公共政策執(zhí)行失靈的原因及對策探析

摘要：公共政策執(zhí)行在公共政策活動(dòng)及其生命過程中具有至關(guān)重要的地位和作用。然而在公共政策執(zhí)行的過程中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)各種政策執(zhí)行失靈的現(xiàn)象。因此，有必要在探析公共政策執(zhí)行失靈的表現(xiàn)、原因的基礎(chǔ)上尋求解決問題的對策，以確保公共政策的順利實(shí)施。

關(guān)鍵詞：公共政策 執(zhí)行失靈 原因 對策

公共政策是國家機(jī)關(guān)、政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、方法、條例的總稱，其實(shí)質(zhì)表現(xiàn)為一種權(quán)威性的社會(huì)價(jià)值分配方案。公共政策執(zhí)行是指公共政策方案采納以后，把政策方案內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的過程，其本質(zhì)是遵循公共政策指令所進(jìn)行的變革，是為了實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)而重新調(diào)整公共行為模式的過程。所謂公共政策執(zhí)行失靈是指“一項(xiàng)公共政策的過程或結(jié)果偏離了政策制定者實(shí)際預(yù)想的目標(biāo)，并給政策對象造成了始料未及的負(fù)面影響”。

一、公共政策執(zhí)行失靈的具體表現(xiàn)

公共政策執(zhí)行問題既是一個(gè)基本的理論問題，也是一個(gè)重要的實(shí)踐問題。在傳統(tǒng)的公共行政實(shí)踐中，學(xué)者們一般都將研究的重點(diǎn)放在公共政策的制定過程上，似乎公共政策一旦制定，政策執(zhí)行結(jié)果就一定會(huì)符合政策目標(biāo)。然而，由于受到各種因素的影響，政策執(zhí)行的結(jié)果往往未能達(dá)到應(yīng)有的效果。具體表現(xiàn)在以下幾方面：

(一)行政不作為

一些政府部門官本位意識(shí)濃厚，責(zé)任意識(shí)低下，只注重形式主義，不履行職責(zé)，不執(zhí)行上級(jí)的命令和指示，不落實(shí)國家的法律法規(guī)，不貫徹黨的路線、方針、政策，即所謂的“有令不行”。此外，因政府部門之間職能交叉重疊，職責(zé)不清，造成職能缺位、相互扯皮和推諉，導(dǎo)致執(zhí)行空白，也是一種典型的行政不作為。

(二)象征性執(zhí)行

政策執(zhí)行者在執(zhí)行過程中敷衍塞責(zé)，注重表面工作，大搞“政績工程”，使政策產(chǎn)生的作用低干政策目標(biāo)的要求，嚴(yán)重?fù)p害了政策的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。荷蘭學(xué)者布雷塞斯曾說：”如果中央政府的政策合作限制地方政府的政策空間，而中央政府又無法檢查時(shí)，地方政府多會(huì)采取象征性合作的方式。”

(三)歪曲執(zhí)行

主要是指政策執(zhí)行者對政策的精神實(shí)質(zhì)或部分內(nèi)容有意曲解，利用政策的某些抽象性，借本地區(qū)或部門的特殊性做出不同的解釋，從而導(dǎo)致政策失真，甚至被替換為與原政策完全不同的”新“政策。它們表面上一致，但其實(shí)際內(nèi)容、目標(biāo)、性質(zhì)卻發(fā)生了根本性變化。這是一種極為嚴(yán)重的政策規(guī)避行為。

(四)機(jī)械執(zhí)行

執(zhí)行者在執(zhí)行過程中，對政策內(nèi)容缺乏足夠的了解和認(rèn)同，沒有很好地理解和領(lǐng)會(huì)中央政策和上級(jí)命令的要義、精髓，也沒有與本單位、本部門、本地區(qū)、本行業(yè)的實(shí)際情況很好地結(jié)合，只是機(jī)械地照抄照搬，使得政策在執(zhí)行時(shí)無力根據(jù)實(shí)際情況靈活變動(dòng)。這樣呆板的政策執(zhí)行不但不能解決具體問題，相反還會(huì)把責(zé)任推給政策本身，推給政策制定者，從而嚴(yán)重?fù)p害公共政策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。毛澤東同志早在20世紀(jì)30年代就指出，盲目地表面上完全無異議地執(zhí)行上級(jí)的指示，這不是真正執(zhí)行上級(jí)的指示，這是反對上級(jí)的指示或者怠工的最妙辦法。

