基于AHP的政策工具選擇模型研究

周英男, 劉環(huán)環(huán)

(大連理工大學(xué) 管理學(xué)院,遼寧 大連 116024)

基于AHP的政策工具選擇模型研究

周英男, 劉環(huán)環(huán)

(大連理工大學(xué) 管理學(xué)院,遼寧 大連 116024)

政策工具選擇研究是政策科學(xué)研究中的焦點問題。文章采用層次分析法,通過對政策工具重新分類并選取政策工具選擇維度,從政策目標(biāo)、政策工具選擇維度、政策工具三個層次構(gòu)建出政策工具的選擇模型,并在我國節(jié)能政策領(lǐng)域?qū)δＰ瓦M行驗證研究。通過模型得出1980～2000年期間我國節(jié)能政策應(yīng)當(dāng)采用的政策工具組合,并與實踐進行對比分析,證明了模型的有效性。

政策工具;政策工具選擇模型;AHP;節(jié)能;能源政策

一、引 言

政策工具的選擇研究是政策工具研究的最基本問題,為了有效解決公共管理問題,政策制定者總結(jié)出政策工具選擇的一般規(guī)律或方法,構(gòu)成了政策工具選擇模型。整理現(xiàn)有的文獻發(fā)現(xiàn),關(guān)于政府工具選擇模型的研究成果比較單一,維度的選取有限,且都停留在定性的分析上。國外僅有邁克爾·豪利特和M·拉米什兩位學(xué)者將政策工具的選擇進行了模式化,圍繞國家能力和政策子系統(tǒng)復(fù)雜程度對常用的政策工具進行選擇[1](P38)。國內(nèi)的研究仍然采用這兩個維度,并結(jié)合我國國內(nèi)社會環(huán)境發(fā)展了該模型。政策工具的選擇涉及到政治、經(jīng)濟的很多因素,因此,政策工具要結(jié)合現(xiàn)代數(shù)學(xué)決策方法進行選擇研究。

層次分析法(analytical hierarchy process,簡稱AHP)是將與決策有關(guān)的元素分解成目標(biāo)、準(zhǔn)則、方案等層次,在此基礎(chǔ)上進行定性和定量分析的一種方法,是美國運籌學(xué)家薩迪提出的多屬性決策中最常用的方法之一,是他于20世紀(jì)70年代初,在為美國國防部研究“根據(jù)各個工業(yè)部分對國家福利的貢獻進行電力分配”課題時提出來的,適用于處理多目標(biāo)、多層次的復(fù)雜大系統(tǒng)問題,多屬性、多方案的特點決定了A HP的應(yīng)用對于構(gòu)建政策工具選擇模型具有重要的作用。

二、基于AHP的政策工具選擇模型的構(gòu)建基礎(chǔ)

現(xiàn)有的研究中關(guān)于政策工具的選擇模型主要有三種,即經(jīng)濟學(xué)模型、政治學(xué)模型和綜合模型。

經(jīng)濟學(xué)模型是經(jīng)濟學(xué)家們所主張的政策工具選擇模型,強調(diào)通過國家干預(yù),采用強制性的工具和混合型的工具來解決市場失靈。政治學(xué)模型則認(rèn)為應(yīng)該將焦點放在支配工具選擇的政治力量上。綜合模型綜合了經(jīng)濟學(xué)模型和政治學(xué)模型[1](P281),提煉出兩個選擇維度,如表1所示。

表1 政策工具選擇的綜合模型

此模型明確了政治學(xué)模型和經(jīng)濟學(xué)模型兩類理論都所依賴的相互聯(lián)系的兩個變量:一是國家能力,即國家可以影響社會行動主體的組織能力的大小;二是政策子系統(tǒng)的復(fù)雜性,特別是政府在執(zhí)行計劃和政策時,所面對的行動主體的數(shù)量和類型。這兩個維度是各種工具都依賴的相互聯(lián)系的總體變量,但是此模型只說明了工具選擇觀點給政策執(zhí)行研究所帶來的大體預(yù)期,并沒有深入研究工具選擇在每一種類別之內(nèi)的具體傾向,或是個體決策的特定環(huán)境[2]。因此,這個模型在進行政策選擇的時候缺乏一定的針對性,而A HP方法的基本結(jié)構(gòu)思想則完全符合政策的選擇決策過程,通過選擇維度銜接了政策目標(biāo)和具體的政策工具,并能夠量化政策工具的選擇過程和具體政策工具的特性,彌補了上述模型的缺陷,因此,本文將引用AHP方法結(jié)合工具的分類對政策工具的選擇模型進行深入的研究。

