我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償存在的問題及解決對策分析

李連英，朱 青

( 1.東華理工大學 經(jīng)濟管理學院，江西 南昌 330013；2.華中農業(yè)大學 經(jīng)濟管理學院，湖北 武漢 430070 )

礦產(chǎn)資源是不可再生的耗竭性資源，是我國的寶貴財富和綜合實力的重要標志。因此，探討我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償問題及解決對策，對于落實科學發(fā)展觀、構建和諧社會，對于促進我國生態(tài)保護和經(jīng)濟社會發(fā)展，均具有重要的意義。

1 我國礦產(chǎn)資源開發(fā)帶來的生態(tài)環(huán)境問題

我國是一個礦業(yè)大國，礦產(chǎn)產(chǎn)量名列世界前茅。分析礦產(chǎn)資源開發(fā)帶來的生態(tài)環(huán)境問題，有助于我們對解決我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償問題的迫切性有更深的認識。

1.1 侵占和破壞大量的土地資源，加劇了生態(tài)惡化

開采礦產(chǎn)資源需占用大量土地修筑道路、固定井架、建立料場及必需的生活設施。同時，除露天采掘直接破壞土地外，采礦排出的廢石、廢渣不僅侵占了大量土地，而且破壞了植被，加劇了水土流失和土地沙化。對土地占用破壞比較嚴重的行為，主要發(fā)生在礦產(chǎn)資源開發(fā)強度大、礦山數(shù)量多的煤礦和非金屬礦山。據(jù)國土資源部門統(tǒng)計(國土資源部，2008)，截至2007年底，全國礦業(yè)開發(fā)占用和損毀土地約166萬hm2，其中尾礦堆放占地約91萬hm2，露天采坑占地約52萬hm2，采礦塌陷占地約20萬hm2，以及為采礦服務的廠房、礦區(qū)、交通設施(公路、鐵路)等所占用的土地。

1.2 破壞地下水均衡，加劇水資源短缺

采礦形成的礦坑水、選礦廢水以及采礦廢石、煤矸石、尾礦渣等堆放不當，構成了礦區(qū)水體和土壤的污染源。根據(jù)全國礦山地質環(huán)境現(xiàn)狀調查結果顯示，全國采礦活動平均每年產(chǎn)生的廢水、廢液約60.89億t，排放量約47.9億t，采礦活動每年產(chǎn)生的尾礦或固體廢棄物量約16.73億t，排放量約14.54億t。到2005年底，全國尾礦或固體廢棄物的累計積存量約219.62億t。采礦使地下水均衡系統(tǒng)受到破壞，導致部分區(qū)域地下水、地表水滲漏，造成大面積疏于漏斗，引起地表嚴重缺水，嚴重破壞了水資源的均衡和補給條件，導致礦區(qū)及周圍地下水位下降，引起植被枯死等一系列生態(tài)環(huán)境問題。

1.3 開采產(chǎn)生的“三廢”，加劇生態(tài)環(huán)境污染

礦產(chǎn)資源開采過程中排放的“三廢”(廢水、廢氣、廢渣)，會加劇礦山生態(tài)環(huán)境污染。如大量廢水未經(jīng)達標處理就任意排放，甚至直接排入地表水體中，使土壤或地表水體受到污染；此外，由于排出的廢水入滲，也會使地下水受到污染。礦物開采形成的SO2、CO2、CO等廢氣排放，引起大氣污染和酸雨。固體廢棄物堆放不僅占用了大量土地，而且固體廢物中含酸性、堿性、毒性、放射性或重金屬成分，通過地表水體徑流、大氣飄塵，污染周圍的土地、水域和大氣?？傊?，“三廢”從天空到地下立體的嚴重污染環(huán)境，并直接損害周圍居民的身體健康。

2 我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償存在的問題

從目前我國實施的生態(tài)補償相關政策來看，礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償主要存在以下四個方面的問題。

