浙江排污權(quán)交易及其制度構(gòu)建對(duì)策研究

揭建成

(浙江省經(jīng)濟(jì)信息中心，浙江 杭州 310006)

浙江排污權(quán)交易及其制度構(gòu)建對(duì)策研究

揭建成

(浙江省經(jīng)濟(jì)信息中心，浙江 杭州 310006)

浙江排污權(quán)交易試點(diǎn)已進(jìn)入全面推進(jìn)階段，但在試點(diǎn)過(guò)程中還存在一些困難和問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)排污權(quán)交易的理論基礎(chǔ)、性質(zhì)及內(nèi)涵的分析，在借鑒國(guó)內(nèi)外排污權(quán)交易實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，針對(duì)浙江排污權(quán)交易實(shí)踐中存在的問(wèn)題，提出了完善浙江省排污權(quán)交易制度的對(duì)策建議。

浙江經(jīng)濟(jì)；排污權(quán)交易；環(huán)保產(chǎn)業(yè)

一般說(shuō)來(lái)，政府對(duì)環(huán)境實(shí)施管理有兩種手段，一是以命令控制為特征的行政手段，二是以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)手段。經(jīng)濟(jì)手段又分為兩種：排污收費(fèi)和排污權(quán)交易。實(shí)踐表明，傳統(tǒng)環(huán)境政策的效果不甚理想，主要表現(xiàn)為：無(wú)法實(shí)現(xiàn)污染物排放總量控制；無(wú)法合理配置環(huán)境資源；無(wú)法實(shí)現(xiàn)污染治理成本最小化。雖然排污權(quán)交易理論和實(shí)踐在美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家已被廣泛應(yīng)用，形成了比較成熟的理論體系和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但由于我國(guó)國(guó)情的特殊性，構(gòu)建一套適合國(guó)情省情的排污權(quán)交易制度還有待于探索和研究。

我國(guó)排污權(quán)交易試點(diǎn)已在各地鋪開(kāi)，作為試點(diǎn)省份，2001年以來(lái)，浙江積極探索排污權(quán)有償使用和交易，積累了一定經(jīng)驗(yàn)，取得了積極成效，但總體上還存在一些問(wèn)題，如各地排污權(quán)從審批到交易還缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，總量控制、排污權(quán)初始分配制度不完善等。2009年3月2日，財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部批復(fù)同意浙江省在太湖流域杭嘉湖地區(qū)和錢塘江流域開(kāi)展化學(xué)需氧量排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)，同時(shí)在浙江省全省范圍開(kāi)展二氧化硫排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)。因此，深入研究排污權(quán)交易制度，保證試點(diǎn)工作順利開(kāi)展十分必要。

一、排污權(quán)交易理論概述

目前，排污權(quán)交易的理論研究主要是從經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)的角度展開(kāi)。一般認(rèn)為，古典經(jīng)濟(jì)學(xué)和以其為理論支撐的環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)為建立排污權(quán)交易制度提供了經(jīng)濟(jì)學(xué)上的理論根據(jù)。排污權(quán)交易的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)主要有科斯定理、外部性影響和產(chǎn)權(quán)理論。法學(xué)研究則主要是從排污權(quán)的權(quán)利屬性、法學(xué)范疇以及合法性法律需求等角度來(lái)探討。

(一)理論基礎(chǔ)

1.科斯定理。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主羅納德·哈里·科斯(Ronald H. Coase)認(rèn)為：只要市場(chǎng)交易成本為零，無(wú)論初始產(chǎn)權(quán)配置狀態(tài)如何，通過(guò)交易總可以達(dá)到資源的優(yōu)化配置，這就是“科斯定理”。在實(shí)際使用科斯定理時(shí)，更多的是指只要交易費(fèi)用不為零，就可以利用明確界定的產(chǎn)權(quán)之間的自愿交換來(lái)達(dá)到資源配置的最佳效率，從而克服“外部效果”。排污權(quán)交易的主要思想是：在滿足環(huán)境要求的前提下，設(shè)立合法的污染物排放權(quán)利即排污權(quán)(通常以排污許可證的形式表現(xiàn))，并允許這種權(quán)利像商品一樣被買賣，以此進(jìn)行污染物的排放控制。因此，排污權(quán)交易理論依據(jù)來(lái)源于科斯定理，是科斯定理在環(huán)境問(wèn)題上的典型應(yīng)用。

