合作國(guó)家背景下我國(guó)行政法基本理念的變革

陳 軍

(蘇州大學(xué)法學(xué)院,江蘇蘇州 215006)

合作國(guó)家背景下我國(guó)行政法基本理念的變革

陳 軍

(蘇州大學(xué)法學(xué)院,江蘇蘇州 215006)

行政法基本理念的產(chǎn)生與發(fā)展,與其背后的國(guó)家理論密切相關(guān)。不同的國(guó)家理論孕育不同的行政法基本理念。國(guó)家理論發(fā)生變遷,行政法基本理念也應(yīng)隨之變化。建立在傳統(tǒng)國(guó)家理論基礎(chǔ)之上的我國(guó)行政法基本理念的諸多學(xué)說(shuō),存在著缺陷和不足。目前,我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,國(guó)家理論呈現(xiàn)多元化和復(fù)雜化,合作國(guó)家理論誕生。合作國(guó)家理論背景下,行政法基本理念也隨之變化,“合作論”孕育產(chǎn)生。

公私合作;行政法;基本理念;變化;革新

現(xiàn)代行政法的產(chǎn)生與發(fā)展與國(guó)家理論密切相關(guān),對(duì)于所有的行政法理論而言,背后必然基于一個(gè)有關(guān)國(guó)家的理論[1]。不同時(shí)代或同一時(shí)代的不同國(guó)家,同一國(guó)家的不同時(shí)期的行政法規(guī)范體系都有各自的特點(diǎn),國(guó)家理論不同,其行政法基本理念亦不盡相同,基本理念要隨著時(shí)代發(fā)展、社會(huì)變化而發(fā)展變化。行政法自誕生以來(lái),經(jīng)歷了自由法治國(guó)家、社會(huì)法治國(guó)家、合作國(guó)家等不同國(guó)家理論,行政法基本理念也呈現(xiàn)出不同。我國(guó)盛行的行政法基本理念多是建立在傳統(tǒng)國(guó)家理論基礎(chǔ)之上,但目前正處于劇烈的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,國(guó)家理論發(fā)生變遷,呈現(xiàn)復(fù)雜化與多元化。在此背景下,行政法基本理念也呈現(xiàn)出變化與革新。

一、我國(guó)行政法基本理念概說(shuō)

行政法基本理念即行政法理論基礎(chǔ)是探討行政法的本質(zhì)是什么的問(wèn)題,是行政法條文背后的理論支柱。行政法基本理念是貫穿于行政法理論和基本制度的精神內(nèi)核,反映這些理論和制度之間的內(nèi)在聯(lián)系,為行政法治理論研究和實(shí)踐活動(dòng)提供理論依據(jù),對(duì)行政法法治理論和實(shí)踐都具有指導(dǎo)意義。我國(guó)自1993年羅豪才教授發(fā)表《現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)——論行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人一方的權(quán)利義務(wù)平衡》一文之后,我國(guó)行政法學(xué)界迅速掀起了行政法理論基礎(chǔ)的研究熱潮,多種學(xué)說(shuō)紛紛亮相。在各種不同的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)中,具有代表性的觀點(diǎn)有“平衡論”、“管理論”、“控權(quán)論”、“政府法治論”等等。

“平衡論”基本觀點(diǎn)是：“在行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方權(quán)利義務(wù)的關(guān)系中,權(quán)利義務(wù)在總體上應(yīng)當(dāng)是平衡的[2]?！捌胶庹摗闭J(rèn)為行政法的發(fā)展過(guò)程是行政機(jī)關(guān)與相對(duì)方權(quán)利義務(wù)從不平衡到平衡的過(guò)程。一方面,為了維護(hù)公共利益,必須賦予行政機(jī)關(guān)必要的權(quán)力,并維護(hù)行政管理有效的實(shí)施,以達(dá)到行政目的;另一方面,又必須維護(hù)公民的合法權(quán)益,重視行政民主、權(quán)利補(bǔ)救以及對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督[3]?，F(xiàn)代行政法是保證行政權(quán)和公民權(quán)處于平衡狀態(tài)的“平衡法”,行政法諸環(huán)節(jié)中不對(duì)等的法律關(guān)系總體上構(gòu)成平衡態(tài)。如羅豪才教授在論述權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系時(shí)認(rèn)為兩者應(yīng)該是平衡的關(guān)系,而行政領(lǐng)域不同階段的權(quán)利義務(wù)不對(duì)等關(guān)系的倒置也體現(xiàn)了行政法的平衡精神;論述行政法律關(guān)系時(shí)認(rèn)為行政實(shí)體法律關(guān)系和行政程序法律關(guān)系也體現(xiàn)出平衡;在論述監(jiān)督行政法律關(guān)系的非對(duì)等性時(shí)強(qiáng)調(diào)它與行政實(shí)體法律關(guān)系的非對(duì)等性的倒置也體現(xiàn)了平衡的精神等等[4]。