2.1 礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境保護相關法律法規(guī)和體系不健全

礦山環(huán)境保護目前還沒有一個完整的法規(guī)體系，相關法規(guī)法律之間缺乏緊密的聯(lián)系，不能保障礦山環(huán)境管理的系統(tǒng)性和整體性。缺乏針對礦山環(huán)境保護特點的技術標準，不利于礦山環(huán)境保護和治理向縱深發(fā)展。礦產(chǎn)資源法中，雖然涉及了部分生態(tài)補償?shù)囊?guī)定，但法律對于礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中生態(tài)補償?shù)囊?guī)定過于原則化，沒有明文規(guī)定具體的標準及實施方式，成為現(xiàn)行法律體系的一個“盲區(qū)”。這使得生態(tài)環(huán)境補償法律規(guī)定沒有形成強制性，在實踐中很難進行操作，從而不利于礦山環(huán)境保護和治理向縱深發(fā)展。而且，我國目前大多數(shù)的礦產(chǎn)資源補償費僅占礦產(chǎn)品銷售收入的一小部分，費用征收過低，可用于礦山地質環(huán)境生態(tài)補償?shù)馁Y金就更少了，這也是礦產(chǎn)資源在開發(fā)過程中，不能有效防止生態(tài)污染和生態(tài)系統(tǒng)破壞的主要原因。

2.2 礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中基層礦政監(jiān)督管理不到位

一些地方領導、礦業(yè)權人和基層群眾，礦業(yè)法制觀念淡薄，礦產(chǎn)資源國家所有觀念和有效保護、合理開發(fā)利用礦產(chǎn)資源意識還有待提高。加之受經(jīng)濟利益驅動，一些地方政府片面強調經(jīng)濟發(fā)展，忽視生態(tài)環(huán)境保護和治理，缺乏大局意識和整體觀念，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和政策引導，一些礦業(yè)權人或業(yè)主急功近利，加劇了礦產(chǎn)資源浪費和礦山生態(tài)環(huán)境破壞等現(xiàn)象。 首先，一些地方為追求經(jīng)濟增長速度心切，不惜以犧牲環(huán)境為代價，降低生態(tài)環(huán)保門檻，或礦產(chǎn)資源開采項目未經(jīng)環(huán)境影響評價就上馬建設，或環(huán)境評估報告流于形式。其次，一些地方政績壓倒民生。再次，礦產(chǎn)資源國家所有，但地方生態(tài)管理部門隸屬于地方、受制于地方，使得它們很難有所作為。當環(huán)保精神被踐踏，生態(tài)被惡化，真正受損的是公益與民主。

2.3 礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償政策的不完善

目前，我國雖然有一些涉及礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)南嚓P政策，但這些政策普遍帶有較強烈的部門色彩，缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調性。除此之外，很多政策都是短期性的，缺乏一種持續(xù)和有效的生態(tài)補償政策。我國各級政府的管理權限是以嚴格行政區(qū)域劃分的，這樣造成的結果，是補償行為在橫向和縱向的分割。然而，現(xiàn)實活動中，各種自然資源間是相互影響與滲透的。此外，即便是同一資源也是無法以地域來分割開的。比如，長江流域上下游間也有著密不可分的聯(lián)系。以地域為界限確定某一資源的保護權屬，很明顯不利于該種資源的整體利益。

2.4 礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中環(huán)境保護資金的收取和使用存在較大漏洞

為了維護自然環(huán)境資源的再生產(chǎn)，收取的費用必須再投入到自然環(huán)境資源的恢復、保護與增殖項目中去，但被挪作它用的現(xiàn)象時有發(fā)生。個別地方違反國家有關規(guī)定，弄虛作假，挪用環(huán)保專項資金，用于辦公用房的租賃、改造、建設，以及參與非法高息吸存和投資典當行，造成了嚴重損失和浪費。有的地方根據(jù)管轄權限收費并安排使用。這就造成位于一地的開發(fā)者向在另一地的管轄者交費。這樣，當?shù)刈匀画h(huán)境資源的破壞就不能得到補償，這部分價值實際是被挪到別處使用了。目前，國家對礦產(chǎn)資源補償費的返還比例是國家與省是5∶5，而省級政府對資金的使用是根據(jù)需要統(tǒng)一調配，并不一定返還資源所在地。