2.外部性影響。生產(chǎn)者或消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)行為對(duì)社會(huì)上其他人的福利所造成的影響，被稱為“外部性影響”。外部性影響有兩種情況，一種是“外部經(jīng)濟(jì)”，另一種是“外部不經(jīng)濟(jì)”。所謂“外部經(jīng)濟(jì)”是指生產(chǎn)者或消費(fèi)者的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)行為給社會(huì)上其他成員帶來(lái)好處，但它自己卻不能由此而得到補(bǔ)償。“外部不經(jīng)濟(jì)”是指生產(chǎn)者或消費(fèi)者的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給社會(huì)上其他成員帶來(lái)危害，但他自己卻并不為此而支付足夠抵償這種危害的成本。環(huán)境污染問(wèn)題實(shí)際上就是一個(gè)外部不經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題。

3.產(chǎn)權(quán)理論。產(chǎn)權(quán)可理解為資源稀缺條件下人們使用和配置資源的權(quán)利，即使用和配置資源時(shí)的一種規(guī)則。通俗地講，產(chǎn)權(quán)是指由社會(huì)約定俗成的習(xí)慣或法律賦予人們決定對(duì)某種財(cái)產(chǎn)占有、使用、支配、收益以及處置的一種社會(huì)制度。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中注重的是資源使用效率和效益。產(chǎn)權(quán)的存在是一切社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)。無(wú)論采用何種產(chǎn)權(quán)方式，一定要做到產(chǎn)權(quán)明確，這樣才能保證交易的順利進(jìn)行。排污權(quán)交易的實(shí)質(zhì)是企業(yè)獲得了環(huán)境物品的產(chǎn)權(quán)，即企業(yè)擁有排污的權(quán)利。于是，追求利潤(rùn)最大化的企業(yè)在購(gòu)買排污權(quán)和治理之間做出選擇。當(dāng)治理成本高于排污權(quán)市場(chǎng)價(jià)格時(shí)，企業(yè)會(huì)購(gòu)買排污權(quán)；反之，企業(yè)則傾向于通過(guò)治理以“生產(chǎn)”更多的排污權(quán)來(lái)出售。

(二)排污權(quán)的性質(zhì)

我國(guó)的資源產(chǎn)權(quán)制度采用的是國(guó)家或政府代表全體國(guó)民行使所有權(quán)的一元化自然資源公共所有權(quán)模式，因此，環(huán)境容量資源應(yīng)該同水、礦產(chǎn)、國(guó)土等資源一樣屬于國(guó)有，只不過(guò)這種資源常見(jiàn)的是一類“無(wú)體物”，它的“有形”只有通過(guò)允許環(huán)境中排放限定數(shù)量的污染物來(lái)反向表征和顯示。

環(huán)境容量資源的國(guó)有本質(zhì)表明，我國(guó)環(huán)境容量資源主張的權(quán)利在初始是帶有公權(quán)性質(zhì)的，環(huán)境容量資源所有權(quán)的權(quán)利主體是國(guó)家，權(quán)利客體是環(huán)境容量資源。為了促進(jìn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須充分合理的利用環(huán)境容量資源，即采用環(huán)境容量資源分割為排污指標(biāo)，并以排污許可證的方式加以實(shí)現(xiàn)。通過(guò)國(guó)家環(huán)保行政主管部門頒發(fā)的排污許可證所確認(rèn)的排污權(quán)利，是國(guó)家享有的對(duì)環(huán)境資源所有權(quán)基礎(chǔ)上衍生出來(lái)的一種權(quán)利，是環(huán)境資源的所有者國(guó)家許可排污者使用環(huán)境資源的權(quán)利，其實(shí)質(zhì)是對(duì)環(huán)境容量資源的排他性使用權(quán)利而非所有權(quán)利，是環(huán)境容量資源國(guó)家所有權(quán)“母權(quán)”衍生的一種權(quán)益形態(tài)，在性質(zhì)上屬于一種行政性的個(gè)人公權(quán)利或可稱為行政性排污權(quán)。[1]政府以排污許可證的形式分配排污權(quán)，實(shí)際上分配的是體現(xiàn)污染物排放總量管制要求的環(huán)境容量使用權(quán)。