“控權(quán)論”是盛行于英美等國(guó)家行政法的一種理論?！捌胶庹摗闭邔?duì)“控權(quán)論”下的一般定義為：它是一種源于英美國(guó)家傳統(tǒng)政府法治理論,主張行政法應(yīng)是以權(quán)利為本位,對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行控制的法[5]?！翱貦?quán)論”從自然權(quán)利論和權(quán)力制約觀出發(fā),認(rèn)為：由于行政權(quán)的擴(kuò)張,行政法應(yīng)是以權(quán)利為本位對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行控制的法,以防止行政權(quán)力的濫用和腐敗,保障公民權(quán)利;因之就必須實(shí)行依法行政,使政府守法,以貫徹法治原則,而控制政府守法正是法治的要義。因此,司法審查和行政程序是制約行政權(quán)最有效的形式和手段,行政法學(xué)應(yīng)以此為核心來(lái)構(gòu)造其理論體系;司法機(jī)關(guān)是追究行政法律責(zé)任的主要機(jī)關(guān),行政訴訟是司法機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政行為進(jìn)行審查和給予公民權(quán)利補(bǔ)救的基本形式,而行政法律責(zé)任就是指行政主體的責(zé)任。美國(guó)著名行政法學(xué)家施瓦茨曾明確指出：“行政法是控制國(guó)家行政活動(dòng)的法律部門(mén),它設(shè)置行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力,規(guī)范這些權(quán)力行使的原則,以及為那些受行政行為侵害者提供法律補(bǔ)救”[6]。應(yīng)當(dāng)說(shuō),“控權(quán)論”確有其深刻道理和存在的必然性,它揭示了近代行政法產(chǎn)生的重要?jiǎng)右颉⒏咎卣骱突緝r(jià)值功能。

“管理論”盛行于早期大陸法系國(guó)家、前蘇聯(lián)、東歐社會(huì)主義國(guó)家和實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的我國(guó)。持“管理論”觀點(diǎn)者認(rèn)為,行政法既是管理行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員的法,又是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行管理的法[7]?！肮芾碚摗钡闹髦荚谟趶?qiáng)化政府和行政權(quán)力對(duì)社會(huì)的單向控制,在制度設(shè)置上表現(xiàn)為行政權(quán)居于支配一切的地位?！肮芾碚摗敝鲝埿姓ň褪菄?guó)家管理法,認(rèn)為行政法是“對(duì)國(guó)家進(jìn)行管理的工具”,即行政機(jī)關(guān)是權(quán)力主體,相對(duì)方是義務(wù)主體,兩者之間的關(guān)系是權(quán)力義務(wù)關(guān)系,權(quán)力義務(wù)的不對(duì)等性是行政法的基本特征,命令服從是行政行為的基本模式。

20世紀(jì)80年代末期,著名行政法學(xué)者楊海坤教授提出了“政府法治論”?！罢ㄖ握摗闭哒J(rèn)為行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)可以概括為：政府依法律產(chǎn)生、政府由法律控制、政府依法律治理并為人民服務(wù)、政府對(duì)法律負(fù)責(zé)、政府與公民法律地位平等這五個(gè)方面,這五個(gè)方面構(gòu)成一個(gè)完整的有機(jī)聯(lián)系的整體,成為我國(guó)行政法學(xué)的理論基石[8]55-58。政府法治論的核心思想環(huán)繞國(guó)家行政權(quán)力和公民權(quán)利這一對(duì)矛盾展開(kāi),歸根結(jié)底是研究權(quán)力與權(quán)利之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系[8]56。在其立論者看來(lái),“政府”既是行政權(quán)力的載體,又是行政權(quán)力的運(yùn)用者和責(zé)任的承擔(dān)者,更是社會(huì)公共利益的維護(hù)者和代表者,因此,它是研究行政法理論基礎(chǔ)問(wèn)題的重要切入點(diǎn)[9]。

