中國農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害風(fēng)險管理研究
——兼論農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展

楊 霞 李 毅，2

(1.武漢大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北 武漢 430072；2.湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院 金融學(xué)院，湖北 武漢 430205)

一、自然災(zāi)害與中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)損失

隨著全球氣候的頻繁變化，人類經(jīng)濟(jì)活動的快速發(fā)展，自然災(zāi)害的發(fā)生頻率日益增加，自然災(zāi)害導(dǎo)致的損失金額不斷攀升，自然災(zāi)害已經(jīng)成為人類社會面臨的共同挑戰(zhàn)。中國是世界上遭受自然災(zāi)害侵襲最為嚴(yán)重的國家之一，自然災(zāi)害種類多，分布廣，損失大。災(zāi)損率是衡量災(zāi)害損失程度的一個重要指標(biāo)，可以表示為年度災(zāi)害所致經(jīng)濟(jì)損失與GDP的比值。如果以大于2%的災(zāi)損率為中等災(zāi)害的度量標(biāo)志，那么近20年來中國的平均災(zāi)損率大約達(dá)到2.44%，一半的年份屬于災(zāi)害之年。如果撇開別因地震等巨災(zāi)導(dǎo)致異常重大財產(chǎn)損失的年份，中國平均每年因自然災(zāi)害導(dǎo)致的直接經(jīng)濟(jì)損失近2 000億元。

中國又是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在極大程度上依賴自然條件，具有較強(qiáng)的季節(jié)性和周期性，因此成為受“天災(zāi)”影響最大的產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失，從直接損失即實質(zhì)損失來看，主要包括作物的毀滅、牲畜的死亡以及農(nóng)房的倒塌等；從間接損失看則主要包括三類：一是額外費(fèi)用損失，包括救災(zāi)費(fèi)用，農(nóng)民因災(zāi)致死、致殘或致病的相關(guān)費(fèi)用支出以及維持生活需要的基本開支等；二是收入損失，主要包括自然災(zāi)害帶來的預(yù)期收入減少等；三是責(zé)任損失，主要包括因災(zāi)所致的無法履行合同的損失等[1](P22)。本文主要研究農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的直接經(jīng)濟(jì)損失。

由于農(nóng)業(yè)勞動對象具有生命性，準(zhǔn)確測算農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害造成的直接損失金額的難度很大，因此實踐中經(jīng)常采用受災(zāi)面積和成災(zāi)面積加以度量。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》提高數(shù)據(jù)表明，近20年來，中國農(nóng)作物年均受災(zāi)面積近4 800萬公頃，受災(zāi)率約為31.3%；平均每年成災(zāi)面積約達(dá)2 500萬公頃，成災(zāi)率約為52.7%。

二、中國農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的風(fēng)險管理方式比較

1.農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害風(fēng)險管理的方式。根據(jù)現(xiàn)代風(fēng)險管理理論，風(fēng)險管理的主要方式可以劃分為三類：控制型風(fēng)險管理、融資型風(fēng)險管理和內(nèi)部風(fēng)險抑制[2](P196—207)?？刂菩惋L(fēng)險管理方式是指在風(fēng)險成本最低的條件下，所采取的防止或減少災(zāi)害事故發(fā)生及其所致?lián)p失的行為，屬于“防患于未然”的做法。如利用固體火箭或高炮發(fā)射等手段，通過云物理催化作用影響中小尺度天氣過程，達(dá)到增加降水、減輕雹災(zāi)、甚至減輕暴雨和臺風(fēng)災(zāi)害的目的，以控制農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害損失的做法就屬此類。

即使采取了控制型風(fēng)險管理措施，部分自然災(zāi)害風(fēng)險的損失后果仍難以避免。對于這類風(fēng)險，我們有必要事先做好財務(wù)安排，以便在風(fēng)險實際發(fā)生后及時獲得補(bǔ)償資金，這就需要依賴著眼于事后補(bǔ)償?shù)娜谫Y型風(fēng)險管理方式。根據(jù)資金來源的不同，融資型風(fēng)險管理方式可以分為風(fēng)險自留和融資型風(fēng)險轉(zhuǎn)移兩類。前者的資金來源于風(fēng)險管理主體的內(nèi)部，后者的資金主要來源于風(fēng)險管理主體的外部。對于農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害風(fēng)險管理而言，風(fēng)險自留即由農(nóng)戶自擔(dān)風(fēng)險；融資型風(fēng)險轉(zhuǎn)移則主要包括農(nóng)業(yè)(再)保險、非傳統(tǒng)風(fēng)險轉(zhuǎn)移等。