(三)排污權(quán)交易的內(nèi)涵分析

排污權(quán)交易(又稱排污指標(biāo)交易、環(huán)境容量使用權(quán)交易)，是在污染物排放總量控制的前提下，利用市場(chǎng)機(jī)制及環(huán)境資源的特有性質(zhì)，在環(huán)境保護(hù)主管部門的監(jiān)督管理下，通過(guò)污染者之間交易排污權(quán)，實(shí)現(xiàn)低成本污染治理，它在控制環(huán)境污染方面兼有環(huán)境質(zhì)量保障和成本效率的特點(diǎn)，成為總量控制目標(biāo)下最具潛力的環(huán)境政策。排污權(quán)交易是一種以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)刺激手段，排污權(quán)的賣方由于減排而剩余排污權(quán)，出售剩余排污權(quán)獲得的經(jīng)濟(jì)回報(bào)實(shí)質(zhì)上是市場(chǎng)對(duì)有利于環(huán)境的外部經(jīng)濟(jì)性的補(bǔ)償；無(wú)法按照政府規(guī)定減排或因減排代價(jià)過(guò)高而不愿減排的企業(yè)購(gòu)買其必須減排的排污權(quán)，其支出的費(fèi)用實(shí)質(zhì)上是為其外部不經(jīng)濟(jì)性而付出的代價(jià)。排污權(quán)交易實(shí)質(zhì)是環(huán)境容量使用權(quán)交易，是環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用。

二、排污權(quán)交易實(shí)踐及基本經(jīng)驗(yàn)

(一)國(guó)外實(shí)踐

排污權(quán)交易實(shí)踐始于美國(guó)，近年來(lái)，以美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家得到了廣泛運(yùn)用，現(xiàn)已應(yīng)用于全球污染物減排戰(zhàn)略合作，特別是在氣候變化政策領(lǐng)域顯示出了巨大的政策活力。

1.大氣和水污染物排放交易。作為排污權(quán)交易制度發(fā)源地的美國(guó)，早在1976年就推行了該政策。美國(guó)排污權(quán)交易的發(fā)展過(guò)程大體可分為兩個(gè)階段，[2]第一階段為20世紀(jì)70年代中期到90年代初，為排污交易的探索階段，主要是在政府協(xié)調(diào)下，做一些局部或區(qū)域的交易，建立了一套以“泡泡”、“補(bǔ)償”、“銀行”和“容量節(jié)余”四項(xiàng)政策為核心的排污權(quán)交易體系。第二階段以1990年通過(guò)的《清潔空氣法》修正案并實(shí)施《酸雨計(jì)劃》為標(biāo)志，實(shí)施至今，取得了巨大經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。美國(guó)大氣污染排放交易是迄今為止國(guó)際上最廣泛和最成功的排污權(quán)交易實(shí)踐，該政策有力促進(jìn)了美國(guó)大氣環(huán)境質(zhì)量的改善，也降低了大氣污染削減的社會(huì)成本。

除了大氣污染物開(kāi)展排污權(quán)交易外，美國(guó)在一些流域也探索了水質(zhì)交易，但總體上看，美國(guó)的水質(zhì)交易還處于探索階段。此外，德國(guó)、加拿大、英國(guó)等國(guó)也開(kāi)展了排污權(quán)交易實(shí)踐，這些國(guó)家都不同程度地借鑒了美國(guó)的排污權(quán)交易制度。

2.跨國(guó)碳排放交易。從排污權(quán)的跨國(guó)交易看，主要應(yīng)用于碳排放貿(mào)易。《京都議定書(shū)》規(guī)定了有效減排溫室氣體的三種履約機(jī)制：清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)、聯(lián)合履約機(jī)制(JI)和碳排放貿(mào)易減排機(jī)制(ET)，在本質(zhì)上都屬于排污交易范疇，是在明確溫室氣體總量減排的目標(biāo)下，通過(guò)交易行為來(lái)最大程度降低全球碳治理的經(jīng)濟(jì)成本。其中，歐洲是世界上最為活躍的碳交易市場(chǎng)。僅2006年，歐洲氣候交易所的交易額達(dá)280億美元，交易量為4.5億噸，約占全世界成交量的35%。[3]近年來(lái)，協(xié)助發(fā)達(dá)國(guó)家減排的CDM機(jī)制發(fā)展很快，項(xiàng)目領(lǐng)域主要包括農(nóng)業(yè)、造林和再造林、廢物處理和處置、化工行業(yè)、能源工業(yè)等15個(gè)方面。