二、國(guó)家理論的變遷

“行政法在任何時(shí)候都是與當(dāng)時(shí)流行的國(guó)家主導(dǎo)理論直接相關(guān)的”[10]?！靶姓ㄖl(fā)生與發(fā)展與‘法治國(guó)’思想之演進(jìn)有密切之關(guān)系”[11]。近代行政法誕生后經(jīng)歷了自由法治國(guó)家理論、社會(huì)法治國(guó)家理論、合作國(guó)家理論三個(gè)不同階段,國(guó)家理論發(fā)生變遷,行政法理論及行政法的基本理念也相應(yīng)發(fā)生了變遷。正如臺(tái)灣學(xué)者廖義銘所言,現(xiàn)代行政法的各種意識(shí)和概念之產(chǎn)生,無(wú)論是法德或是英美,都肇始于19世紀(jì)的民主立憲國(guó)家時(shí)期,在當(dāng)時(shí)的社會(huì)、當(dāng)時(shí)的文明和當(dāng)時(shí)的意識(shí)形態(tài)下,產(chǎn)生了迄今我們?nèi)袁槵樕峡诘膬r(jià)值判斷基準(zhǔn),例如法治、三權(quán)分立、立法優(yōu)先、司法制衡、行政專業(yè)……等。因此,這些概念本身、隱藏在這些概念背后,以及伴隨著概念所衍生出的許多價(jià)值判斷,在歷經(jīng)百余年的發(fā)展后,有的歷久彌新,而大部分則早已面目全非[12]。

自由法治國(guó)家時(shí)期,受自由主義思潮支配,國(guó)家奉行自由放任的政策,國(guó)家只承擔(dān)“守夜人”的角色。正如亞當(dāng)·斯密所說(shuō),最好的政府,就是最廉價(jià)的、最無(wú)為而治的政府。所以,國(guó)家或政府的職能應(yīng)當(dāng)限制在相當(dāng)狹窄的范圍內(nèi),如國(guó)防、司法和公共事業(yè)[13]。自由法治國(guó)家背景下要求保護(hù)個(gè)人的自由權(quán)利,嚴(yán)格限制國(guó)家權(quán)力,行政法更大程度上是規(guī)范和控制行政權(quán),保護(hù)私人權(quán)利,形成了“最好的政府,最少的管理”、“無(wú)法律即無(wú)行政”的警察行政法觀念,行政法治理論以行政權(quán)的合法性為主題,通過(guò)立法權(quán)或者司法權(quán)嚴(yán)密的監(jiān)督將行政權(quán)的作用范圍限制在必要的范圍內(nèi),從而控制行政權(quán)力的擴(kuò)張與腐敗,“控權(quán)論”得以產(chǎn)生。英美國(guó)家之所以形成以“控權(quán)論”為核心的行政法理論基礎(chǔ),源于在17、18世紀(jì)資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治初期,資本主義社會(huì)關(guān)系尚不發(fā)達(dá),資產(chǎn)階級(jí)政府的職能主要限于警察和稅收,實(shí)行“無(wú)法律即無(wú)行政”的原則,奉行“管得最少的政府就是最好的政府”的理念,如何監(jiān)督和控制行政權(quán)成為當(dāng)時(shí)社會(huì)的基本任務(wù)。政府的職能主要限于保護(hù)社會(huì)、保障個(gè)人權(quán)利不受侵犯、建設(shè)并維護(hù)公共事業(yè)及某些公共設(shè)施等等。因而,英美國(guó)家行政法制度的核心就是制約行政權(quán)的濫用。