如果將上述控制型風(fēng)險管理方式和融資型風(fēng)險管理方式視為影響損失的期望值的風(fēng)險管理方式，那么，內(nèi)部風(fēng)險抑制則旨在降低損失的方差，主要包括分散與復(fù)制、信息管理以及風(fēng)險溝通等措施。在農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害風(fēng)險管理中，多樣化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及有效的風(fēng)險溝通非常重要。

2.農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害風(fēng)險管理方式的比較。由于農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的控制型風(fēng)險管理方式多為災(zāi)害學(xué)、氣象學(xué)和地理學(xué)等自然科學(xué)所研究，多樣化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等內(nèi)部風(fēng)險抑制方式對于分散經(jīng)營的眾多小農(nóng)戶難以企及。因此，融資型風(fēng)險管理是本文主要研究的農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害風(fēng)險管理方式。其中，風(fēng)險自留對于農(nóng)戶來說，多是一種消極的、無奈的風(fēng)險管理方式，我們在這里不作討論，而將研究的重點放在融資型風(fēng)險轉(zhuǎn)移方式上。在融資型風(fēng)險轉(zhuǎn)移方式中，鑒于非傳統(tǒng)風(fēng)險轉(zhuǎn)移在我國的發(fā)展程度非常有限，因此主要研究政府救助、社會捐贈與農(nóng)業(yè)保險三種方式的比較。其原因在于，如果把農(nóng)業(yè)保險視為一種確定性的有償融資，則政府救助和社會捐贈可以在一定程度上理解為或有的無償融資。

(1)政府救助。由于自然災(zāi)害具有偶然性或突發(fā)性的特征，因此，災(zāi)害發(fā)生后的及時響應(yīng)與迅速援助對于降低災(zāi)害損失程度，避免損失擴(kuò)大至關(guān)重要。政府作為特殊的災(zāi)害救助主體，可以及時、迅速地運(yùn)用行政力量和財政力量組織救災(zāi)，包括搶救財產(chǎn)、搶護(hù)傷員、轉(zhuǎn)移居民、修復(fù)公共設(shè)施、臨時安置受災(zāi)人口，向受災(zāi)民眾提供日常急需的基本生活資料以及發(fā)放救濟(jì)款項等，這是其他融資型風(fēng)險轉(zhuǎn)移方式所不具備的獨(dú)特優(yōu)勢。

1999年民政部、財政部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)救災(zāi)款使用管理工作的通知》下發(fā)后，我國救災(zāi)體制逐漸步入規(guī)范化發(fā)展軌道。目前建立的“中央自然災(zāi)害生活救助資金”，對于自然災(zāi)害適用的應(yīng)急救助項目及補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為：第一，轉(zhuǎn)移安置資金補(bǔ)助，主要是指針對洪澇、地震、風(fēng)雹和臺風(fēng)等突發(fā)性自然災(zāi)害的應(yīng)急補(bǔ)助資金。補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為：因臺風(fēng)災(zāi)害緊急轉(zhuǎn)移安置人均70元，因洪澇、地震和風(fēng)雹等其他災(zāi)害緊急轉(zhuǎn)移安置人均150元。第二，旱災(zāi)救助資金補(bǔ)助，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為人均30元。第三，因災(zāi)遇難人員家屬撫慰金，撫慰金標(biāo)準(zhǔn)為因災(zāi)遇難人員每人5 000元。第四，因災(zāi)住房倒塌恢復(fù)重建補(bǔ)助，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為：地震倒房重建中央補(bǔ)助戶均10 000元，其他災(zāi)害倒房重建戶均7 000元；地震嚴(yán)重?fù)p房中央補(bǔ)助戶均900元。第五，因災(zāi)冬春群眾生活困難救助補(bǔ)助，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為人均50元。

