政府規(guī)制礦業(yè)權(quán)交易對(duì)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的影響

晏 波

(1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)資源環(huán)境管理實(shí)驗(yàn)室,北京 100083;2.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)人文經(jīng)管學(xué)院，北京 100083)

由于礦業(yè)權(quán)交易的雙方往往對(duì)所交易的礦業(yè)權(quán)具有不對(duì)稱信息，并且礦業(yè)權(quán)(尤其是其中的采礦權(quán))的行使，通常產(chǎn)生較強(qiáng)的負(fù)外部性，因此，政府對(duì)礦業(yè)權(quán)交易進(jìn)行了多方面的規(guī)制，包括對(duì)礦業(yè)權(quán)交易方式的規(guī)制、對(duì)礦業(yè)權(quán)交易主體和交易條件的規(guī)制。由于礦業(yè)權(quán)交易對(duì)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的運(yùn)作及運(yùn)作效率意義重大，所以，分析政府對(duì)礦業(yè)權(quán)交易的規(guī)制，就不僅具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，而且還具有一定的理論意義。然而，現(xiàn)有文獻(xiàn)大多僅陳述了這些規(guī)制的內(nèi)容(也有少量的文獻(xiàn)簡(jiǎn)要分析了規(guī)制的原因)，還鮮有文獻(xiàn)從這些規(guī)制對(duì)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)影響的角度給予分析。本文試圖對(duì)此問題進(jìn)行探討。

1 政府規(guī)制的含義

所謂政府規(guī)制，是指政府行政機(jī)關(guān)依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體所采取的一系列控制與監(jiān)督行為，主要包括經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和社會(huì)性規(guī)制兩個(gè)方面。經(jīng)濟(jì)性規(guī)制主要是針對(duì)自然壟斷和存在信息不對(duì)稱的領(lǐng)域，為防止發(fā)生資源配置的錯(cuò)配和使用者的不公平利用，政府使用法律權(quán)限，通過許可和認(rèn)可等手段，對(duì)企業(yè)的進(jìn)入和退出、價(jià)格、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、投資、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)等有關(guān)行為加以規(guī)制。如對(duì)城市供水供氣、電力、郵政、電信、廣播電視、鐵路、航空運(yùn)輸、城市出租車、地鐵、公共汽車、銀行、保險(xiǎn)、證券等行業(yè)的規(guī)制。社會(huì)性規(guī)制則是針對(duì)所有可能產(chǎn)生負(fù)外部性的企事業(yè)單位行為的規(guī)制。任何一個(gè)企事業(yè)單位的行為，如果對(duì)社會(huì)或個(gè)人的健康、安全、環(huán)境等造成危害，就會(huì)受到政府的規(guī)制，其規(guī)制范圍主要包括生命安全保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者保護(hù)、產(chǎn)品質(zhì)量等。

通常在討論政府規(guī)制時(shí)，政府的角色被定位為社會(huì)管理者。但政府在對(duì)礦業(yè)權(quán)交易進(jìn)行規(guī)制時(shí)，卻具有雙重身份，即作為社會(huì)管理者，同時(shí)又是法定的礦產(chǎn)資源所有者。盡管政府對(duì)礦業(yè)權(quán)交易的規(guī)制大部分源自政府的社會(huì)管理者身份，但由于政府在礦業(yè)權(quán)交易市場(chǎng)上的雙重身份，一些政府規(guī)制內(nèi)容不可避地源于政府作為礦產(chǎn)資源所有者身份所追求的目標(biāo)。遺憾的是，這兩種身份有時(shí)使政府規(guī)制的目標(biāo)發(fā)生沖突。