19世紀(jì)末期,西方資本主義經(jīng)濟(jì)紛紛從自由競(jìng)爭(zhēng)階段向壟斷競(jìng)爭(zhēng)階段演進(jìn),自由經(jīng)濟(jì)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策轉(zhuǎn)向凱恩斯主張的國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)政策,西方國(guó)家行政機(jī)關(guān)的管理職能得到全面擴(kuò)張,行政干預(yù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的力度得到全面加強(qiáng),自由法治國(guó)家過(guò)渡到給付國(guó)家或福利國(guó)家。給付國(guó)家背景下,政府積極全面干預(yù)社會(huì)生活的各領(lǐng)域,向社會(huì)和人民提供廣泛的服務(wù),以控權(quán)為核心的行政法開(kāi)始不能適應(yīng)公共行政發(fā)展的需要。給付國(guó)家背景下,國(guó)家不僅應(yīng)該保障個(gè)人自由,而且還應(yīng)為個(gè)人提供充分的生存條件或福利保障,以促進(jìn)個(gè)人幸福,為此可限制個(gè)人自由。給付國(guó)家理論下,服務(wù)行政的興起,國(guó)家在社會(huì)生活中充當(dāng)了越來(lái)越重要的角色,國(guó)家提供從搖籃到墳?zāi)沟姆?wù),不斷為公民謀取“福利”。福斯多夫于1938年發(fā)表《當(dāng)成是服務(wù)主體的行政》一文,明確提出了“服務(wù)行政”概念,認(rèn)為生存照顧乃是現(xiàn)代行政的任務(wù)[14]。行政主體與相對(duì)人之間的關(guān)系是一種服務(wù)與合作的信任關(guān)系。狄驥認(rèn)為,行政行為既然是一種服務(wù),那么它也就“只能通過(guò)其臣民對(duì)于統(tǒng)治者履行他們所負(fù)職責(zé)的確信來(lái)維持自身的存在。無(wú)論這種確信是否正確,實(shí)際情況都是如此”[15]49。他說(shuō)：“如果政府的權(quán)力已經(jīng)走向衰落的話,它的義務(wù)仍然保留下來(lái)?！茩?quán)者不能合法地要求服從,除非他們以履行某些職責(zé)作為回報(bào),并且只能在他們履行這些職責(zé)的范圍內(nèi)要求人們服從”[15]47。自此,服務(wù)行政的理念被越來(lái)越多的國(guó)家認(rèn)同,其內(nèi)涵也獲得極大的豐富 。

服務(wù)行政的興起,促使行政權(quán)的急劇膨脹,行政事務(wù)的不斷增多。20世紀(jì) 70年代,“行政國(guó)家”、“全能政府”的副作用越來(lái)越明顯,行政機(jī)構(gòu)增多,國(guó)家財(cái)政赤字?jǐn)U大,行政效率低下,政府的公眾信任度下降。面對(duì)政府干預(yù)的日益擴(kuò)大,周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)卻愈演愈烈的現(xiàn)實(shí),“新經(jīng)濟(jì)自由主義”應(yīng)運(yùn)而生,并在20世紀(jì)30～40年代形成體系。新經(jīng)濟(jì)自由主義雖然不再因循古典經(jīng)濟(jì)學(xué)把政府權(quán)力限制在最小限度,只充當(dāng)社會(huì)“守夜人”的認(rèn)識(shí),但是卻仍然堅(jiān)持個(gè)人行為形成的市場(chǎng)及其競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則是最穩(wěn)定的,最適應(yīng)于自我調(diào)節(jié)的制度,而政府干預(yù)只能為市場(chǎng)機(jī)制的形成和完善做一些外在的、輔助性的工作。新自由主義理論下,“社會(huì)國(guó)家”或“福利國(guó)家”的理念到19世紀(jì)70年代后半期以來(lái),出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變,國(guó)家角色再度變化,形成所謂后現(xiàn)代國(guó)家時(shí)期[16]。國(guó)家理論發(fā)生變遷,公共行政也隨之發(fā)生變化。到20世紀(jì)后期,西方各國(guó)掀起一股行政改革浪潮,形成了一場(chǎng)持續(xù)至今的新公共管理運(yùn)動(dòng),其重要價(jià)值導(dǎo)向之一是實(shí)現(xiàn)由“以政府為中心”的重管制模式向“以滿足人民的需求為中心”的公共服務(wù)模式轉(zhuǎn)變。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)以“改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量和效率”為目標(biāo),放松管制和實(shí)行民營(yíng)化策略,行政機(jī)關(guān)在實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)時(shí),引入私人的資金、技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)等優(yōu)勢(shì),全力改造“行政國(guó)家”,社會(huì)法治國(guó)家走向合作國(guó)家。

