我國行政成本的合理極值及思考

摘要：瓦格納定律所揭示的國民收入增長與政府支出增加之間的關(guān)系認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步和增長。公共支出的份額會(huì)隨著增加，政府的職能會(huì)不斷擴(kuò)大及政府的支出會(huì)不斷增加。這為人們認(rèn)識我國行政費(fèi)用增加問題提供了一把理性鑰匙。但是，今日中國行政費(fèi)用已超出了瓦格納定律的合理極值，需要對此進(jìn)行深層思考。

關(guān)鍵詞：瓦格納定律；行政費(fèi)用；研究與思考

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1008--7168(2010)04--0051--06

近年來，我國政府行政費(fèi)用大幅度上升已成為世人關(guān)注的焦點(diǎn)之一，各種評述文章雖鋪天蓋地，但不少見解僅停留在將現(xiàn)今中國政府行政費(fèi)用與歷史及國外的比較或?qū)ΜF(xiàn)狀的批評上，人們期待對此有深度理性分析文章問世。本文分析了瓦格納定律揭示的國民收入與政府支出增加之間的關(guān)系，研究了我國政府行政費(fèi)用增長的必然性及合理性，研究了我國政府行政費(fèi)用超出瓦格納定律的合理極值情況及影響因素，這為深入研究我國行政費(fèi)用上升問題拓展了思路。

一、瓦格納定律及其合理性

(一)瓦格納定律的提出及內(nèi)涵

關(guān)于政府行政費(fèi)用支出的問題，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，有兩種基本觀點(diǎn)：

一是“小政府”理論。亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，在市場機(jī)制中，每個(gè)人都力圖利用好資本，使其產(chǎn)出能實(shí)現(xiàn)最大的價(jià)值。他在追求個(gè)人利益和個(gè)人所得時(shí)，一只看不見的手在引導(dǎo)他去實(shí)現(xiàn)另一種目標(biāo)，即增進(jìn)社會(huì)效益?；趯κ袌鰴C(jī)制所具有的奇妙功能的分析與信任，斯密認(rèn)為不斷增加國民財(cái)富的最好辦法，就是經(jīng)濟(jì)的完全自由，無須政府進(jìn)行干預(yù)。他指出，每一個(gè)人在他不違反正義的法律時(shí)，都應(yīng)完全自由，自己去決定采取什么方法以追求自己的利益。每個(gè)人改善自身狀況的一致的、經(jīng)常的、不斷的努力，是社會(huì)財(cái)富、國民財(cái)富以及私人財(cái)富所賴以產(chǎn)生的重大因素。因此，按照經(jīng)濟(jì)自由制度，政府最多只能做三件事：(1)保護(hù)社會(huì)，使其不受其他獨(dú)立社會(huì)的侵犯；(2)盡可能保護(hù)社會(huì)上每一個(gè)人，使其不受社會(huì)上其他任何人的侵害和壓迫；(3)建設(shè)并維護(hù)某些公共事業(yè)及某些公共設(shè)施，因?yàn)檫@些事業(yè)與設(shè)施若由個(gè)人或少數(shù)人經(jīng)營，就決不能補(bǔ)償所費(fèi)，由政府經(jīng)營則其利潤能補(bǔ)償所費(fèi)而有余?？傊亲杂缮鐣?huì)的人們?nèi)松砼c財(cái)產(chǎn)安全的“守夜人”。自亞當(dāng)·斯密提出政府只是充當(dāng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、經(jīng)濟(jì)增長的“守夜人”，“最好的政府是管得最少的政府”后，“小政府大市場”的模式成為人們對政府的理想模式，也成為人們對行政成本要求的理想模式。

二是“瓦格納”定律。德國著名的財(cái)稅學(xué)家阿道夫·瓦格納(Adolt Wagner，1835—1917)考察了當(dāng)時(shí)歐洲國家、日本和美國公共支出記載后，發(fā)現(xiàn)隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步和增長，公共支出的份額會(huì)隨之增加，政府的職能不斷擴(kuò)大以及政府支出會(huì)不斷增加，并將其命名為“政府活動(dòng)擴(kuò)張法則”(TheLaw of Expanding State Activity)。