(二)國(guó)內(nèi)實(shí)踐

我國(guó)排污權(quán)交易實(shí)踐大體上可以分成三個(gè)階段：

1.起步階段(1987年～2000年)。我國(guó)在上世紀(jì)80年代末期就開(kāi)始了排污交易實(shí)踐。1987年，上海市閔行區(qū)開(kāi)展了企業(yè)之間水污染物排放指標(biāo)有償轉(zhuǎn)讓的實(shí)踐；1991年，在國(guó)家環(huán)?？偩值念I(lǐng)導(dǎo)下，在16個(gè)城市進(jìn)行了排放大氣污染物許可證制度的試點(diǎn)工作，自1994年起在包頭、柳州、太原、貴陽(yáng)等6個(gè)城市開(kāi)展了大氣排污權(quán)交易的試點(diǎn)工作，取得了初步經(jīng)驗(yàn)。1996年，總量控制和排污許可證在全國(guó)范圍內(nèi)的推行，為中國(guó)開(kāi)展排污權(quán)交易奠定了制度基礎(chǔ)，為排污權(quán)交易在中國(guó)落地生根提供了土壤。2000年4月通過(guò)的《大氣污染防治法》為國(guó)家污染控制戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)由濃度控制向總量控制轉(zhuǎn)變提供了法律保障，為排污許可證制度賦予了相應(yīng)的法律地位。

2.試點(diǎn)摸索階段(2001年～2006年)。2001年前后，各地紛紛展開(kāi)排污權(quán)交易試點(diǎn)，如中美環(huán)境合作項(xiàng)目“利用市場(chǎng)機(jī)制削減二氧化硫排放的可行性研究”、亞洲開(kāi)發(fā)銀行在太原市開(kāi)展了市域范圍的二氧化硫排污交易試點(diǎn)項(xiàng)目，美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)在南通排污交易的項(xiàng)目等。2002年，原國(guó)家環(huán)?？偩窒掳l(fā)了《關(guān)于開(kāi)展“推動(dòng)中國(guó)二氧化硫排放總量控制及排污權(quán)交易政策實(shí)施的研究項(xiàng)目”示范工作的通知》[4]，在山東、山西、江蘇、上海等7省市開(kāi)展二氧化硫排放總量控制及排污權(quán)交易試點(diǎn)工作。2001年，浙江嘉興市秀洲區(qū)出臺(tái)《水污染物排放總量控制和排污權(quán)交易暫行辦法》，實(shí)行水污染排污初始權(quán)的有償使用。2006年，嘉興市啟動(dòng)了全市范圍的污染物排放總量控制和排污權(quán)交易。江蘇省環(huán)境保護(hù)委員會(huì)也在2004年印發(fā)了《江蘇省水污染物排污權(quán)有償分配和交易試點(diǎn)研究》工作方案的通知?？傮w上看，與二氧化硫排放交易的試點(diǎn)相比，水體污染物排放交易試點(diǎn)探索力度相對(duì)較弱，且排污交易基本上是政府部門“拉郎配”方式運(yùn)作，隨著試點(diǎn)實(shí)踐的不斷展開(kāi)，排污權(quán)交易政策在節(jié)能減排領(lǐng)域的潛力已經(jīng)開(kāi)始顯現(xiàn)。

3.試點(diǎn)深化階段(2007年至今)。2007年，原國(guó)家環(huán)?？偩謫?dòng)了國(guó)家環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策試點(diǎn)項(xiàng)目，探索綠色信貸、生態(tài)補(bǔ)償和排污權(quán)交易等政策。與此相應(yīng)，地方政府對(duì)排污交易機(jī)制的應(yīng)用更加重視。在交易模式探索上，浙江實(shí)行“自下而上”的方式，杭州、嘉興、諸暨等地先后出臺(tái)了主要污染物排放權(quán)交易管理辦法；江蘇則采取“自上而下”的方式，由省環(huán)保廳指導(dǎo)，在太湖流域和一些地市逐步推進(jìn)排污交易。一些對(duì)排污權(quán)交易進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作的公司也開(kāi)始成立，而且交易標(biāo)的物比較寬泛，擴(kuò)展到了具有環(huán)境權(quán)益的所有交易物。2008年5月，天津排污權(quán)交易所成立，交易標(biāo)的物涉及二氧化硫、化學(xué)需氧量等傳統(tǒng)污染物，還涉及溫室氣體排放權(quán)、生產(chǎn)發(fā)展技術(shù)等。2008年8月，北京環(huán)境交易所、上海環(huán)境能源交易所成立，經(jīng)營(yíng)對(duì)象也是涵蓋寬泛的各類環(huán)境權(quán)益產(chǎn)品。2009年3月，財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部批復(fù)同意浙江省開(kāi)展在太湖流域杭嘉湖地區(qū)和錢塘江流域開(kāi)展化學(xué)需氧量排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)，同時(shí)在浙江全省范圍開(kāi)展二氧化硫排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)。與過(guò)去的以環(huán)保部門為主要平臺(tái)的試點(diǎn)相比，目前排污交易試點(diǎn)和探索確實(shí)邁出了一大步。

