(rèn)北京奧組委所具有的公法人或公共機(jī)構(gòu)的法律地位。

根據(jù)《奧林匹克憲章》和《主辦城市合同》規(guī)定,北京奧組委已于奧運(yùn)會(huì)結(jié)束后一年解散,包括其官方網(wǎng)站使用權(quán)在內(nèi)的一系列權(quán)利的繼受機(jī)構(gòu)為北京奧運(yùn)城市發(fā)展促進(jìn)會(huì)。該促進(jìn)會(huì)的資產(chǎn)大部分來自于北京奧運(yùn)會(huì)結(jié)余,職能是促進(jìn)奧運(yùn)事業(yè)的持續(xù)發(fā)展和發(fā)揮奧運(yùn)遺產(chǎn)在主辦城市發(fā)展中的作用,同樣具有公法人或公共機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)。

3.2 北京奧組委的公權(quán)力來源及內(nèi)容

北京奧組委在對(duì)奧運(yùn)會(huì)籌備工作進(jìn)行管理和運(yùn)作時(shí),其享有并行使的公權(quán)力主要來源于法律授權(quán)、政府委托和公法契約等三個(gè)方面。

對(duì)“法律”授權(quán)應(yīng)作廣義上的理解,即包括了法律、法規(guī)、規(guī)章和《奧林匹克憲章》等國(guó)際法文件的授權(quán)。作為國(guó)內(nèi)公法主體的奧組委的一部分權(quán)力由法律授予,符合公權(quán)力的來源與行使應(yīng)遵循合法性原則的要求;另一方面,通過法律授權(quán)規(guī)范奧組公法行為,防止其因行使公權(quán)力而侵害私權(quán)利益,并在侵害產(chǎn)生后為相對(duì)方尋求法律救濟(jì)提供依據(jù)。其次,奧組委也通過政府委托獲得管理奧運(yùn)會(huì)相關(guān)的公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的權(quán)力;同時(shí),北京奧組委在其權(quán)力運(yùn)行中也作為公法人對(duì)其他組織進(jìn)行了公法意義上的委托,如委托進(jìn)行政府采購等。除此之外,北京奧組委采用公法契約的方式取得公權(quán)力。從內(nèi)部來看,北京奧組委下設(shè)13個(gè)部門,分別對(duì)體育競(jìng)技、工程技術(shù)、市場(chǎng)開始、法律事務(wù)、人事、財(cái)務(wù)以及公共服務(wù)進(jìn)行管理和運(yùn)作;從外部來看,通過北京市政府與國(guó)際奧委會(huì)簽訂的《主辦城市合同》,以及在籌辦過程中與各種專業(yè)社團(tuán)和組織進(jìn)行合作所簽訂的公法契約文書,北京奧組委形成了其獨(dú)特的權(quán)力空間。

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