三、基于AHP的政策工具選擇模型的基本結(jié)構(gòu)

政府在實現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中如何選取政策工具是一個多屬性、多方案的決策過程,運用AHP構(gòu)建政策工具選擇模型,其基本結(jié)構(gòu)由目標(biāo)層、指標(biāo)層、方案層三部分組成,如圖1所示。

圖1 層次結(jié)構(gòu)分析模型

1.目標(biāo)層G

在層次結(jié)構(gòu)分析模型中,目標(biāo)層是整個模型的指導(dǎo)方針,也是衡量和評價該選擇模型有效性的根本標(biāo)準(zhǔn)。政策工具的選擇是為了有效的實施公共政策,實現(xiàn)政策目標(biāo),因此政策工具選擇模型的目標(biāo)層應(yīng)該是政策目標(biāo)。從空間上分析,政策工具系統(tǒng)由總體目標(biāo)、中間目標(biāo)與具體目標(biāo)構(gòu)成,總體目標(biāo)居于政策目標(biāo)系統(tǒng)的最高層次,具體目標(biāo)居于政策目標(biāo)系統(tǒng)的最低層次,在這兩個層次之間,往往存在著若干中間層次的目標(biāo)[2]。在政策制定和執(zhí)行過程中,政策目標(biāo)一般都是明確的,這樣才能更好地對指標(biāo)層進行價值判斷。

2.指標(biāo)層I

指標(biāo)層是模型的重要內(nèi)容基礎(chǔ),沒有指標(biāo)層的選擇維度,AHP下的政策工具選擇模型就失去了層次性,無法對政策工具進行選擇。原有綜合模型提出的國家能力和政策子系統(tǒng)復(fù)雜程度過于寬泛,不能直接、明顯的體現(xiàn)出各種政策工具的特性,在這個基礎(chǔ)上,選取一定的過渡變量能夠更好地評價工具對政策目標(biāo)的貢獻度,進而進行有效選擇。薩拉蒙通過對具體政策工具的研究,提出了強制性程度、直接性程度、自治性程度和可見性程度四個維度。這四個維度一方面反映了政策工具選擇維度的核心要求,另一方面又是對具體政策工具的價值判斷,因此本文將這四個維度作為選擇模型的指標(biāo)層。

指標(biāo)層 I中強制性程度I1(degree of coerciveness)主要是判斷政策工具限制政策利益團體行為的程度。如果一項政府治理工具的強制性越強,那么個人和集團的自由活動空間就越少。直接性程度I2(degree of directness)反映了政府各部門之間以及政府與非政府組織之間的協(xié)調(diào)能力。政策工具的直接性程度越強,政府能夠控制的因素也就越多,相應(yīng)的政策工具的有效性也就越強。自治性程度I3(degree of automaticity)反映的是政策利益群體的自我調(diào)節(jié)程度?？梢娦猿潭菼4(degree of visibility),國內(nèi)有些學(xué)者又稱為可量化性程度,“它描述的是工具所需要的資源能否進入一般的政策辯論過程,特別是能否在預(yù)算過程中反映”[3]。

3.方案層A

政策工具選擇模型的最終結(jié)果是選出具體的工具,因此方案層是由各種政策工具組成,根據(jù)政策工具的分類進行劃分?，F(xiàn)有的學(xué)者們普遍認(rèn)可并引用的分類有兩種,一種是將政策工具分為自愿性工具、強制性工具和混合性工具三類;另一種是四分法,分為命令性工具、激勵性工具、能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變化工具。第一種分類框架與同時期分類方法相比雖然更具解釋力、更合理,但是這種分類太過于抽象,無法發(fā)揮出工具分類在政策工具研究上的作用。第二種分類方法相對于上一種分類更加具體,既包括了工具的目的性,同時又考慮了政府的強制力程度,不足的是這種分類不是在同一維度上進行劃分,既包括橫向、靜態(tài)的政策主體之間的相互作用,又體現(xiàn)出了整個系統(tǒng)縱向、動態(tài)的能力建設(shè)和系統(tǒng)變化。