3 解決我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償問題的對策

3.1 建立健全礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境保護相關法律法規(guī)和體系

建立健全礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境保護相關法律法規(guī)和體系，急需以法律的形式，將補償范圍、對象、方式 、補償標準等確定下來。具體到實踐層面，首先，在已有法律條款的基礎上，緊密結合礦區(qū)環(huán)境的特點，建立符合我國實際情況的生態(tài)補償法律法規(guī)體系和技術標準體系。其次，以法律的手段明確和規(guī)范礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境補償機制。長期以來，我國的生態(tài)環(huán)境建設形成“少數(shù)人負擔，多數(shù)人受益”、“貧困地區(qū)負擔，富裕地區(qū)受益”的不合理局面，這是生態(tài)環(huán)境補償機制不健全的集中表現(xiàn)。因此，須根據(jù)我國的實際情況和國外先進經(jīng)驗，綜合考慮生態(tài)環(huán)境建設，正確評價生態(tài)環(huán)境建設項目，建立反哺生態(tài)環(huán)境的補償費管理體系，規(guī)范生態(tài)環(huán)境補償費的征收、使用行為，科學制定收費標準，建立健全生態(tài)環(huán)境補償機制。同時，要進一步加強生態(tài)保護執(zhí)法力度，并進行必要的行政干預和強制，切實為自然資源的合理利用、生態(tài)環(huán)境的有效保護提供保證。

3.2 加大對現(xiàn)有礦山企業(yè)的監(jiān)督管理力度

要加大對現(xiàn)有礦山企業(yè)的監(jiān)督管理力度，監(jiān)督礦山企業(yè)依法履行環(huán)境保護、土地復墾等義務。首先，應當建立礦山環(huán)境破壞監(jiān)測、報告和監(jiān)管制度，對違反法律法規(guī)和有關政策規(guī)定，造成地質破壞和環(huán)境污染的，要依法查處，責令其限期整改、達標，逾期不能達標的實行限產(chǎn)或者關閉。其次，進行生態(tài)執(zhí)法體制改革，努力消除現(xiàn)階段條塊分割與部門職能交叉的弊端，實行垂直管理，以減少地方保護主義對生態(tài)執(zhí)法的干預，徹底解決執(zhí)法力度不夠、監(jiān)控力度偏軟的問題。之所以要這樣做，是因為假如管制生態(tài)部門的權力以及生態(tài)部門自身的權力過度集中在地方政府手里，那么生態(tài)保護要求的門檻就成了一些急功近利的地方政府手中的一個籌碼。許多地方為了政績，甚至通過給予企業(yè)“超國民待遇”來吸引投資，以追求經(jīng)濟的增長；一些礦產(chǎn)資源開發(fā)項目本不可或缺的環(huán)境評估，也因此變成了招商引資的優(yōu)厚籌碼。由于這些地方更重視經(jīng)濟利益，領導及直屬單位都有相關任務，導致環(huán)保等生態(tài)管理部門難以執(zhí)法。因此，在缺少監(jiān)督與相關政策支持的情況下，地方生態(tài)執(zhí)法部門難免“坐收污利”。