2 政府對(duì)礦業(yè)權(quán)交易的規(guī)制

由于礦業(yè)權(quán)交易的雙方往往對(duì)所交易的礦業(yè)權(quán)具有較強(qiáng)的不對(duì)稱信息，并且礦業(yè)權(quán)(尤其是其中的采礦權(quán))的行使，通常產(chǎn)生較嚴(yán)重的負(fù)外部性。因此，政府對(duì)礦業(yè)權(quán)的交易進(jìn)行了涵蓋面甚廣的規(guī)制，涉及到礦業(yè)權(quán)交易的方方面面，包括對(duì)交易的主體、交易的條件與程序、交易的方式與方法、礦業(yè)權(quán)交易的中介組織等等的規(guī)制。政府對(duì)與礦業(yè)權(quán)交易有關(guān)的中介組織的規(guī)制，對(duì)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)交易的影響同政府對(duì)其他市場(chǎng)中介組織的規(guī)制對(duì)市場(chǎng)交易影響類似，本文略去不討論。不過，需要說明的是，政府對(duì)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)交易的中介組織，往往規(guī)定了資質(zhì)條件。這些資質(zhì)條件不利于這些市場(chǎng)中介組織的競(jìng)爭(zhēng)，從而也有害于礦業(yè)權(quán)的市場(chǎng)交易。弗里德曼在《資本主義與自由》一書中，對(duì)于政府規(guī)定執(zhí)業(yè)資質(zhì)條件不利于競(jìng)爭(zhēng)、有害于消費(fèi)者進(jìn)行了精彩的分析[1]，此處不再贅述。在本文中，重點(diǎn)分析政府對(duì)礦業(yè)權(quán)交易主體、轉(zhuǎn)讓條件的規(guī)制對(duì)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的影響。

2.1 政府規(guī)制礦業(yè)權(quán)交易主體

我國(guó)的礦產(chǎn)資源法律規(guī)定了成為礦業(yè)權(quán)交易主體的條件。原則上，礦業(yè)權(quán)的主體為在中國(guó)從事礦產(chǎn)資源勘探和開采的法人和個(gè)人，同時(shí)也允許外國(guó)公司、企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織以及個(gè)人，依照中國(guó)的法律、行政法規(guī)的規(guī)定，在中國(guó)領(lǐng)域及管轄的其他海域投資勘查、開采礦產(chǎn)資源。2009年12月，國(guó)土資源部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范探礦權(quán)管理有關(guān)問題的通知》規(guī)定，探礦權(quán)申請(qǐng)人應(yīng)是企業(yè)法人或事業(yè)單位法人。除此之外，成為礦業(yè)權(quán)主體還必須具備法律規(guī)定的資質(zhì)條件。我國(guó)的《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》從礦種、礦產(chǎn)資源規(guī)模、礦業(yè)權(quán)主體的所有制性質(zhì)的角度，對(duì)不同的礦業(yè)權(quán)主體規(guī)定了不同的資質(zhì)條件。

除需要具備一定的資質(zhì)條件外，成為礦業(yè)權(quán)主體還需滿足其他條件。成為探礦權(quán)受讓人，必須具備一定的資金(不得低于申請(qǐng)項(xiàng)目勘查實(shí)施方案安排的第一勘查年度資金投入額，同時(shí)不得低于申請(qǐng)項(xiàng)目勘查實(shí)施方案安排的總資金的1/3)、較強(qiáng)的勘查技術(shù)裝備和較高的勘查技術(shù)水平，并且在申請(qǐng)取得探礦權(quán)時(shí)，探礦權(quán)申請(qǐng)人必須有詳細(xì)的勘查工作計(jì)劃，主要包括：申請(qǐng)勘查工作區(qū)的區(qū)塊范圍圖、勘查合約或委托勘查的證明文件、具體的勘查實(shí)施方案等。采礦權(quán)受讓人必須有相應(yīng)的資金和技術(shù)條件，要有詳細(xì)的采礦計(jì)劃及其實(shí)施方案，要有對(duì)環(huán)境影響、土地復(fù)墾、礦山安全、職工健康等方面的保護(hù)和保證措施。