在以上兩種分法的基礎(chǔ)上,綜合考慮依據(jù)政府強制力程度和政策主體之間的相互作用,本文將方案層細(xì)分為:命令控制型工具、經(jīng)濟激勵型工具、自愿型工具。此分類在同一維度上對政策工具進行了清晰、準(zhǔn)確的劃分,避免了橫向和縱向的交叉,同時也體現(xiàn)出政策的執(zhí)行過程,明顯彌補了綜合模型中和前兩種分法的缺陷[4]。具體來說,命令控制型工具是通過政府的行政命令和制定的法律法規(guī)對政策目標(biāo)群體施加影響的政策,如管制;經(jīng)濟激勵型工具是利用市場的力量以經(jīng)濟激勵的方式引導(dǎo)政策利益相關(guān)者的政策,如稅收、補貼;自愿型工具是一種提倡以家庭、小區(qū)以及志愿者組織等為單位的,基于參與者主觀意愿,而非權(quán)力或經(jīng)濟等利益驅(qū)動的工具。方案層具體政策類別如表2所示。

表2 方案層A細(xì)分

4.判斷矩陣J

判斷矩陣是A HP的計算基礎(chǔ),它從結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上連接了目標(biāo)層G、指標(biāo)層I和方案層A,使得該模型更具有系統(tǒng)性。判斷矩陣是一個數(shù)字矩陣,是通過對下一層相對于上一層的兩兩比較建立的,矩陣中各元素的數(shù)值反映了各因素相對于上一層的重要性,然后用1-9的薩迪標(biāo)度表示出來。

反映在本文,通過分析政策目標(biāo) G在各種政策環(huán)境中對強制性I1、直接性I2、自治性I3和可見性I4的強弱要求,得出指標(biāo)層相對于目標(biāo)層的判斷矩陣JG～I;分析每類政策工具表現(xiàn)在指標(biāo)層上的特性,得出指標(biāo)層相對于方案層的判斷矩陣JI～A。判斷矩陣的一般形式為:

其中,元素aij為Ii與Ij的權(quán)重之比,必須滿足互反性和一致性,即:aij=1/aji,且aij=aik/aik

四、基于AHP的政策工具選擇模型的求解

運用A H P對構(gòu)建出的模型進行求解,首先應(yīng)該構(gòu)造各層之間的判斷矩陣,然后運用特征向量法確定每個判斷矩陣的權(quán)重向量,完成矩陣一致性檢驗和矩陣修正后,最后將兩個權(quán)重向量相乘得出選擇模型的總權(quán)重。政策工具選擇模型即是根據(jù)各類政策工具總權(quán)重系數(shù)比較進行選擇,權(quán)重系數(shù)越大,對應(yīng)的政策工具越有效,則政策制定者越應(yīng)該選擇這類工具。

1.指標(biāo)層I相對于目標(biāo)層G進行兩兩比較(JG～I)

基于政策工具對綜合模型的兩個維度的依賴性,本文采用國家能力和政策子系統(tǒng)的復(fù)雜程度,對政策實施者和政策目標(biāo)群體的組織力量進行比較確定。國家能力包含汲取能力、調(diào)控能力、合法化能力、強制能力四種能力[5];政策子系統(tǒng)的復(fù)雜程度則通過群體的復(fù)雜程度、異質(zhì)性體現(xiàn)出來。在不同的政策環(huán)境下,指標(biāo)層的四個選擇維度的有效程度是不同的,需要決策者對其兩兩比較,得出指標(biāo)層相對于目標(biāo)層的判斷矩陣。