三、合作國(guó)家背景下我國(guó)行政法基本理念的變革

合作國(guó)家背景下,行政任務(wù)履行主體部分不再僅限于國(guó)家行政機(jī)關(guān),私人也開(kāi)始承擔(dān)起部分行政任務(wù)的履行,形成一種國(guó)家——私人部門(mén)——公民之間的三角關(guān)系。行政任務(wù)的履行已不再單純依靠行政機(jī)關(guān),私人部門(mén)也開(kāi)始部分承擔(dān)行政任務(wù)的履行,和行政機(jī)關(guān)合作完成行政任務(wù)?！昂献鲊?guó)家”理念支配下,國(guó)家誠(chéng)摯地要求社會(huì)“參與”,透過(guò)合作可以激發(fā)出社會(huì)中私人部門(mén)的潛能,利用私人部門(mén)的資金、技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)等優(yōu)勢(shì)。在合作國(guó)家中,國(guó)家與社會(huì)之間距離已經(jīng)消弭,國(guó)家不再單方面定義公共福祉與實(shí)現(xiàn)公共利益,而是透過(guò)與私人合作的方式以實(shí)現(xiàn)公益作為目的。國(guó)家對(duì)從事涉及人民生存照顧之私經(jīng)濟(jì)活動(dòng),透過(guò)引導(dǎo)、管制以及監(jiān)督等各種措施,以確保人民生存所需之相關(guān)物質(zhì)與服務(wù)得以同自己提供一般,亦能夠由私企業(yè)普及、無(wú)差別待遇、價(jià)格合理,且質(zhì)與量兼顧地提供[17]。合作國(guó)家中國(guó)家在給付同時(shí),對(duì)部分國(guó)家的任務(wù)的履行經(jīng)由私人接手,國(guó)家僅承擔(dān)監(jiān)督和擔(dān)保責(zé)任。國(guó)家的任務(wù)不再僅由國(guó)家單獨(dú)完成,而是由國(guó)家的公部門(mén)和私部門(mén)合作履行,國(guó)家對(duì)人民生存照顧所擔(dān)負(fù)的主要責(zé)任亦從給付責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督責(zé)任和擔(dān)保責(zé)任。

合作國(guó)家背景下,強(qiáng)調(diào)建立在市場(chǎng)基礎(chǔ)上政府與非政府組織、政府與私人部門(mén)之間通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系的方式完成行政任務(wù),實(shí)現(xiàn)公共利益,達(dá)到行政目的。合作國(guó)家背景下更多的是強(qiáng)調(diào)國(guó)家——私人部門(mén)——公民之間的合作,合作成為行政法的核心理念,行政法的重心不再僅僅是國(guó)家以強(qiáng)力管制的方式來(lái)達(dá)成行政目的,而是應(yīng)致力于促成國(guó)家與民間的合作與分工,以期在國(guó)家與民間之間構(gòu)筑一種新型的伙伴關(guān)系。合作國(guó)家背景下行政活動(dòng)的方式發(fā)生了重大變化,行政活動(dòng)方式由傳統(tǒng)單一的強(qiáng)制、命令與服從走向非強(qiáng)制、溝通與合作。行政活動(dòng)方式的變化沖擊著傳統(tǒng)行政法治的觀念,行政法治的觀念開(kāi)始發(fā)生變遷。行政法治觀念的變遷革新首先應(yīng)是行政法最基本的基礎(chǔ)理論的革新,因?yàn)樾姓ɡ碚搶?duì)行政法實(shí)踐具有指導(dǎo)作用,行政法基礎(chǔ)理論如果不革新必然制約行政活動(dòng)實(shí)踐。