可見，政府救助這種融資型風(fēng)險轉(zhuǎn)移方式，側(cè)重于為受災(zāi)農(nóng)戶提供暫時性、最基本的生活保障，只能幫助受災(zāi)農(nóng)戶渡過災(zāi)后較短的困難時期，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)相對較低，補(bǔ)償水平相對有限。而就受災(zāi)農(nóng)戶災(zāi)前生活水平的恢復(fù)以及持續(xù)性的生活需要而言，政府救助是無法滿足也是不應(yīng)該滿足的，否則就會使得民眾產(chǎn)生高度的政府依賴，甚至誘發(fā)嚴(yán)重的道德風(fēng)險。而對于中國這樣一個國家財力有限的發(fā)展中國家而言，政府也無力負(fù)擔(dān)過度的救災(zāi)支出。正因為如此，近20年來，我國民政救災(zāi)支出占自然災(zāi)害經(jīng)濟(jì)損失的比例，除2009年達(dá)到5.6%外，其他年份一直低于3%。

(2)社會捐贈。為了公益事業(yè)、公共目的或其他特定目的，有些社會公眾或機(jī)構(gòu)也會自愿將其財產(chǎn)無償捐獻(xiàn)給其他個人或組織，這就是我們所說的社會捐贈。近年來，社會捐贈已經(jīng)成為我國自然災(zāi)害發(fā)生后一個非常重要的救災(zāi)力量。例如，根據(jù)審計署發(fā)布的2010年第1號公告，截至2009年9月30日，汶川地震全國共籌集社會捐贈款物797.03億元(含“特殊黨費(fèi)”)。應(yīng)該承認(rèn)，社會捐贈這種融資型風(fēng)險轉(zhuǎn)移方式，能夠在國家財力有限的情況下，較好地實現(xiàn)社會資金公力救助。然而，該方式是捐贈者或捐贈機(jī)構(gòu)基于人道主義的一種單方面特殊贈與行為，以自愿為基本前提，由此決定其在資金來源上缺乏穩(wěn)定性和可靠性，在受贈對象上缺乏確定性。加上社會捐贈在我國起步較晚，目前還存在運(yùn)作不夠透明，監(jiān)督不夠到位等突出問題，對于農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的損失補(bǔ)償效果也會大打折扣。

3．農(nóng)業(yè)保險。農(nóng)業(yè)保險是以種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)為保險標(biāo)的，對其在生長、哺育、成長過程中因遭受自然災(zāi)害或意外事故導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失提供損失補(bǔ)償?shù)囊环N保險。一般而言，種植業(yè)保險包括生長期農(nóng)作物保險、收獲期農(nóng)作物保險、森林保險、經(jīng)濟(jì)林和園林苗圃保險等；養(yǎng)殖業(yè)保險包括大牲畜保險、家畜家禽保險、水產(chǎn)養(yǎng)殖保險和其他養(yǎng)殖保險等[3](P121)。

由于投保農(nóng)戶與保險公司之間建立了以保險合同為載體的法律關(guān)系，當(dāng)被保險農(nóng)戶遭遇保險合同所約定的保險事故后，保險公司有義務(wù)根據(jù)合同承擔(dān)相應(yīng)的賠付責(zé)任，由此確保了種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)標(biāo)的因災(zāi)受損時，農(nóng)戶能夠從保險公司獲得及時的賠償，此為其一。其二，就保障水平而言，農(nóng)業(yè)保險的保險金額的高低既取決于保險標(biāo)的的實際價值，又受制于投保農(nóng)戶的購買能力。換言之，只要投保農(nóng)戶具有足夠的經(jīng)濟(jì)實力選擇足額投保，就可以在自然災(zāi)害發(fā)生后，獲得與實際損失相一致的足額賠償。可見，保險這種融資型風(fēng)險轉(zhuǎn)移方式，相較于政府救助和社會捐贈，在資金來源上具有可靠性、穩(wěn)定性和充足性，能夠更好地幫助受災(zāi)農(nóng)戶盡快恢復(fù)正常的生產(chǎn)和生活秩序[4]。