(三)基本經(jīng)驗(yàn)

排污權(quán)交易在國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐已經(jīng)積累了比較豐富的經(jīng)驗(yàn)，可概括為四個(gè)方面：

1.完善的法律法規(guī)支撐。美國(guó)通過(guò)在法律上對(duì)污染物排放總量、各單位的容許排污量、排污權(quán)交易方式和違規(guī)處罰等方面予以明確，使排污單位有減排、交易的壓力和動(dòng)力，促進(jìn)企業(yè)改進(jìn)技術(shù)、減少污染物排放，保證了企業(yè)有剩余排污權(quán)可交易，使得企業(yè)通過(guò)交易獲利成為可能。

2.合理的排污權(quán)交易制度設(shè)計(jì)。在明確規(guī)定排污權(quán)交易的對(duì)象、交易范圍、初始排污權(quán)、排污權(quán)的交易方式等基礎(chǔ)上，還具體規(guī)定了參與交易企業(yè)污染物排放的監(jiān)控系統(tǒng)、交付制裁金等保障措施，從而保證了排污權(quán)交易制度的有效實(shí)行。

3.完善的技術(shù)支撐系統(tǒng)。國(guó)內(nèi)外排污交易的實(shí)踐表明，實(shí)施排污權(quán)交易需要一定的技術(shù)支持，主要包括排污權(quán)分配和排污情況監(jiān)控。如美國(guó)，對(duì)所有參與交易單位要求必須設(shè)置污染物排放連續(xù)監(jiān)控系統(tǒng)。

4.健全的監(jiān)管體系。美國(guó)的大氣污染(SO2)排放交易在科學(xué)設(shè)計(jì)排污權(quán)交易制度的同時(shí)，還注重對(duì)排污權(quán)交易的監(jiān)管，包括對(duì)實(shí)際污染排放、交易執(zhí)行情況等方面加強(qiáng)監(jiān)管，且對(duì)違反規(guī)定的企業(yè)采取相應(yīng)的處罰措施。這樣，促進(jìn)企業(yè)改進(jìn)技術(shù)，減少排污，同時(shí)有利于排污權(quán)交易市場(chǎng)的活躍和交易的順利進(jìn)行。

三、浙江排污權(quán)交易實(shí)踐及存在的主要問(wèn)題

(一)主要實(shí)踐

浙江省排污權(quán)交易實(shí)踐于2002年在嘉興市秀洲區(qū)展開(kāi)，經(jīng)過(guò)5年的探索實(shí)踐，2007年11月起在嘉興全市范圍全面實(shí)行排污權(quán)交易制度。嘉興市明確，排污權(quán)可轉(zhuǎn)讓方為通過(guò)實(shí)施工程治理、結(jié)構(gòu)調(diào)整減排項(xiàng)目和監(jiān)督管理減排措施，在完成削減任務(wù)后，有多余指標(biāo)可供排污權(quán)交易的市場(chǎng)主體；排污權(quán)需求方為需要獲取向環(huán)境排放污染物許可權(quán)的市場(chǎng)主體，包括因?qū)嵤┙ㄔO(shè)項(xiàng)目以及不能完成政府規(guī)定減排任務(wù)的企業(yè)。被列入縣級(jí)以上重點(diǎn)污染整治區(qū)域的、被列為環(huán)保信用不良的、被實(shí)施掛牌督辦的以及其他法律法規(guī)規(guī)定的企業(yè)，在完成治理任務(wù)前不準(zhǔn)申購(gòu)排污權(quán)。至今，排污權(quán)交易儲(chǔ)備中心已交易100多筆，取得了較大成效。