(五)抵制執(zhí)行

主要是指在公共政策執(zhí)行過程中，政策的執(zhí)行對象對現(xiàn)有的政策不認(rèn)同、不接受，從而產(chǎn)生抵制情緒，使公共政策不能達(dá)到預(yù)期的效果。一般來講，群眾對政策的認(rèn)同既有自身利益驅(qū)動(dòng)的原因，也依賴于對公共政策的了解程度。政策對象的心理或素質(zhì)等因素，往往會(huì)對政策的執(zhí)行起到一定的阻礙作用，如計(jì)劃生育政策、環(huán)境保護(hù)政策，等等。

二、公共政策執(zhí)行失靈的主要原因

公共政策得不到有效執(zhí)行，受諸多因素影響，如體制本身的缺陷，環(huán)境因素，政策自身的質(zhì)量以及政策執(zhí)行者的素質(zhì)等，都會(huì)在不同程度上影響公共政策的執(zhí)行效果。具體來說：

(一)體制缺陷的影響

1.機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。政府內(nèi)部各行政機(jī)構(gòu)通常職責(zé)不清，機(jī)構(gòu)膨脹，部門獨(dú)立，相互扯皮，效率低下，不同的行政部門履行著相同或相近的職能，可能會(huì)制訂出相互發(fā)生沖突的政策，于是在政策執(zhí)行過程中就必然會(huì)發(fā)生失靈現(xiàn)象。

2.人事制度不合理。第一，我國的干部管理制度實(shí)行的是”上管一級(jí)“制，地方各級(jí)干部往往以其頂頭上司的利益為重，而忽略中央政府的政策和群眾利益。第二，我國干部政績評(píng)價(jià)機(jī)制也不健全。目前我國干部政績評(píng)價(jià)機(jī)制還未能形成一個(gè)完整的體系，具有片面性，缺乏科學(xué)性。在實(shí)際操作中往往以經(jīng)濟(jì)增長為指標(biāo)，各級(jí)干部只是單純地追求GDP數(shù)值，大搞”形象工程“，嚴(yán)重影響著公共政策的有效執(zhí)行。

3.監(jiān)督體制不健全。一方面，我國的躲督機(jī)制本身缺乏強(qiáng)有力的保障，我國的監(jiān)督機(jī)構(gòu)通常實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，因此，其監(jiān)督作用軟弱無力，監(jiān)督權(quán)利弱化甚至是喪失，常常出現(xiàn)監(jiān)督真空。另一方面社會(huì)公眾監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)烈，監(jiān)督途徑缺乏合法性，也因此顯得力不從心。

(二)環(huán)境因素的影響

所謂政策執(zhí)行環(huán)境是指決定或影響政策執(zhí)行的自然條件與社會(huì)條件的總和，具有復(fù)雜性、多樣性、差異性和變異性等特點(diǎn)，這就必然加大了公共政策執(zhí)行的難度。在政治方面，我國對于政策執(zhí)行的法律法規(guī)還不夠健全，使得政策執(zhí)行過程中的違法、亂紀(jì)、抵觸現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在經(jīng)濟(jì)方面，由于我國正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，市場機(jī)制還不夠健全，在政策執(zhí)行過程中，往往重經(jīng)濟(jì)而輕政策，使得公共政策得不到有效的執(zhí)行。在文化方面，我國受幾千年以來的封建主義思想的影響，”官本位“思想根深蒂固，”人治“大干”法治“，一定程度上也阻礙了公共政策的有效執(zhí)行。