瓦格納定律可以表述為：隨著人均GNP的提高，財(cái)政支出與GNP的比率相應(yīng)提高。瓦格--納認(rèn)為，政府支出增長的原因：一是政治因素，也就是國家職能的擴(kuò)展和國家活動(dòng)范圍的擴(kuò)大；二是經(jīng)濟(jì)因素，即通過擴(kuò)大政府公共支出來彌補(bǔ)市場缺陷。同時(shí)城市化的發(fā)展、人口的增長對教育、娛樂、文化和福利的要求增加，這些都要求政府增大公共支出。這一理論的貢獻(xiàn)在于明確提出了公共支出不斷增加是不可避免的歷史趨勢，從而打破了“小政府”“廉價(jià)政府”的傳統(tǒng)信條，使人們以現(xiàn)代的科學(xué)眼光來審視政府公共支出問題。

(二)我國行政成本升高的合理性因素

“瓦格納法則”為研究我國行政成本升高的成因開啟了一扇理性之門，即對我國行政成本升高要看到其有合理性與必然性。正如王滬寧所說：“分析巨型國家形成原因的最基本的變量是現(xiàn)代化、社會(huì)化大生產(chǎn)引起的物質(zhì)生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)中內(nèi)在矛盾的擴(kuò)大和增大?！敝袊伯a(chǎn)黨成為執(zhí)政黨后，其行政成本不斷升高的合理性與必然性在于：

1.國家職能的擴(kuò)大。各級政府不僅要對宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控，還要支持科學(xué)技術(shù)研究，為人民提供不斷增長的社會(huì)福利保障?，F(xiàn)在我黨及其領(lǐng)導(dǎo)的政府所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)職能之廣大，與其作為革命黨在根據(jù)地、解放區(qū)局部執(zhí)政和新中國建國初期乃至改革開放前是不能比擬的。這種經(jīng)濟(jì)職能上的擴(kuò)張，黨與政府機(jī)構(gòu)與責(zé)任的擴(kuò)大，必然帶來行政成本總量的增長。

2.社會(huì)福利事業(yè)的擴(kuò)大。改革開放后，人民的生活水平在不斷提高的同時(shí)，社會(huì)貧富差距也在不斷擴(kuò)大，導(dǎo)致了一系列不安定因素的產(chǎn)生。為了緩和矛盾，黨和政府要采取各種措施來調(diào)節(jié)收入差距與地域發(fā)展差距，增加對貧困人口和貧困地區(qū)的扶持，尤其是要增加社會(huì)福利事業(yè)。這種行政成本的支出，客觀上提高了勞動(dòng)者的文化與健康水平，有利于勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高，社會(huì)福利事業(yè)支出的份額在國家公共支出中的份額會(huì)不斷增長，這是導(dǎo)致行政成本升高的重要因素之一。

3.經(jīng)濟(jì)與收入的增長。經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)致政府收入增長，這既為公共支出的增長提供了可能，也在一定程度上刺激和帶動(dòng)了公共支出的增長。隨著經(jīng)濟(jì)和收入的增長，人們的生活水平在質(zhì)量和數(shù)量上也不斷發(fā)生變化，國家為了滿足這種需求，必然在吃、穿、住、行、用等方面進(jìn)行投資，這就必然推動(dòng)了公共支出增長，促使執(zhí)政經(jīng)費(fèi)增加。

4.人口的不斷增長。我國人口由新中國成立初期的4.5億增加到今天的13億，此后還可能持續(xù)增長一個(gè)時(shí)期。隨著人口的增加，居民對各方面公共總量的需求必然會(huì)相應(yīng)增加，而政府行政管理和社會(huì)管理所需費(fèi)用也會(huì)不斷增長，這些都促使公共支出的增長。另外，人口結(jié)構(gòu)的老齡化對公共支出的水平和結(jié)構(gòu)也產(chǎn)生了重要影響。人口流動(dòng)性規(guī)模的擴(kuò)大和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，導(dǎo)致了城市的擴(kuò)展和新城市的增加，由此產(chǎn)生對市政建設(shè)的大量需求。這些都會(huì)帶來公共支出總量的不斷增加和規(guī)模的不斷擴(kuò)大。