根據(jù)國家能力的強弱程度和政策子系統(tǒng)復(fù)雜程度,政策工具的選擇環(huán)境分為四類(見圖2)?？梢娦宰鳛檎吖ぞ叩倪x擇維度之一,主要是從政策實施效果的角度提供選擇支持,一方面政策實施效果很難量化,同時對政策目標(biāo)的有效實現(xiàn)作用也不明顯,因此本文將其排在其他三類維度之后,僅對其他三類維度進行比較。

(1)當(dāng)國家能力較強,子系統(tǒng)相對較簡單時,強制性的程度越大,政策目標(biāo)的有效實施也就越大;自治性反映的是對政府組織的依賴程度,所以其高低強弱對政策目標(biāo)的有效性沒有多大影響。因此,此類環(huán)境下,四類維度的重要程度大小可以表示為:強制性＞直接性＞自治性＞可見性(I1＞I2＞I3＞I4)。

(2)當(dāng)國家能力較弱,子系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)相對較復(fù)雜時,自治性越大,目標(biāo)群體的有效組織對政策實施的影響越大,越強調(diào)自治性。因此,自治性＞直接性＞強制性＞可見性(I3＞I2＞I1＞I4)。

(3)國家能力和政策子系統(tǒng)復(fù)雜程度都較強或較弱時,四個選擇維度的重要程度則需要考慮更多的因素。此類環(huán)境下,應(yīng)該選擇德爾菲法,選擇5～10位長期關(guān)注政策領(lǐng)域的專家,分別就國家能力和政策子系統(tǒng)的復(fù)雜程度征求一定數(shù)量的專家學(xué)者的意見,整理綜合后得出當(dāng)前政策環(huán)境下的四個選擇維度的重要程度。

圖2 不同政策環(huán)境下選擇維度重要程度比較

2.方案層A相對于指標(biāo)層I進行兩兩比較(JI～A)

自2002年薩拉蒙提出四個關(guān)鍵選擇維度以來,許多研究者就四個維度都給自己的分類進行了有效的價值判斷,我們經(jīng)過大量的文獻研究,得出以下結(jié)論,如見表3所示。

表3 政策工具選擇的價值判斷

根據(jù)表3能夠很準(zhǔn)確的判斷出三種政策工具在各維度上的強弱程度,采用薩迪標(biāo)度,JI1～A、JI2～A、JI3～A、JI4～A分別為:

3.確定各類工具的權(quán)重向量

在以上兩個判斷矩陣基礎(chǔ)上,采用特征向量法求出各自的權(quán)重向量W2、W3,通過修正滿足一致性檢驗要求后,將W2與W3相乘即得到總權(quán)重向量W:

總權(quán)重向量系數(shù)w1、w2、w3分別表示命令控制型工具A1、經(jīng)濟激勵型工具A2和自愿型工具A3的有效程度大小。

4.結(jié)果分析

最后得出權(quán)重w1、w2、w3的大小,能夠直接判斷出每類工具的有效程度。根據(jù)排列組合的原理,最終結(jié)果向量有六種。

當(dāng)w1＞w2＞w3時,則A1＞A2＞A3,說明對于這種政策環(huán)境,命令控制型工具最有效,經(jīng)濟激勵型次之,自愿型工具效果最差。這時采用的政策工具應(yīng)當(dāng)以政府行政命令、法律法規(guī)等強制性工具為主,在一些發(fā)展比較成熟的領(lǐng)域或行業(yè)適當(dāng)采用稅收、補貼等經(jīng)濟激勵型工具,也可以開展一些信息宣傳和教育培訓(xùn)等自愿型工具配合法律法規(guī)的實施。但當(dāng)w1＞w3＞w2時,則A1＞A3＞A2,這時仍然以命令控制型的工具為主,經(jīng)濟激勵型工具的政策投入最少。

當(dāng)w2＞w1＞w3時,則A2＞A1＞A3,說明經(jīng)濟激勵型的工具最有效,命令控制型工具次之,自愿型工具最差。這時應(yīng)當(dāng)主要采用稅收、補貼、直接貸款、產(chǎn)權(quán)交易等經(jīng)濟激勵型工具,適當(dāng)增加一些法規(guī)、條例和信息宣傳輔助執(zhí)行。當(dāng)w2＞w3＞w1,A2＞A3＞A1時,政策工具的選擇與上一種情境相似,只是選取強制性更弱的條例、標(biāo)準(zhǔn)等。