(三)公共政策自身質(zhì)量的影響

如上美國政治學(xué)家戴維。伊斯頓所說：”政策是對全社會(huì)的價(jià)值做權(quán)威性的分配。“人們對政策是否認(rèn)同主要是緣于政策是否與其自身利益相符合，當(dāng)公共政策與其自身利益一致時(shí)，就會(huì)支持公共政策的執(zhí)行，反之，就會(huì)抵抗公共政策的執(zhí)行。但是由于資源的稀缺性，公共政策在對利益的分配和調(diào)整上就不可能滿足所有人的利益，就會(huì)不可避免的在增加一部分人的利益的同時(shí)而損害另一部分人的利益，這就要求制訂的公共政策要符合絕大多數(shù)人的整體利益。

(四)政策執(zhí)行者素質(zhì)的影響

若政策執(zhí)行者自身對政策的理解存在偏差，自身的專業(yè)素質(zhì)和組織協(xié)調(diào)能力不高，在政策執(zhí)行中，不是對人民”曉之以理，動(dòng)之以情“的宣傳政策，而是簡單粗暴的執(zhí)行政策，使得政策執(zhí)行的相對方從心理上排斥這種行為，從而對政策本身也產(chǎn)生強(qiáng)烈的抵觸心理，更不會(huì)很好的配合政策執(zhí)行，嚴(yán)重的情況下還會(huì)引發(fā)緊張的對峙場面，社會(huì)影響極為不好。

三、解決公共政策執(zhí)行失靈的主要對策

公共政策是社會(huì)公共權(quán)威在一定歷史時(shí)期為達(dá)到一定目標(biāo)而制定的具有普遍權(quán)威性的行動(dòng)方案和準(zhǔn)則，其目的在于調(diào)整和規(guī)范社會(huì)的利益結(jié)構(gòu)促進(jìn)整個(gè)社會(huì)快速健康發(fā)展。若公共政策在執(zhí)行過程中失控就會(huì)導(dǎo)致政策失敗。因此，有必要在探析公共政策執(zhí)行失靈原因的基礎(chǔ)上尋求解決問題的對策，以確保公共政策的順利實(shí)施。

(一)健全政策執(zhí)行的相關(guān)制度

1.調(diào)整機(jī)構(gòu)間職權(quán)劃分。根據(jù)精簡、效能、統(tǒng)一的原則，精簡機(jī)構(gòu)，確保機(jī)構(gòu)改革的有效性，避免陷入“精簡一循環(huán)一再精簡一再循環(huán)”的惡性循環(huán)怪圈。同時(shí)明確劃分各部門職責(zé)，做到各盡其能，各負(fù)其責(zé)，防止互相推委，避免政府部門之間的職能配置交叉重疊現(xiàn)象的出現(xiàn)，以及因此而導(dǎo)致的政策執(zhí)行失靈。

2.完善干部管理制度。對干部的任用、提拔應(yīng)該結(jié)合定性和定量的方式進(jìn)行全面考察，不僅要考察其專業(yè)能力、工作業(yè)績，更要考察其思想道德品質(zhì)、群眾基礎(chǔ)、政治立場，加強(qiáng)考核制度的民主性，實(shí)行干部任用公示制。另一方面將干部的任用提拔等權(quán)力交由全國人民代表大會(huì)執(zhí)行，從而避免各級(jí)干部只對頂頭上司直接服從，置公共政策與人民利益于不顧的現(xiàn)象發(fā)生。

3.加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)。第一，建立信息公開制，改變政策執(zhí)行中的信息不對稱現(xiàn)象。第二，確保監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位，改變監(jiān)督結(jié)構(gòu)雙重領(lǐng)導(dǎo)的局面。第三，鼓勵(lì)社會(huì)公眾、新聞媒體對政策執(zhí)行進(jìn)行公眾監(jiān)督，推行民主監(jiān)督制度，并將其落到實(shí)處，用法律作為其有力的后盾，確保民眾監(jiān)督體制的有效運(yùn)行和起到應(yīng)有的作用。第四，建立政策執(zhí)行問責(zé)制，對政策執(zhí)行失敗產(chǎn)生重大影響的官員，要依法追究其責(zé)任。第五，建立政策執(zhí)行反饋機(jī)制，對已經(jīng)執(zhí)行了的政策實(shí)行反饋，以便及時(shí)改正和完善政策，吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷完善政策。