3.3 實行政府主導、市場推進的多樣化生態(tài)補償方式

礦產(chǎn)資源生態(tài)補償，應該建立政府、地方區(qū)域和行業(yè)多層次的補償系統(tǒng)，實行政府主導、市場推進的多樣化生態(tài)補償方式，提高補償?shù)恼呦到y(tǒng)性和協(xié)調性?；谑袌鍪ъ`、政府失靈兩個導致環(huán)境問題的基本原因，對被破壞的生態(tài)環(huán)境進行補償，對污染的環(huán)境進行治理，必須從政府與市場兩個方面同時實施。鑒于環(huán)境效益具有公益性及我國國情，中央政府和各級政府在生態(tài)補償中要發(fā)揮主導作用，如制定生態(tài)補償政策、提供補償資金、加強對生態(tài)補償政策的監(jiān)督管理等。但政府補償自身所特有的巨大的管理成本、低效率性、產(chǎn)權界定的不規(guī)范性等問題，也決定了市場參與的必要性。只有市場的參與，才能調和政府補償?shù)膭傂?，發(fā)揮經(jīng)濟主體自身的積極性、主動性，最終實現(xiàn)補償?shù)母咝?。因此，只有建立政府主導和市場推進的生態(tài)補償機制，才能促進我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補償機制的建立健全。

3.4 設立“廢棄礦山生態(tài)恢復治理基金”，實行生態(tài)補償費征收制度

鑒于我國礦產(chǎn)資源開發(fā)的實際，礦山生態(tài)環(huán)境的破壞，既有歷史的“舊賬”，又有不斷產(chǎn)生的“新賬”。過去礦山企業(yè)開采的利潤都上交國家，企業(yè)只負責生產(chǎn)，過去企業(yè)產(chǎn)生的生態(tài)損害“舊賬”要靠企業(yè)自己背負，顯然是不合理的。因此，對歷史的“舊賬”(過去計劃經(jīng)濟條件下產(chǎn)生的礦山生態(tài)損害)，應由國家作為補償者承擔補償與修復的責任，可以通過設立“廢棄礦山生態(tài)恢復治理基金”(簡稱“恢復基金”)來實現(xiàn)，以逐步恢復治理過去計劃經(jīng)濟條件下產(chǎn)生的礦山生態(tài)損害，實現(xiàn)對過去生態(tài)損害“舊賬”的補償與修復?！盎謴突稹钡闹饕獊碓从?個方面，即政府財政支出、向正在生產(chǎn)礦山企業(yè)征收廢棄礦山生態(tài)環(huán)境補償費、捐贈捐款和其他款項。廢棄礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理費，由負責進行生態(tài)環(huán)境恢復治理工作的政府部門進行征收，向企業(yè)征收的廢棄礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復補償費的標準，按固定費率或比例費率收取(按礦石銷售額的一定比例征收)。具體收費標準，由當?shù)卣鶕?jù)本地的具體生態(tài)環(huán)境狀況確定。征收采用每年一次或按月交納。所有征收費用均要上交國家，做到?？顚Ｓ茫坑糜趶U棄礦山已造成破壞的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復治理的各項必要開支。

3.5 建立礦產(chǎn)資源開采的生態(tài)補償保證金制度

建立礦產(chǎn)資源開采的生態(tài)補償保證金制度，以確保新建和正在開采礦山的生態(tài)損害“新賬”(新造成的破壞)的修復。對新建和正在開采礦山所造成的生態(tài)損害“新賬”，要明確責任，應由企業(yè)100%地承擔。為了防止企業(yè)不履行生態(tài)修復補償?shù)牧x務，國家應建立礦產(chǎn)資源開采的生態(tài)補償保證金制度，通過交納一定的修復保證金的方式，確保生態(tài)環(huán)境的保護與修復。根據(jù)有關研究，保證金的交納，應根據(jù)礦山開采的產(chǎn)量按噸礦2～15元或售價的2%～4%征收，由地方國土資源行政主管部門確定具體的交納額度，保證金在銀行建立企業(yè)生態(tài)修復賬戶，由政府監(jiān)督管理其使用。礦山企業(yè)在規(guī)定的期限內履行生態(tài)修復責任并達到修復標準后，退還其保證金；如果他們確實損害了環(huán)境和資源并沒有履行自己應盡責任，政府就可以利用這些保證金來治理和恢復受損的環(huán)境。這一制度可以確保企業(yè)遵守有關的環(huán)境保護和資源利用規(guī)定，并以可持續(xù)的方式利用資源和保護環(huán)境。

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