在我國(guó)諸多行政法理論基礎(chǔ)中,其中影響較大的是“平衡論”。但“平衡論”自20世紀(jì)90年代初創(chuàng)立以來(lái),在90年代中后期似乎占據(jù)主導(dǎo)地位,并且在不斷發(fā)展、完善。“平衡論”的學(xué)術(shù)價(jià)值、理論貢獻(xiàn)及對(duì)行政法制實(shí)踐的指導(dǎo)意義是值得充分肯定的,但它在成為當(dāng)前我國(guó)關(guān)于行政法理論基礎(chǔ)的主體理論的同時(shí),也受到了一些學(xué)者的質(zhì)疑[18]34。“平衡論”在論證過(guò)程中回避了一個(gè)最大的問(wèn)題,就是必須通過(guò)控權(quán)的方式才能真正實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與公民權(quán)的平衡。而按照“控權(quán)—平衡論”的觀點(diǎn) ,行政法對(duì)行政權(quán)的規(guī)范,“說(shuō)到底是把行政權(quán)作為強(qiáng)制力量納入并防止其脫離行政法治軌道,實(shí)現(xiàn)行政權(quán)的民主性要求,使行政權(quán)的民主性與強(qiáng)制性統(tǒng)一起來(lái),防止或消除其對(duì)立”[19],即“控權(quán)是實(shí)現(xiàn)平衡的手段;平衡是控權(quán)的目標(biāo),平衡只有通過(guò)控權(quán)才能實(shí)現(xiàn)”[20]。因?yàn)榇蠖鄶?shù)部門(mén)法都能找到平衡這一組基本矛盾,例如,憲法的基本矛盾是“國(guó)家權(quán)力——公民權(quán)利”,又如刑訴法的基本矛盾是“國(guó)家機(jī)關(guān)的偵訴權(quán)力——被告人辯護(hù)權(quán)利”等等?！耙f(shuō)‘平衡論’是行政法的理論基礎(chǔ),不如說(shuō)‘平衡論’是所有部門(mén)法的理論基礎(chǔ)”[21]。平衡論作為現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)就失去了特定的意義。其實(shí),“平衡論”立意固然佳美,將行政法作為政府與公民關(guān)系的平衡器,但在本質(zhì)上它仍未跳出行政法的功能僅在于“保權(quán)”還是“控權(quán)”抑或“既保權(quán)又控權(quán)”的格局。因此,行政法的理論基礎(chǔ)可以進(jìn)一步整合為“管理論”和“控權(quán)論”[22]。

“管理論”是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的產(chǎn)物,認(rèn)為國(guó)家行政機(jī)關(guān)是管理主體,行政管理相對(duì)人是行政機(jī)關(guān)的管理對(duì)象,是客體,不能成為與其平等的行政法主體?！肮芾碚摗币怨芾頌楸疚?強(qiáng)調(diào)國(guó)家行政管理與被管理、命令與服從、指揮與執(zhí)行,把法律視為管理公民和其他組織的工具,無(wú)視行政相對(duì)一方當(dāng)事人的權(quán)利及其權(quán)利救濟(jì)?！肮芾碚摗敝皇菃畏矫娴貜?qiáng)調(diào)強(qiáng)化政府的權(quán)力,過(guò)于強(qiáng)調(diào)行政效率和行政特權(quán)以及對(duì)社會(huì)進(jìn)行單向的控制,忽視對(duì)管理者的監(jiān)督和對(duì)行政權(quán)濫用的監(jiān)控,結(jié)果導(dǎo)致行政領(lǐng)域“官本位”特征的強(qiáng)化,同現(xiàn)代民主社會(huì)的發(fā)展不相適應(yīng)。因此,“管理論”未能全面而深刻地把握行政法的實(shí)質(zhì),具有較大的片面性,不符合社會(huì)歷史發(fā)展的民主與法治發(fā)展的時(shí)代潮流。