政府在規(guī)定這些資質(zhì)條件和其他條件時(shí)，可能沒有意識(shí)到礦業(yè)權(quán)的所有者和礦業(yè)權(quán)的具體行使者可以不同，從而把對(duì)礦業(yè)權(quán)具體行使者的要求施加于礦業(yè)權(quán)的交易者(所有者)，限制了礦業(yè)權(quán)交易主體的數(shù)量，從而降低了礦業(yè)權(quán)交易的活躍度，不利于形成競(jìng)爭(zhēng)性的礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)價(jià)格。在政府通過拍賣、招標(biāo)、掛牌方式出讓礦業(yè)權(quán)時(shí)，降低了政府能夠得到的期望收益[2]。但是，這些條件降低了政府管理礦業(yè)權(quán)的成本。因此，可以看出，政府是以作為社會(huì)管理者的角色出臺(tái)了成為礦業(yè)權(quán)主體必須滿足的這些條件的。

從繁榮礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)，增加國(guó)家(政府)作為礦產(chǎn)資源所有者的期望收益的角度看，政府規(guī)定的這些條件，大多是無用，甚至是有害的。因?yàn)檫@些條件通常除增加礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人的交易費(fèi)用外，并不能阻止真正希望獲得礦業(yè)權(quán)的單位或個(gè)人成為礦業(yè)權(quán)的申請(qǐng)人。因?yàn)?，他們往往能夠在花費(fèi)一定的資源進(jìn)行運(yùn)作后，“具備”這些條件。譬如，就所要求的資質(zhì)條件而言，不說獲得資質(zhì)過程中的尋租活動(dòng)，就說獲得某種資質(zhì)之后的地質(zhì)勘查單位或礦產(chǎn)資源開采單位，不僅因缺少了競(jìng)爭(zhēng)者，而弱化了提高工作效率的激勵(lì)，而且可以通過讓別的缺乏相應(yīng)資質(zhì)的單位或個(gè)人掛靠的方式“租借”其資質(zhì)而獲利。試想，如果沒有這些資質(zhì)條件和其他條件，即使僅有資金的探礦權(quán)申請(qǐng)人在取得探礦權(quán)后，若打算從事探礦活動(dòng)，也會(huì)聘請(qǐng)有能力的地質(zhì)勘查隊(duì)伍制定詳細(xì)的勘查工作計(jì)劃和項(xiàng)目實(shí)施方案，并進(jìn)行勘查。這不僅有利于這些地質(zhì)勘察單位之間的競(jìng)爭(zhēng)，提高地質(zhì)勘查效率，同時(shí)還主要通過降低委托-代理費(fèi)用的方式，降低了地質(zhì)勘查市場(chǎng)的交易費(fèi)用。另外，要求探礦權(quán)申請(qǐng)人在申請(qǐng)時(shí)就必須有詳細(xì)的勘查工作計(jì)劃，既是政府部門“理性自負(fù)”的表現(xiàn)，又是其“父愛主義”的結(jié)果(不相信礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人是理性的或有限理性的，總想替民做主)。不能排除，某些人就是有敏銳的市場(chǎng)眼光(這是一種重要的企業(yè)家品質(zhì))，在沒有獲得進(jìn)一步的信息之前，就能夠捕捉到某些稍縱即逝的市場(chǎng)機(jī)會(huì)。政府的這些規(guī)制，可能就會(huì)剝奪了這些具有企業(yè)家才能的人的機(jī)會(huì)。當(dāng)然，也可能剝奪了一些財(cái)力雄厚的風(fēng)險(xiǎn)愛好者或組織的機(jī)會(huì)。這不僅給這些人或組織帶來?yè)p害，而且也損害了作為資源所有者的國(guó)家(政府)以及公眾的利益。