當(dāng)w3＞w1＞w2時,則A3＞A1＞A2,說明對于此類政策目標(biāo)和環(huán)境,自愿型工具的效果最好,而經(jīng)濟激勵型工具的效果則最不明顯。這時應(yīng)當(dāng)選取自愿型工具中有組織性的自愿協(xié)議、家庭、社區(qū)等,再增加一些輔助法規(guī)和經(jīng)濟激勵作為保障措施。但當(dāng)w3＞w2＞w1,則A3＞A2＞A1時,在以自愿型工具為主的同時,應(yīng)當(dāng)加大經(jīng)濟激勵型工具的投入,只配合使用一些基本的法律法規(guī)。

五、基于AHP的政策工具選擇模型的應(yīng)用分析

由于政策本身固有的滯后性,本文選擇我國1980～2000年的節(jié)能政策環(huán)境作為模型的應(yīng)用分析環(huán)境,首先使用本文的政策工具選擇模型從理論上推導(dǎo)求解出該時期有效的節(jié)能政策工具方案,然后對該階段已頒布的節(jié)能政策進行整理,并簡要分析其政策效果,最終和模型推導(dǎo)結(jié)論進行對比分析。

1980年,國家制定了能源“開發(fā)與節(jié)約并重,近期把節(jié)能放在優(yōu)先地位,提高資源利用效率”的方針,明確指出節(jié)能作為一項長遠戰(zhàn)略任務(wù)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃,構(gòu)成了該模型的目標(biāo)層,從空間上說屬于總體目標(biāo)。

接下來就需要分析國家能力和節(jié)能政策子系統(tǒng)的復(fù)雜程度,確定模型中的JG～I。首先,在能源消費領(lǐng)域,工業(yè)能源消耗占到能源消費總量的70%以上,并且大部分為國有大中型工業(yè)企業(yè),從政策目標(biāo)群體的角度來看,目標(biāo)群體較單一、復(fù)雜程度相對較低,而該時期國家對工業(yè)企業(yè)的控制力度較大,國家的計劃、組織能力尤為突出[6],因此強制性程度I1比其他三個選擇維度都重要。其次,在政策實施方面國家對用能單位的控制范圍較大,決定了政策工具在直接性程度I2上應(yīng)該高一些,而由于市場的效率較低、風(fēng)險較高,初級階段節(jié)能的成本高于收益,從盈利的角度考慮企業(yè)必然缺乏節(jié)能管理的主動性,這就要求適當(dāng)縮小企業(yè)的自治空間,因此自治性程度I3應(yīng)居于直接性程度I2之后。通過以上分析發(fā)現(xiàn),該時期我國的節(jié)能政策環(huán)境非常符合圖3中的第四象限,因此指標(biāo)層I重要程度排序為強制性＞直接性＞自治性＞可見性(I1＞I2＞I3＞I4),JG～I(指標(biāo)層I相對于目標(biāo)層 G的判斷矩陣)為:

1.權(quán)重向量

根據(jù)每一判斷矩陣,用幾何平均法計算相應(yīng)因素的權(quán)重向量。對前文中的JG～I采用幾何平均法,得出指針層Ii相對于目標(biāo)層Gi的權(quán)重向量W2;通過整理得出的工具在四個維度上的特性矩陣JI1～A、JI2～A、JI3～A、JI4～A,對其進行幾何平均得出方案層Ai相對于每一指標(biāo)Ii的權(quán)重向量W3:

2.一致性檢驗

通過采用近似算法求出權(quán)重向量的最大特征值,并計算出一致性檢驗指標(biāo),與臨界值kn比較,若小于臨界值,則滿足一致性要求[7]。通過計算得出,JG～I (目標(biāo)層—方案層)、JI～A(方案層—指標(biāo)層)均滿足一致性要求。

3.總層次排序

每一層相對于上一層的判斷矩陣都通過了一致性檢驗,因此無需對判斷矩陣進行修正。在AHP的整個過程中,除了對每一個判斷矩陣進行一致性檢驗,還要進行總層次的一致性檢驗。