在紹興市，試點(diǎn)重在排污權(quán)有償使用指標(biāo)的初次分配，體現(xiàn)了環(huán)境資源化、價(jià)格化、有償化、產(chǎn)權(quán)化。對(duì)排污單位多余的排污指標(biāo)，則采取政府回購(gòu)的方式，并規(guī)定了必須回購(gòu)的幾種情況。該市還正確處理了新老污染源的關(guān)系，詳細(xì)規(guī)定了新老項(xiàng)目的不同操作要點(diǎn)。采取老污染源排污入網(wǎng)費(fèi)自動(dòng)轉(zhuǎn)換為排污權(quán)有償使用金的管理方式，順利解決了老污染源的問(wèn)題。從二氧化硫、化學(xué)需氧量排污權(quán)的價(jià)格制定角度看，老污染源與新污染源的價(jià)格相差20倍，既體現(xiàn)了新污染源總量控制的客觀要求，又使老污染源轉(zhuǎn)換排污權(quán)的積極性得到實(shí)現(xiàn)，取得了較好效果。

此外，杭州市致力于排污權(quán)交易的政策、地方性法規(guī)的制訂工作，并將排污權(quán)交易逐步納入統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)；臺(tái)州市則在跨產(chǎn)業(yè)排污權(quán)交易方面做了一些嘗試；麗水、衢州等市也正處于試點(diǎn)工作之中。

2009年3月2日，財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部批復(fù)同意浙江省在太湖流域杭嘉湖地區(qū)和錢塘江流域開(kāi)展化學(xué)需氧量排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)，同時(shí)在浙江省全省范圍開(kāi)展二氧化硫排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)，我省成為全國(guó)三個(gè)試點(diǎn)省份之一，排污權(quán)交易試點(diǎn)全面啟動(dòng)。

(二)存在的問(wèn)題

浙江省試點(diǎn)工作起步早，有的已經(jīng)走在了全國(guó)前列，但總體上仍處于自下而上的“摸著石頭過(guò)河”的探索實(shí)踐階段，實(shí)踐中仍存在不少問(wèn)題，主要表現(xiàn)為四個(gè)方面：

1.排污權(quán)交易缺乏相應(yīng)法規(guī)支撐。目前我國(guó)排污權(quán)交易尚處于試點(diǎn)階段，從審批到交易，都沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，僅憑各地探索來(lái)實(shí)施。同時(shí)，排污權(quán)交易是一個(gè)系統(tǒng)工程，必須與配套的排污總量分解計(jì)劃、排污許可等制度整體推進(jìn)。尤其是排污許可證制度的推行，直接關(guān)系到排污權(quán)交易的成敗，而期待了多年的《排污許可證管理辦法》至今尚未出臺(tái)。

2.排污權(quán)交易初始分配存在障礙。出于歷史因素及實(shí)施難度的考慮，現(xiàn)有企業(yè)的初始排污權(quán)大部分都是無(wú)償分配的，而新建企業(yè)則基本上均要有償獲取。即便有些地方全部采取有償分配，也都是承認(rèn)現(xiàn)有，這就使得有些歷來(lái)污染重、對(duì)環(huán)境損害大的企業(yè)，用相對(duì)較低的成本就能占有大量的排污權(quán)指標(biāo)；而一些污染輕、效益好的企業(yè)，反而要用較高的成本才能購(gòu)買較少的排污權(quán)，難以實(shí)現(xiàn)排污權(quán)在各污染企業(yè)間有效分配，難以體現(xiàn)公平原則。

3.排污權(quán)交易不夠活躍。試點(diǎn)工作中，沒(méi)有多余的排污權(quán)可交易是普遍存在的問(wèn)題。排污權(quán)交易必須在完成國(guó)家和省下達(dá)的主要污染物減排指標(biāo)任務(wù)以后多余的量才可進(jìn)行交易。但具體操作中，企業(yè)減排下來(lái)的主要污染物排放指標(biāo)往往容易被納入各地的減排“盤(pán)子”，而沒(méi)有多余的指標(biāo)進(jìn)入交易平臺(tái)。同時(shí)，不少大型企業(yè)在政府鼓勵(lì)下投資建設(shè)減排工程，并將超過(guò)國(guó)家和省下達(dá)的減排任務(wù)以外的部分也無(wú)償納入?yún)^(qū)域減排任務(wù)“盤(pán)子”，以沖抵區(qū)域減排指標(biāo)，實(shí)際上也阻礙了排污權(quán)交易制度的發(fā)展。另外，即使有多余的排污權(quán)可用于交易，很多“賣方”往往存在惜售的心理，這也是導(dǎo)致交易不活躍的問(wèn)題之一。