類似的，對(duì)采礦權(quán)受讓人的資質(zhì)條件，亦無多大限制的必要。同時(shí)，規(guī)定采礦權(quán)受讓人必須有相應(yīng)的資金和技術(shù)條件，要有詳細(xì)的采礦計(jì)劃及其實(shí)施方案，要有對(duì)環(huán)境影響、土地復(fù)墾、礦山安全、職工健康等方面的保護(hù)和保證措施，也增加了采礦權(quán)受讓人申請(qǐng)的成本。當(dāng)然，這不是說對(duì)采礦權(quán)受讓人規(guī)定的這些條件不重要。這些條件，在采礦權(quán)受讓人準(zhǔn)備開辦礦山企業(yè)、打算開采礦產(chǎn)資源時(shí)，是十分必要的，這源于開辦礦山企業(yè)所具有的較高(負(fù))外部性。但是，采礦權(quán)受讓人不一定非要親自開采礦產(chǎn)資源，其可以僅僅是憑借敏銳的市場(chǎng)眼光，看到了所出讓的采礦權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值。當(dāng)有足夠的這樣的人參與到采礦權(quán)的出讓市場(chǎng)中來的時(shí)候，作為礦產(chǎn)資源所有者的國(guó)家(政府)，就可以通過招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式出讓采礦權(quán)。這樣，不僅政府能夠獲得更多的期望收益[2]，而且，礦產(chǎn)資源的配置效率往往能夠得到提高。

特別地，我國(guó)的法律從礦業(yè)權(quán)主體的所有制性質(zhì)角度，對(duì)不同的礦業(yè)權(quán)主體規(guī)定的不同的資質(zhì)條件，明顯不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求，即不同所有制性質(zhì)的市場(chǎng)主體，應(yīng)該享有平等的參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利。這是以后修改、完善礦產(chǎn)資源法律，應(yīng)該加以改進(jìn)的地方。

2.2 政府規(guī)制礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓條件

1998年國(guó)務(wù)院發(fā)布施行的《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》，規(guī)定了探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件：①自勘查許可證頒發(fā)之日起滿兩年，或者發(fā)現(xiàn)了可供進(jìn)一步勘查、開采的礦產(chǎn)資源；②完成規(guī)定的最低投入；③探礦權(quán)屬無爭(zhēng)議；④按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定已經(jīng)繳納探礦權(quán)使用費(fèi)、探礦權(quán)價(jià)款；⑤國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門規(guī)定的其他條件。2009年12月，國(guó)土資源部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范探礦權(quán)管理有關(guān)問題的通知》，對(duì)①進(jìn)一步明確：以申請(qǐng)?jiān)谙?、招?biāo)、拍賣、掛牌方式取得的探礦權(quán)，探礦權(quán)人申請(qǐng)?zhí)降V權(quán)轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)持有探礦權(quán)滿2年，或持有探礦權(quán)滿1年且提交經(jīng)評(píng)審備案的普查以上工作程度的地質(zhì)報(bào)告，或經(jīng)原登記管理機(jī)關(guān)組織審查并證實(shí)在勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)新發(fā)現(xiàn)可供進(jìn)一步勘查或開采的礦產(chǎn)資源；以協(xié)議方式取得的探礦權(quán)，5年內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓。《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》同時(shí)規(guī)定了采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件：①礦山企業(yè)投入采礦生產(chǎn)滿一年；②采礦權(quán)屬無爭(zhēng)議；③按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定已經(jīng)繳納采礦權(quán)使用費(fèi)、采礦權(quán)價(jià)款、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和資源稅；④國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門規(guī)定的其他條件。國(guó)有礦山企業(yè)在申請(qǐng)轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)前，應(yīng)當(dāng)征得礦山企業(yè)主管部門的同意。

探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的第三、第四個(gè)條件，采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的第二、第三和第四個(gè)條件，皆理所當(dāng)然。確定探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的第五個(gè)條件的目的，可能是為了當(dāng)未來發(fā)生的可能影響探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的不可預(yù)知的事情時(shí)，政府主管部門能夠采取靈活的應(yīng)對(duì)措施，但這也給探礦權(quán)采礦權(quán)的未來轉(zhuǎn)讓增加了不確定性。對(duì)探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的，是探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的前兩個(gè)條件和采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的第一個(gè)條件。政府確定這幾個(gè)條件的初衷，是為了防止礦業(yè)權(quán)的炒買炒賣。但是，由于這幾個(gè)對(duì)礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓所施加的限制條件，既不涉及礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中的信息不對(duì)稱問題，又不涉及礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中的負(fù)外部性問題，因此，這些對(duì)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓條件的政府規(guī)制，并無經(jīng)濟(jì)學(xué)上的理由。因此，這幾個(gè)轉(zhuǎn)讓條件，只是增加了礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的交易費(fèi)用而已。