“控權(quán)論”的主旨在于通過(guò)對(duì)行政權(quán)的控制來(lái)最大限度地保障個(gè)人自由和權(quán)利,制止國(guó)家行政機(jī)關(guān)隨意干預(yù)或限制個(gè)人自由和權(quán)利。行政機(jī)關(guān)置于立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的嚴(yán)密控制之下,以監(jiān)督其依法行政?！翱貦?quán)論”的提出在特定的歷史時(shí)期對(duì)行政法治有其重要意義,但它遠(yuǎn)非盡善盡美。二戰(zhàn)以來(lái),世界各國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)生了巨大變化,行政權(quán)的作用更加突出,行政機(jī)關(guān)急劇擴(kuò)大行政權(quán)力,加強(qiáng)行政干預(yù),提高行政效率,以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共任務(wù)和保障公民合法權(quán)益的功能,以控權(quán)為宗旨的近代行政法顯然已不能適應(yīng)這一新形勢(shì)的需要。行政權(quán)的內(nèi)容發(fā)生了變化,政府和公民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也發(fā)生一定的變化,行政權(quán)與公民權(quán)已不再是簡(jiǎn)單的二元對(duì)峙,而是走向良性的互動(dòng)。行政法中公民的權(quán)利內(nèi)容已不再僅僅是消極地不受行政權(quán)的侵犯,而是在很大程度上和政府提供的服務(wù)和福利相關(guān)聯(lián)。公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)不僅需要政府行政權(quán)的積極作為,而且需要公民的積極參與與配合。行政權(quán)變化的一個(gè)最顯著的特征是行政權(quán)不再為行政機(jī)關(guān)所壟斷,行政機(jī)關(guān)為完成公共任務(wù),實(shí)現(xiàn)公共利益,通過(guò)授權(quán)或委托的形式將部分職權(quán)授予私人主體,私人部門(mén)和民間組織也開(kāi)始部分行使行政權(quán)的公共職能部分。這種合作國(guó)家理論背景下,行政法已出現(xiàn)合作的理念,“控權(quán)論”無(wú)法準(zhǔn)確揭示公私合作背景下行政活動(dòng)的內(nèi)涵。

可見(jiàn),在我國(guó)比較流行的行政基本理論中,“平衡論”作為一種在回應(yīng)時(shí)代需求的行政法哲學(xué),是在特定歷史條件下政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物,是宏觀調(diào)控和市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合的平衡機(jī)制的反映,由于自身存在缺陷受到諸多批評(píng)。“管理論”時(shí)代局限性明顯受到唾棄?！翱貦?quán)論”由于其時(shí)代背景早已時(shí)過(guò)境遷,其局限性也日益顯現(xiàn)出來(lái)。這種理論模式過(guò)分強(qiáng)調(diào)司法審查和行政程序的作用,不重視行政效率,忽視了現(xiàn)代國(guó)家中積極行政對(duì)行政法的現(xiàn)實(shí)要求,脫離了具體的行政法實(shí)踐。近年來(lái),隨著行政干預(yù)社會(huì)力度的不斷增加,為了強(qiáng)調(diào)行政權(quán)維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的整體利益的需要,“控權(quán)論”在英美國(guó)家不時(shí)受到嚴(yán)厲的抨擊[23]。尤其在福利國(guó)家和合作國(guó)家背景下,“控權(quán)論”無(wú)法揭示行政法的基本理念,控權(quán)與合作的理念相背?！罢ㄖ握摗睆恼c法律之間關(guān)系切入來(lái)揭示行政法的基本理論基礎(chǔ),有其存在的合理性,但研究行政法基礎(chǔ)理論都是以政府作為主體作為切入點(diǎn),忽視了現(xiàn)代行政過(guò)程中私人部門(mén)在完成公共任務(wù)實(shí)現(xiàn)公共利益的地位與作用,無(wú)法包容公私合作背景下行政法的發(fā)展新動(dòng)向。

合作國(guó)家背景下,滲透于公私合作進(jìn)程中的市場(chǎng)理念必將對(duì)于行政法的規(guī)制模式構(gòu)成影響,公私合作進(jìn)程也會(huì)引發(fā)行政法關(guān)注重心的轉(zhuǎn)向。所以,在合作國(guó)家背景下,行政法理念應(yīng)該有所革新。除了“控權(quán)論”、“政府法治論”等理論基礎(chǔ)外,作為行政法基礎(chǔ)理論“合作論”正在孕育誕生。“合作論”下行政法研究的邏輯起點(diǎn)不再是對(duì)行政權(quán)控制或保護(hù),而是研究國(guó)家——私人部門(mén)——公民之間的合作?！昂献髡摗毕滦姓ǖ闹匦?不再僅僅是國(guó)家以強(qiáng)力管制或通過(guò)控權(quán)的方式來(lái)達(dá)成行政目的,而是應(yīng)致力于促成國(guó)家與民間的合作與分工,以期在政府與私人之間構(gòu)筑一種新型的合作伙伴關(guān)系。行政法所擔(dān)負(fù)的任務(wù)不再僅僅是進(jìn)行管理和監(jiān)督或控權(quán),而是同時(shí)應(yīng)致力于形成行政與相對(duì)人之間的合作關(guān)系。既要營(yíng)造鼓勵(lì)民間私人主體參與履行行政任務(wù)和提供公共服務(wù)的法制環(huán)境,又需要確保國(guó)家能夠擔(dān)負(fù)起“保障責(zé)任”以及對(duì)于“公私合作”進(jìn)程之控制力。因此,公私合作背景下行政法發(fā)展的主題不應(yīng)再限于管理或控權(quán),而是同時(shí)還要致力于順應(yīng)社會(huì)發(fā)展所需的合作行政關(guān)系的構(gòu)建。建立以干預(yù)行政行為為基本出發(fā)點(diǎn)、以行政機(jī)關(guān)單方面行政行為為核心的傳統(tǒng)行政法學(xué)體系,強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人的不平等、命令與服從的行政法律關(guān)系必將受到挑戰(zhàn),行政機(jī)關(guān)和私人部門(mén)的合作行政法律關(guān)系必將受到行政法的重視。