4.排污權(quán)交易后監(jiān)督管理機(jī)制不健全。由于人員配備和總量執(zhí)法技術(shù)方面的原因，在排污權(quán)有償使用和交易進(jìn)展較快的地區(qū)，交易后的監(jiān)管尚處于真空狀態(tài)。若監(jiān)管體系無(wú)法跟進(jìn)，勢(shì)必影響排污權(quán)交易的健康有序開(kāi)展，更影響環(huán)境質(zhì)量的改善。

四、完善排污權(quán)交易制度的對(duì)策建議

總體上看，浙江排污權(quán)交易試點(diǎn)工作雖取得了一些成就，但也面臨著如排污權(quán)交易缺乏相應(yīng)法規(guī)支撐，排污權(quán)初始分配存在障礙，交易不夠活躍，交易后監(jiān)督管理機(jī)制不健全等方面的問(wèn)題。因此，以排污權(quán)交易理論和國(guó)內(nèi)外排污權(quán)交易的基本經(jīng)驗(yàn)為認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)，結(jié)合浙江排污權(quán)交易實(shí)施的現(xiàn)狀，針對(duì)浙江排污權(quán)交易存在的問(wèn)題，建議如下：

1.抓緊建立與排污權(quán)交易制度相配套的法律法規(guī)。組織開(kāi)展排污權(quán)交易立法的研究，建立起相關(guān)配套的法規(guī)及程序，規(guī)范排污權(quán)交易的一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)，確保排污權(quán)交易有法可依。抓緊制定污染物排放總量控制、排污權(quán)有償取得實(shí)施管理辦法、排污權(quán)交易監(jiān)管辦法、排污權(quán)交易管理辦法、排污權(quán)有償使用資金管理辦法等法律法規(guī)。

2.進(jìn)一步合理確定污染物排放總量?？紤]到太湖流域水環(huán)境質(zhì)量大部分超過(guò)環(huán)境功能區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的原因，如根據(jù)目標(biāo)容量(減排目標(biāo))來(lái)確定污染物排放總量難以實(shí)現(xiàn)以最優(yōu)的成本改善環(huán)境質(zhì)量的最終目標(biāo)。因此，建議依據(jù)目標(biāo)總量和容量總量雙重標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定區(qū)域(或流域)污染物排放總量。

3.合理分配初始排污權(quán)。建議合理確定排污權(quán)有償取得的條件、程序、時(shí)限要求、分配方法、初始價(jià)格形成機(jī)制、付款方式、資金的使用與管理等。在分配方法上，建議采用排放績(jī)效法作為企業(yè)排放配額的分配方法；在定價(jià)上，初始分配價(jià)格應(yīng)據(jù)市場(chǎng)供求關(guān)系和單位治理費(fèi)用的變化進(jìn)行調(diào)整，考慮到歷史原因，對(duì)老企業(yè)應(yīng)給予一定得優(yōu)惠；在分配有效時(shí)限的設(shè)計(jì)上，結(jié)合5年總量控制規(guī)劃，設(shè)計(jì)5年排污許可證，使排污交易市場(chǎng)主體對(duì)排污指標(biāo)的價(jià)格有明確預(yù)期；在交易付款方式上，可采取一次性支付和分期付款相結(jié)合的方式等。通過(guò)合理的配額指標(biāo)分配體系，實(shí)現(xiàn)政府分配行為的公平、公正、公開(kāi)，構(gòu)建并不斷完善排污交易一級(jí)市場(chǎng)。