5.科學(xué)技術(shù)的發(fā)展?？茖W(xué)技術(shù)的發(fā)展一方面使設(shè)備更新速度加快，增加了重置費(fèi)用，另一方面，要求政府提供更高水平的基礎(chǔ)設(shè)施。因此，政府要不斷開拓新的生產(chǎn)領(lǐng)域，同時(shí)要不斷用最新的尖端技術(shù)裝備國防以及政府的工作部門，政府還要加大人力投資，建立領(lǐng)先的科學(xué)技術(shù)隊(duì)伍，這些都需要大量增加公共支出。

6.統(tǒng)一祖國與民族復(fù)興的需要。祖國統(tǒng)一大業(yè)尚未完成，同時(shí)為了中國的和平崛起和實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，我黨與國際上其他政黨的交流越來越多，在國際上承擔(dān)的責(zé)任也越來越大，這一切都必然要增大相關(guān)支出，行政成本也會(huì)隨之增大。

二、瓦格納定律的合理極值

(一)瓦格納定律的合理極值

瓦格納定律揭示了國民收入增長、人均收入水平提高與政府支出增加之間的關(guān)系。但是，政府的公共支出會(huì)無限地增長下去嗎?或者說，這種增加會(huì)不會(huì)有一個(gè)極值?換一個(gè)角度思考，即政府的公共支出在極值內(nèi)是合理，超過極值則為不合理。對此問題，許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家進(jìn)行了研究，提出了許多有價(jià)值的見解。

皮科克和惠特曼把分析影響政府公共支出規(guī)模建立在這樣一種假設(shè)基礎(chǔ)上：政府喜歡多支出，公民不愿意多納稅。因此，政府的支出規(guī)模必然受制于公民賦稅能力及反應(yīng)。這種假設(shè)實(shí)際上就是提出了政府公共支出存在著一個(gè)極限——公民所能容忍的稅收水平是政府公共支出的約束條件。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，收入水平上升，以不變稅率為基礎(chǔ)的稅收收入也會(huì)隨之上升，政府的支出就可以上升。這種上升是一種穩(wěn)定的與GDP相關(guān)的線性關(guān)系，它會(huì)使公共支出的數(shù)額絕對增長。但是這種增長會(huì)受到經(jīng)濟(jì)水平與納稅水平的制約，公眾對政府提高稅率容忍的例外，是在國家遭到戰(zhàn)爭或重大災(zāi)難時(shí)，對政府提高稅率增長的行為才予以認(rèn)可。

馬斯格雷夫和曼斯托將不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段與公共投資的份額關(guān)系進(jìn)行了分析，認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，公共投資會(huì)在社會(huì)總投資中占據(jù)較高份額，這是因?yàn)樵谶@一階段，社會(huì)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要由政府投資；在經(jīng)濟(jì)增長的中期階段，私人投資的份額會(huì)上升，公共投資的份額會(huì)下降；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成熟階段，公共支出的結(jié)構(gòu)將從基礎(chǔ)設(shè)施之處轉(zhuǎn)移到對教育、醫(yī)療和福利方面。他們的見解中隱喻著一個(gè)道理：即在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，政府的公共支出的內(nèi)容與份額是有不同限度的。

誰會(huì)影響公共支出的合理限度值?西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為主要有三種力量：利益集團(tuán)、政府、官僚政治。

“利益集團(tuán)論”認(rèn)為，利益集團(tuán)對政府支出有著顯著影響。利益集團(tuán)出于對自身利益最大化的維護(hù)和追求，會(huì)通過各種方式對政府施加影響：既會(huì)要求政府在初次分配中增加自己的份額，又會(huì)要求在再分配中照顧自己的利益；既會(huì)要求政府提高效率，降低交易費(fèi)用，又會(huì)努力去擴(kuò)大政府的公共支出并在其中獲得更多利益與份額。而且這種推動(dòng)政府增加支出的傾向會(huì)不顧其他利益集團(tuán)的反對。