前面在分析探礦權(quán)采礦權(quán)、受讓人的條件時(shí)，就提到某些投資人可能僅僅是因?yàn)閾碛衅髽I(yè)家品質(zhì)，具有敏銳的市場(chǎng)眼光，能夠看到某些常人看不到的潛在市場(chǎng)機(jī)會(huì)。如果用這資質(zhì)、那條件約束他們的行為，往往不利于發(fā)揮他們的才能。這不僅對(duì)他們個(gè)人而言是一種人生悲劇，對(duì)全社會(huì)而言也是一種損失。既然要建立和培育礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)，那就應(yīng)該盡可能減少對(duì)礦業(yè)權(quán)交易的限制，以減少礦業(yè)權(quán)的交易費(fèi)用。礦業(yè)權(quán)交易的限制少了，礦業(yè)權(quán)交易的活躍度就會(huì)增加。礦業(yè)權(quán)交易的活躍度增加了，礦業(yè)權(quán)配置的效率就會(huì)提高。礦業(yè)權(quán)配置的效率提高了，礦產(chǎn)資源勘探、開采和利用的效率也就會(huì)相應(yīng)提高。

為此，可以把礦業(yè)權(quán)的申請(qǐng)、獲得和轉(zhuǎn)讓與礦業(yè)權(quán)的行使分開。因?yàn)榈V業(yè)權(quán)(尤其是采礦權(quán))的行使具有較強(qiáng)的外部性，所以在具體行使礦業(yè)權(quán)時(shí)，政府應(yīng)該進(jìn)行規(guī)制。如要求探礦權(quán)人在從事地質(zhì)勘查前，提供詳細(xì)的勘查工作計(jì)劃、具體的勘查實(shí)施方案等；要求采礦權(quán)人在建立礦山企業(yè)、從事礦產(chǎn)資源開采前，提供詳細(xì)的采礦計(jì)劃及其實(shí)施方案，同時(shí)還要有對(duì)環(huán)境影響、土地復(fù)墾、礦山安全、職工健康等方面的保護(hù)和保證措施。而對(duì)礦業(yè)權(quán)的申請(qǐng)、獲得和轉(zhuǎn)讓，政府則應(yīng)該完全放開(出于國(guó)家安全考慮，可對(duì)外國(guó)公民或外資企業(yè)申請(qǐng)或獲得礦業(yè)權(quán)進(jìn)行限制)，容許不同的投資主體對(duì)礦業(yè)權(quán)的“炒買炒賣”。實(shí)際上，政府既無法“準(zhǔn)確”界定什么是正常的交易，什么是炒買炒賣，政府對(duì)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)制，除增加交易者的交易費(fèi)用外，并不能阻止礦業(yè)權(quán)的“炒買炒賣”。而且，市場(chǎng)交易通常就是為了牟利，如果交易不能牟利，又要付出交易費(fèi)用，還要做什么交易？因此，在允許礦業(yè)權(quán)合法轉(zhuǎn)讓的前提下，我國(guó)的《礦產(chǎn)資源法(修正)》又規(guī)定：“禁止將探礦權(quán)、采礦權(quán)倒賣牟利”(第六條第四款)，實(shí)在是不可理喻。

礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)、獲得和轉(zhuǎn)讓的完全放開，有利于礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)到對(duì)該礦業(yè)權(quán)評(píng)價(jià)最高的人手中。這不僅有利于讓市場(chǎng)更充分地選擇由誰來具體行使礦業(yè)權(quán)，而且還可以把礦業(yè)權(quán)的獲得與擁有作為一種投資，讓市場(chǎng)來選擇何時(shí)行使礦業(yè)權(quán)。這樣不僅能提高具體行使礦業(yè)權(quán)的效率，而且還可以在一定程度上熨平礦業(yè)權(quán)、礦產(chǎn)資源的價(jià)格(當(dāng)然，這對(duì)受國(guó)際市場(chǎng)影響的礦產(chǎn)資源價(jià)格作用甚小。盡管如此，由市場(chǎng)來確定何時(shí)勘探、何時(shí)開采也會(huì)比由政府來確定效率要高些)。譬如，在礦產(chǎn)資源價(jià)格低迷時(shí)，礦業(yè)權(quán)人受價(jià)格的指引，就會(huì)少行使礦業(yè)權(quán)，少勘探，少開采，從而在一定程度上支撐礦產(chǎn)品的價(jià)格，這反過來又有利于維護(hù)礦業(yè)權(quán)的價(jià)格；反之，在礦產(chǎn)資源價(jià)格高漲時(shí)，礦業(yè)權(quán)人受價(jià)格的指引，就會(huì)多行使礦業(yè)權(quán)，多勘探，多開采，從而在一定程度上平抑礦產(chǎn)品的價(jià)格，這反過來又對(duì)上漲過快的礦業(yè)權(quán)價(jià)格產(chǎn)生一定的平抑作用。

然而，現(xiàn)有的對(duì)礦業(yè)權(quán)的規(guī)制，使礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)難以發(fā)揮此種配置資源的作用。在我國(guó)，礦業(yè)權(quán)許可證的有效期偏短。1998年頒布實(shí)施的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》規(guī)定“勘查許可證有效期最長(zhǎng)為3年；但是，石油、天然氣勘查許可證有效期最長(zhǎng)為7年?！蓖臧l(fā)布施行的《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》規(guī)定“采礦許可證有效期，按照礦山建設(shè)規(guī)模確定：大型以上的，采礦許可證有效期最長(zhǎng)為30年；中型的，采礦許可證有效期最長(zhǎng)為20年；小型的，采礦許可證有效期最長(zhǎng)為10年?！逼痰牡V業(yè)權(quán)許可證有效期，不僅不利于礦業(yè)權(quán)人選擇何時(shí)行使礦業(yè)權(quán)的時(shí)機(jī)，而且不利于礦業(yè)權(quán)人選擇以最有效的方式行使礦業(yè)權(quán)。盡管這些規(guī)章同時(shí)規(guī)定了勘查許可證和采礦許可證可以辦理延期：“需要延長(zhǎng)勘查工作時(shí)間的，探礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)在勘查許可證有效期屆滿的30日前，到登記管理機(jī)關(guān)辦理延續(xù)登記手續(xù)，每次延續(xù)時(shí)間不得超過2年”和“采礦許可證有效期滿，需要繼續(xù)采礦的，采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)在采礦許可證有效期屆滿的30日前，到登記管理機(jī)關(guān)辦理延續(xù)登記手續(xù)?！钡@種非自動(dòng)延期手續(xù)，增加了礦業(yè)權(quán)人在礦業(yè)權(quán)許可證期滿時(shí)能否延期的不確定性，不利于礦業(yè)權(quán)人在足夠長(zhǎng)的時(shí)段里有效配置礦業(yè)權(quán)，往往導(dǎo)致礦產(chǎn)資源的掠奪性開采和礦難事故的頻發(fā)。