4.培育排污權(quán)交易二級(jí)市場(chǎng)。在排污權(quán)交易制度設(shè)計(jì)過(guò)程中，建議政府應(yīng)將工作重心由直接的行政控制轉(zhuǎn)變到努力培育排污權(quán)交易市場(chǎng)，為市場(chǎng)服務(wù)上來(lái)，包括明確交易主體資格、制定交易規(guī)則、構(gòu)建交易平臺(tái)、做好交易監(jiān)管和違規(guī)處罰等。在交易價(jià)格設(shè)計(jì)上，定位為政府指導(dǎo)下的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制；制定交易規(guī)則，防止出現(xiàn)交易價(jià)格壟斷；對(duì)于不同空間尺度的交易予以區(qū)別規(guī)范，特別對(duì)跨區(qū)交易，要避免因排污密集造成的污染問(wèn)題；發(fā)展環(huán)境金融事業(yè)，建立環(huán)境銀行，開(kāi)展環(huán)境容量及排污權(quán)存貸業(yè)務(wù)。通過(guò)這些措施確保排污權(quán)在二級(jí)市場(chǎng)上能夠正常交易，實(shí)現(xiàn)真正激活排污交易市場(chǎng)。

5.建立排污權(quán)交易的激勵(lì)機(jī)制。建議從法律上明確超額減排的單位擁有該部分排污權(quán)的使用、收益和處分權(quán)力，對(duì)積極削減排污總量并積極出售排污指標(biāo)的企業(yè)，政府應(yīng)從稅收、技術(shù)、資金等方面予以扶持，并保證在其重新需要增加排污指標(biāo)時(shí)以優(yōu)惠的價(jià)格向其優(yōu)先提供等。在排污權(quán)交易不活躍的情況下，政府應(yīng)購(gòu)買富余的排污權(quán)，以提高企業(yè)治理污染的積極性。

6.完善污染源監(jiān)測(cè)管理體系。實(shí)行排污權(quán)交易制度，只有把企業(yè)的實(shí)際排污量與賬面排污權(quán)數(shù)據(jù)相對(duì)應(yīng)才有意義。因此，一方面，建議提高參加排污權(quán)交易的企業(yè)的監(jiān)測(cè)能力(如在線監(jiān)測(cè))，盡快建立完善的排放檢查系統(tǒng)，在企業(yè)排污口安裝“環(huán)保黑匣子”和污染物自動(dòng)監(jiān)測(cè)儀等，保障各類污染物排放能夠進(jìn)行有效的跟蹤監(jiān)控。另一方面，加大構(gòu)建污染源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)信息平臺(tái)、排放指標(biāo)有償分配管理平臺(tái)、污染源排放交易賬戶管理平臺(tái)的力度，建立企業(yè)污染物排放臺(tái)帳制度，全面管理參加有償分配和排污交易體系的污染源。

7.建立健全信息公示和公眾監(jiān)督制度。由于排污權(quán)的分配涉及巨大經(jīng)濟(jì)利益，如果沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)督制度，很容易產(chǎn)生“尋租”腐敗。建議建立排污權(quán)交易的相關(guān)信息公示制度，提高排污權(quán)交易透明度，接受公眾監(jiān)督，避免滋生腐敗問(wèn)題。

[1] 蔡守秋,張建偉.論排污權(quán)交易的法律問(wèn)題[J].河南大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2003(5)：98-102.

[2] 王小龍.排污權(quán)交易研究：一個(gè)環(huán)境法學(xué)的視角[M].北京：法律出版社,2008：78-103.

[3] 北京環(huán)境交易所.全球碳交易市場(chǎng)[EB/OL].(2008-08-04).http://www.cbeex.com.cn/article/hbtd/200808/20080800003422.shtml.

[4] 吳健.排污權(quán)交易——環(huán)境容量管理制度創(chuàng)新[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社,2005：66-87.

[5] 董瑋琳，陳亮，陳東輝.排污交易權(quán)理論與實(shí)踐探討[J].中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)，2007(3)：5-9.

Policy Construction and Strategy Study of EmissionTrading in Zhejiang Province

JIE Jiancheng

(ZhejiangEconomicInformationCenter,Hangzhou,Zhejiang, 310006,China)

Emission trading pilot in Zhejiang Province has been promoted to province-wide. However, there are still some difficulties and problems during the pilot process. Based on the theory, nature and content analysis of emissions trading, as well as the foreign practical experience, this paper discusses several problems which exists in Zhejiang emissions trading, e.g. the lack of laws and regulations, obstacles in the initial distribution, the in active transaction, imperfect supervision and management mechanism. Finally some countermeasures are proposed to improve the emissions trading system in Zhejiang Province.

Zhejiang economic; emission trading; environment protection industry

2009-12-01

揭建成(1979- )，男，浙江衢縣人，經(jīng)濟(jì)師，工商管理碩士。

F127

A

1671-2714(2010)02-0065-05

(責(zé)任編輯陳漢輪)