在現(xiàn)代行政法活動(dòng)中,公私合作只是剛開(kāi)始興起的一種行政活動(dòng),在所有的行政活動(dòng)中還只能處于補(bǔ)充地位,國(guó)家的主要行政任務(wù)還是秩序行政和給付行政。因此,作為其理論基礎(chǔ)“合作論”在目前行政法諸理論中還處于補(bǔ)充地位,但發(fā)展勢(shì)頭呈上升趨勢(shì)。合作理論的誕生并不排除其他行政法基本理念的存在,因?yàn)樽杂煞ㄖ螄?guó)家、社會(huì)法治國(guó)家、合作國(guó)家三個(gè)國(guó)家形態(tài)不可能絕對(duì)分離開(kāi)來(lái),這三個(gè)國(guó)家理論呈現(xiàn)相互交織的狀態(tài),國(guó)家行政活動(dòng)亦存在交織狀態(tài),單方高權(quán)行政、服務(wù)行政、合作行政并存。任何一種國(guó)家理論不可能描述全部國(guó)家行政活動(dòng),每個(gè)不同的國(guó)家理論背景下都孕育著不同的行政法基本理念。自由法治國(guó)家的行政活動(dòng)基本上是單方面的高權(quán)行為,行政法更多的是強(qiáng)調(diào)保障公民的權(quán)利,行政法基本理念強(qiáng)調(diào)規(guī)范和控制行政權(quán),因而“控權(quán)論”盛行。社會(huì)法治國(guó)家強(qiáng)調(diào)國(guó)家有給付義務(wù),為社會(huì)和公民提供生存照顧,行政法更多的是強(qiáng)調(diào)行政主體提供公共服務(wù),因而“服務(wù)論”流行。合作國(guó)家背景下,強(qiáng)調(diào)國(guó)家行政任務(wù)可由行政機(jī)關(guān)和私人合作履行,國(guó)家任務(wù)在單方面高權(quán)行為的同時(shí)可以以行政契約和私法契約形式等履行,合作行政行為是該時(shí)期的產(chǎn)物,行政法更多的關(guān)注公私合作,因而行政法基本理念“合作論”應(yīng)運(yùn)產(chǎn)生。

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Change of Basic Concept of China’s Administrative Law Against Background of Cooperative Countries

CHEN Jun

(Law School of Suzhou University,Suzhou 215006,China)

The creation and development of basic idea of administrative law have been closely related with the underlying state theory.Different theories of state bring about different basic ideas of administrative law.When the theories of state change,the basic ideas of administrative law should also change with them.In China,a number of academic theories of administrative law based on the traditional theories of the state have many flaws and shortcomings.At present,China is in the social transitional state, theories of state show more diversity and complexity and“state theory of co-operation”comes into being.Against the backgroung of state theory of co-operation,the basic ideas of administrative law will also change,which give rise to“theory of co-operation”.

public-private cooperation;administrative law;basic idea;change;innovation

D920.0

A

1009-105X(2010)01-0059-05

2009-12-27

陳軍(1974-)男,蘇州大學(xué)博士研究生,廣東韶關(guān)學(xué)院法學(xué)院講師。