三、中國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀評估

中國農(nóng)業(yè)保險的起步，可以追溯到新中國成立不久后中國人民保險公司借鑒前蘇聯(lián)農(nóng)業(yè)保險模式試辦農(nóng)業(yè)保險，至今已有60多年的發(fā)展歷史，其間幾起幾落。1958年10月西安財貿(mào)工作會議決定全面停辦國內(nèi)保險業(yè)務(wù)時，農(nóng)業(yè)保險“未能幸免”。1980年國內(nèi)保險業(yè)復(fù)業(yè)后，農(nóng)業(yè)保險也開始恢復(fù)發(fā)展。20世紀(jì)90年代中后期，農(nóng)業(yè)保險又因中國人民保險公司進(jìn)行改制轉(zhuǎn)型，剝離包括農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)在內(nèi)的非盈利性保險業(yè)務(wù)，而后一路走低。直到2004年后，我國農(nóng)業(yè)保險才翻開新的歷史篇章。從2004年開始，連續(xù)7個中央一號文件將農(nóng)業(yè)保險列為促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定的重要內(nèi)容，中國保監(jiān)會開始實質(zhì)性推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險試點，專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險公司開始現(xiàn)身。2007年中央財政正式介入后，中國農(nóng)業(yè)保險迎來了真正的快速發(fā)展期。

1.業(yè)務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。1982年，我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)剛剛恢復(fù)不久，保費(fèi)收入和賠款支出僅分別為23萬元和22萬元。2003年，農(nóng)業(yè)保險試點開始前的最后一年，農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)收入和賠款支出分別為4.46億元和3.45億元。而到2009年，中國農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)收入已近134億元，比2003年增長29倍，位居亞洲第一位，世界第二位，僅次于美國；農(nóng)業(yè)保險賠款超過90億，比2003年增長25倍。

2.產(chǎn)品種類不斷豐富。截至2009年10月1日，在保監(jiān)會備案的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品中，人保財險32個、中華聯(lián)合67個、安華農(nóng)險10個、國元農(nóng)險30個，安信農(nóng)險50個，如果加上在各地保監(jiān)局備案的區(qū)域性險種，農(nóng)業(yè)保險的產(chǎn)品數(shù)量更多。目前，除了中央財政支持的6種糧食作物(小麥、水稻、玉米、大豆、馬鈴薯、青稞)、4種經(jīng)濟(jì)作物(棉花、花生、油菜、天然橡膠)、5種牲畜(能繁母豬、奶牛、育肥豬、牦牛、藏系羊)以及森林等16種標(biāo)的外，國內(nèi)各家保險公司承保的保險標(biāo)的還包括糧食作物中的高粱等，經(jīng)濟(jì)作物中的甘蔗、煙葉等，水果中的蘋果、梨、葡萄、柑橘、香蕉等，蔬菜中的西甜瓜、辣椒等，大牲畜中的種牛、肉牛和驢等，小牲畜中的羊等，家禽中的雞、鴨、鵝等以及海水養(yǎng)殖、淡水養(yǎng)殖和特種養(yǎng)殖等等，種類繁多。

3.補(bǔ)貼區(qū)域不斷擴(kuò)大。2007年以來，中央財政種植業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼的區(qū)域，已經(jīng)從最初的6省區(qū)擴(kuò)展到2009年底的17個省區(qū)加上新疆建設(shè)兵團(tuán)和中央直屬墾區(qū)，覆蓋全國13個糧食主產(chǎn)區(qū)省份、前8大棉產(chǎn)量省份和前10大油產(chǎn)量省份；中央財政養(yǎng)殖業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼的區(qū)域已覆蓋中西部22個省以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)和中央直屬墾區(qū)；中央財政林業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼的區(qū)域已有江西、福建和湖南三省。

4.補(bǔ)償效果有待改善。盡管我國農(nóng)業(yè)保險近年來發(fā)展十分迅猛，但在自然災(zāi)害損失補(bǔ)償中起到的效果仍是杯水車薪。我們用農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)償率指標(biāo)來考察農(nóng)業(yè)保險的補(bǔ)償效果，農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)償率為農(nóng)業(yè)保險賠款支出占農(nóng)業(yè)災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失的比重。但由于缺乏農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失的具體數(shù)據(jù)，我們用自然災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失數(shù)據(jù)作為替代，因此可能存在一定程度上的低估。但該指標(biāo)在以往年份中大多不到0.3%，2009年雖然增幅較大，也僅為3.57%左右，仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家水平。

四、以農(nóng)業(yè)保險提升中國農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害風(fēng)險管理能力