(二)提高黨的執(zhí)政能力

提高中國共產(chǎn)黨執(zhí)政能力的具體表現(xiàn)是：科學(xué)判斷形勢能力的提高，駕馭市場經(jīng)濟(jì)能力的提高，應(yīng)對復(fù)雜形勢能力的提高，依法行政能力的提高，總攬全局能力的提高。實(shí)質(zhì)是提高管理經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的能力，提高公共服務(wù)的能力，推進(jìn)公共服務(wù)觀念創(chuàng)新，依法行政，加強(qiáng)法制建設(shè)，以人為本，樹立服務(wù)意識(shí)，在政策執(zhí)行中，以責(zé)任、平等、依法、服務(wù)的理念為導(dǎo)向，確保政策執(zhí)行的有效性，為政策的有效執(zhí)行創(chuàng)建一個(gè)良好的政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境。

(三)提高公共政策質(zhì)量

公共政策的制定反映了國家意志，只有體現(xiàn)民意，反映民情的政策才能被社會(huì)公眾接受，認(rèn)同，支持，才能樹立國家在人民心目中的地位。因此政策的制定必須從實(shí)際出發(fā)，在制定過程中應(yīng)廣泛征求民眾的意見，通過舉行聽證會(huì)，電子政務(wù)等讓民眾參與政策制定。其次，建立改策執(zhí)行的專家咨詢制度，如決策的特爾斐法，集思廣益，減少重大決策失誤，提高政策執(zhí)行的科學(xué)性。最后，政策應(yīng)具有穩(wěn)定性，這樣才能保障政策的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，政策的出臺(tái)應(yīng)考慮執(zhí)行的可操作性和正確性，反復(fù)修改和變更將降低政策在公眾心目中的地位，失去對政策的信任，不利于公共政策的有效執(zhí)行。

(四)提高政策執(zhí)行者的素質(zhì)

政策執(zhí)行者對政策執(zhí)行具有舉足輕重的意義。政策執(zhí)行者素質(zhì)的高低直接影響著政策執(zhí)行的好壞，政策執(zhí)行者對政策的理解程度、認(rèn)知水平對政策的有效執(zhí)行具有直接影響。因此，首先應(yīng)加大對政策執(zhí)行者的培訓(xùn)，并將這種培訓(xùn)與其工資、福利、獎(jiǎng)懲、提拔等相掛鉤，對培訓(xùn)結(jié)果進(jìn)行考核，確保培訓(xùn)的質(zhì)量和起到應(yīng)有的效果，確實(shí)提高政策執(zhí)行者的自身素質(zhì)。其次應(yīng)樹立政策執(zhí)行者的法制觀念、服務(wù)理念，在政策執(zhí)行過程中，堅(jiān)持依法行政，不斷加強(qiáng)執(zhí)行者依法行政的自覺性，杜絕違法亂紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生；堅(jiān)持以人為本的觀念，切實(shí)做到問政于民、決策于共、行政于和、監(jiān)政于公。最后，加強(qiáng)政策執(zhí)行者意志品質(zhì)建設(shè)，培養(yǎng)其高度的責(zé)任感、事業(yè)心，踏實(shí)的工作作風(fēng)和堅(jiān)韌的毅力，培養(yǎng)德才兼?zhèn)涞墓舱邎?zhí)行者。

古德諾曾指出：政治(政策)是國家意志的表達(dá)，行政是國家意志的執(zhí)行。國家的意志通過政策得以表達(dá)，意志又必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為行政，轉(zhuǎn)化為政策的執(zhí)行才能落到具體的實(shí)處。因此，政策的執(zhí)行不僅對政策本身具有舉足輕重的作用，對于國家的正常運(yùn)行、管理、發(fā)展更是具有不可估量的作用。而政策是否能得到有效的執(zhí)行是一個(gè)艱巨的任務(wù)，是一個(gè)任重而道遠(yuǎn)的過程，關(guān)系到社會(huì)生活、國家管理的方方面面，需要多種因素的協(xié)調(diào)發(fā)展，在政策執(zhí)行過程中，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都會(huì)影響到政策的有效執(zhí)行，在和諧與發(fā)展成為時(shí)代主題的今天，對政策的有效執(zhí)行更應(yīng)該被放到一個(gè)足夠高的高度引起足夠的重視。