總權(quán)重向量為:

對總權(quán)重向量進行一致性檢驗,總判斷矩陣滿足一致性要求。根據(jù)總權(quán)重向量W可以對各方案進行排序,按權(quán)重由從大到小的順序,可得方案排序:A1＞A2＞A3,即命令控制型工具最有效,經(jīng)濟激勵型次之,自愿型工具最差。

4.模型檢驗

由模型的層次分析結(jié)果來看,根據(jù)目標(biāo)層 G分析計算得出的各層指標(biāo)的不同權(quán)重,可以得出最有效的政策工具是命令控制型工具。

1980～2000年,我國從中央到地方各級政府先后出臺了大量的節(jié)能政策規(guī)范,這些政策規(guī)范主要以法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章、地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章等形式出現(xiàn),隨著市場經(jīng)濟體制的逐步確立,節(jié)能政策呈現(xiàn)出多元化的趨勢,價格、稅收等經(jīng)濟杠桿發(fā)揮著越來越重要的作用。我們將該時期我國實施的節(jié)能政策措施進行整理發(fā)現(xiàn),1980～2000年國務(wù)院及其各部委共實施節(jié)能政策措施18項,其中命令控制型工具12項、經(jīng)濟激勵型工具5項、自愿型工具1項,分別占到總數(shù)的66.7%、27.8%、0.06%,這與本文模型得出的結(jié)論基本吻合。同時通過這些節(jié)能政策的執(zhí)行,我國取得了巨大的政策效果,實現(xiàn)了GDP翻兩番而能源消費僅翻一番的成就,1980～2000年中國 GDP年均增長率高達9.7%,相應(yīng)的能源消費量年均僅增長了4.6%,遠低于同期經(jīng)濟增長速度,總的能源消費彈性系數(shù)僅為0.47。按環(huán)比節(jié)能量計算,1981～2002年累計節(jié)約和少用能源近12.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤,實現(xiàn)了中國經(jīng)濟增長所需能源一半靠開發(fā),一半靠節(jié)約的目標(biāo)[8]。上述政策效果反映了該階段的節(jié)能政策工具選擇是較為理想的。

因此,模型檢驗結(jié)果可以看出,本文建立的政策工具選擇模型是有效的。

六、結(jié) 論

現(xiàn)有的政策工具選擇模型的選擇維度有限、量化程度較低,大大制約了政策工具實施的有效性。本文采用數(shù)學(xué)決策方法AHP,選取強制性、直接性、自治性、可見性作為政策工具的選擇維度,將現(xiàn)有的政策工具分為命令控制型、經(jīng)濟激勵型和自愿型,最終構(gòu)建出政策工具的選擇模型,并結(jié)合我國1980～2000年的能源消費環(huán)境,得出該時期的節(jié)能政策工具組合,通過這些政策工具的實施,我國的節(jié)能取得了重大成果,與實踐對比分析證明本文所建立的政策工具選擇模型是有效的。

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Research on the Policy Instrument Selection Model Based on AHP

ZHOU Ying-nan, LIU Huan-huan
(School of Management,Dalian University of Technology,Dalian 116024,China)

The selection of policy tools is the focus of scientific research policy issues.Based on the re-classification and selection of the dimension of policy instruments,this paper develops a selection model of policy instruments using Analytic Hierarchy Process from three aspects:policy objectives,selection dimensions,and policy tools,and validates the model in the energy-saving field of our country.At last,the model selected the combined mode of policy tools used for energy-saving policy in 1980～2000,and proved its validity in practice with a contrastive analysis.

policy instruments;selection model of policy tools;AHP;energy-saving;energy policy

D035

A

1008-407X(2010)04-0018-06

2009-12-11;

2010-03-08

周英男(1973-),女,吉林通化人,副教授,主要從事企業(yè)法律環(huán)境、節(jié)能政策研究;劉環(huán)環(huán)(1984-),女,山東濟寧人,大連理工大學(xué)管理學(xué)院碩士研究生,研究方向為企業(yè)法律環(huán)境。