1.發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險雙重功效。雖然農(nóng)業(yè)保險本身是一種非常重要的融資型風(fēng)險轉(zhuǎn)移方式，但它的風(fēng)險管理作用并非僅僅局限于自然災(zāi)害損失財務(wù)后果的轉(zhuǎn)移，還集中體現(xiàn)在保險公司具有的防災(zāi)防損專業(yè)優(yōu)勢上。例如，保險公司可以與環(huán)境監(jiān)測部門、氣象部門、畜牧獸醫(yī)部門等部門合作，利用手機(jī)短信、電話和網(wǎng)絡(luò)等各種手段及時將自然災(zāi)害情況通知農(nóng)戶，進(jìn)行有效的災(zāi)害預(yù)警與風(fēng)險溝通；評估當(dāng)?shù)剞r(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，確保其能做到旱能灌、澇能排；通過發(fā)射火箭彈等方法人工干預(yù)天氣，降低農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害損失程度；聘請動監(jiān)部門疾控中心人員和農(nóng)業(yè)專家成立專家組，評估當(dāng)?shù)貏游锓酪咧贫燃皥?zhí)行力，養(yǎng)殖場飼養(yǎng)管理能力以及衛(wèi)生防疫設(shè)施狀況，對農(nóng)戶進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)等。同時發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險事前防范與事后補(bǔ)償?shù)碾p重功效，有助于提升我國農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害風(fēng)險管理的效果，培養(yǎng)“防范重于救助”風(fēng)險管理理念的形成。

2.明確農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營性質(zhì)?？杀ｏL(fēng)險理論告訴我們，理想可保風(fēng)險需要滿足的一個重要條件是保費(fèi)的經(jīng)濟(jì)可負(fù)擔(dān)性。但是，由于農(nóng)民收入水平較低，農(nóng)業(yè)保險標(biāo)的具有較大的風(fēng)險共沾性，如果農(nóng)業(yè)保險費(fèi)率訂得太高，農(nóng)民買不起；費(fèi)率訂得太低，保險公司賠不起。因此，純粹的商業(yè)性經(jīng)營在我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展史上未能維系，各級政府財政補(bǔ)貼成為農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害風(fēng)險由“不可?！憋L(fēng)險向“可?！憋L(fēng)險轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵因素。

然而，目前對于我國農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營，雖然已有《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》等相關(guān)法律法規(guī)有所涉及，但是，它們并非針對農(nóng)業(yè)保險的專門性法律法規(guī)，也沒有明確界定農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營性質(zhì)是否為政策性。這種法律的缺失給農(nóng)業(yè)保險實踐帶來了較多困難，如農(nóng)業(yè)保險的定位、政府在農(nóng)業(yè)保險中的作用、農(nóng)戶利益的保護(hù)等諸多問題均難以明確或落實。因此，借鑒國外農(nóng)業(yè)保險的立法經(jīng)驗，制定適合我國國情的農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)，明確農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營性質(zhì)，量化政府財政補(bǔ)貼補(bǔ)給誰、補(bǔ)多少和如何補(bǔ)等問題，是進(jìn)一步推動農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的重要舉措。

3.開發(fā)新型農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品。如前所述，近年來我國農(nóng)業(yè)保險從業(yè)務(wù)規(guī)模、產(chǎn)品種類到補(bǔ)貼區(qū)域，都已出現(xiàn)大幅增長，但損失補(bǔ)償效果仍然不佳。其原因之一在于，目前我國農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品多為保成本型產(chǎn)品，即只保物化成本，不保收入或產(chǎn)量。因此，在自然災(zāi)害發(fā)生后，保險公司僅按農(nóng)戶的物化成本加以賠償，這與農(nóng)戶實際蒙受的經(jīng)濟(jì)損失還有相當(dāng)差距。由此導(dǎo)致原本保險意識就很淡漠的廣大農(nóng)戶，在農(nóng)業(yè)保險賠款與其預(yù)期出現(xiàn)分歧時，投保積極性大幅受挫。Glauber的研究表明，由于能夠較好地降低農(nóng)戶的道德風(fēng)險和逆向選擇，產(chǎn)量保險與天氣指數(shù)產(chǎn)品可以作為個體風(fēng)險保障的替代選擇[5]。

Innes的研究也指出，美國政府為營利農(nóng)戶所提供的收入保險產(chǎn)品等一攬子資助措施，有助于提高經(jīng)濟(jì)和政治福利[6]。因此，無論是從需求還是從供給的角度來看，在保成本產(chǎn)品的基礎(chǔ)之上，逐步探索產(chǎn)量保險、收入保險和天氣指數(shù)保險等新型農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，也許是今后擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險覆蓋面的可行思路。

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