3 政府規(guī)制礦業(yè)權(quán)交易存在的突出問題

由于現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，無論怎樣，政府規(guī)制應(yīng)該在現(xiàn)有的法律框架下進(jìn)行，不能和現(xiàn)有的法律、法規(guī)相抵觸。然而，自礦業(yè)權(quán)有償取得以來，不少地方政府部門往往假借規(guī)制的名義，干著違法的事情，規(guī)制的隨意性較大，屢屢侵害了礦業(yè)權(quán)人合法取得的礦業(yè)權(quán)。譬如，一旦某家礦山企業(yè)(尤其是煤礦企業(yè))發(fā)生安全事故，當(dāng)?shù)卣ǔ＞蜁?huì)強(qiáng)制當(dāng)?shù)厮型惖V山企業(yè)(以煤礦居多)全部停產(chǎn)整頓，而罔顧這些礦山企業(yè)各種證照齊全的事實(shí)。除此之外，地方政府官員的調(diào)整，中央、地方重大會(huì)議召開，都會(huì)導(dǎo)致一些易發(fā)生事故行業(yè)的礦山企業(yè)(如煤礦)的停產(chǎn)。這是在我國(guó)(尤其是煤炭行業(yè))盛行已久的“潛規(guī)則”——“連坐”法[3]。這種“一人生病，全家吃藥”的“連坐”法，顯然侵犯了被連坐的合法采礦權(quán)人的權(quán)利，屬于一種粗暴的違法行為，它是政府沒有依法行政的典型體現(xiàn)。

更嚴(yán)重的是，政府利用自己的行政權(quán)，通過強(qiáng)買強(qiáng)賣等手段，強(qiáng)行“轉(zhuǎn)化”或“整合”非國(guó)有礦業(yè)權(quán)人的合法采礦權(quán)。2008～2009年發(fā)生的山西煤炭業(yè)強(qiáng)制性兼并重組事件，是這方面的一個(gè)典型案例。在這次兼并重組過程中，由政府指定主體、指定區(qū)域、指定方式、規(guī)定時(shí)間、規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓采用非市場(chǎng)的定價(jià)方式，中小煤礦主沒有議價(jià)能力和議價(jià)資格，使中小煤礦主的合法采礦權(quán)受到侵害。這種侵權(quán)行為使政府的聲譽(yù)受到嚴(yán)重?fù)p害，增加了未來礦業(yè)權(quán)交易的不確定性，提高了未來礦業(yè)權(quán)交易的費(fèi)用，降低了所交易的礦業(yè)權(quán)對(duì)交易者的價(jià)值，并對(duì)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的培育產(chǎn)生了惡劣影響。從長(zhǎng)期來看，將導(dǎo)

致政府與礦業(yè)權(quán)受讓人之間的“雙輸”結(jié)果[4]。

4 小 結(jié)

從上文的分析可知，要繁榮礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)，更好地發(fā)揮礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)對(duì)礦業(yè)權(quán)配置，進(jìn)而對(duì)礦產(chǎn)資源勘探、開采和使用的引導(dǎo)作用，需要放松和改善政府對(duì)礦業(yè)權(quán)交易的規(guī)制，把礦業(yè)權(quán)的申請(qǐng)、獲得和轉(zhuǎn)讓與礦業(yè)權(quán)的行使分開。只有當(dāng)?shù)V業(yè)權(quán)人具體行使礦業(yè)權(quán)時(shí)，政府才進(jìn)行規(guī)制。而當(dāng)?shù)V業(yè)權(quán)被申請(qǐng)、獲得和轉(zhuǎn)讓時(shí)，政府則應(yīng)放松規(guī)制(出于國(guó)家安全考慮，可對(duì)外國(guó)公民或外資企業(yè)申請(qǐng)或獲得礦業(yè)權(quán)進(jìn)行限制)，容許不同的投資主體對(duì)礦業(yè)權(quán)進(jìn)行“炒買炒賣”。同時(shí)，要使政府的權(quán)力受到法律的有效制約，使政府做到依法行政，規(guī)制有法可依，減少以至消除政府規(guī)制的隨意性。

[1] [美]米爾頓·弗里德曼，張瑞玉譯.資本主義與自由[M].北京：商務(wù)印書館，1986：131-153.

[2] 晏波.競(jìng)買人風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避時(shí)礦業(yè)權(quán)拍賣設(shè)計(jì)[J].中國(guó)煤炭，2007(2)：28-30.

[3] 韓文.山西煤礦關(guān)停刺痛投資商神經(jīng)[J].中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊，2009(10)：62-63.

[4] 晏波，安瓊偉.政府聲譽(yù)與采礦權(quán)價(jià)值[J].中國(guó)礦業(yè)，2007，16(7)：21-23，27.