“政府論”認(rèn)為，政府總認(rèn)為自己比納稅人精明能干，經(jīng)常通過制造“財(cái)政錯(cuò)覺”(fiscal illu—sion)使選民認(rèn)識不清財(cái)政支出給他們造成的成本與帶來的利益之間的聯(lián)系，或者說使選民們低估公共支出計(jì)劃的成本，因而他們就會(huì)支持財(cái)政支出的增加。“財(cái)政錯(cuò)覺”有兩種：一是“樂觀錯(cuò)覺”(稅收價(jià)格低于實(shí)際情況)，二是“悲觀錯(cuò)覺”(收益低于實(shí)際情況)。這些錯(cuò)覺會(huì)使納稅人覺得所承受的負(fù)擔(dān)比實(shí)際的負(fù)擔(dān)要輕，使受益人覺得提供給他們的公共物品和服務(wù)的價(jià)值比實(shí)際價(jià)值要大一。這種幻覺使納稅人難以了解政府提供公共產(chǎn)品的實(shí)際成本，因而也就會(huì)認(rèn)可政府增稅的企圖，容忍公共支出的不斷擴(kuò)大。

“官僚政治論”認(rèn)為，政府很少能抵御對自己利益和權(quán)力的誘惑，政府往往會(huì)成為少數(shù)特殊利益的政治代言人，對自身利益的最大化要求和權(quán)力與利益的結(jié)合以及權(quán)力不受制約，往往會(huì)導(dǎo)致政府開支的過度增長。利益集團(tuán)可以從政府開支增長中獲得很多的利益，而公眾基本無法了解和約束官員們多種擴(kuò)大預(yù)算增加支出的企圖。

綜上所述，筆者認(rèn)為瓦格納定律所揭示的政府公共支出增加與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，在現(xiàn)實(shí)與理論中都存在著一個(gè)合理極值，超過這個(gè)合理極值，政府的公共支出所產(chǎn)生的效益就會(huì)發(fā)生逆轉(zhuǎn)，這個(gè)定律就會(huì)趨向荒謬。然而，在利益的驅(qū)使下，瓦格納定律的合理極值常會(huì)被突破，這種現(xiàn)象在西方國家近現(xiàn)代發(fā)展過程中經(jīng)常發(fā)生，因此，研究政府的合理規(guī)模和政府支出的合理極值。是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)、政治學(xué)等多學(xué)科關(guān)注的課題。

(二)影響瓦格納定律合理極值的因素

財(cái)政支出的臨界極限論是由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家克林·克拉克(Clark，1945一)提出的，他從“可容忍的征稅水平”角度出發(fā)，根據(jù)若干西方國家第一次世界大戰(zhàn)至第二次世界大戰(zhàn)期間的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，認(rèn)為當(dāng)政府的稅收收入和其他收入占GDP比率超過25％時(shí)，就一定會(huì)發(fā)生通貨膨脹，即使在預(yù)算保持穩(wěn)定的情況下也是如此。

克林·克拉克的財(cái)政支出臨界極限論是對瓦格納定律的補(bǔ)充，在一定意義也可視為瓦格納定律的合理極值。雖然理論界對這種見解有許多不同看法，但是在企業(yè)界、商界得到廣泛的支持。二次大戰(zhàn)后，不少國家的財(cái)政支出打破了25％的極限，但并沒有引起明顯的通貨膨脹。顯然，通貨膨脹是由多重因素引起的，政府財(cái)政支出的增加不是唯一的或決定的因素。但是，當(dāng)政府用于財(cái)政支出超出GDP的25％，就達(dá)到一種臨界極限，也就是國民經(jīng)濟(jì)對政府費(fèi)用的負(fù)擔(dān)能力達(dá)到了極限。不少經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治家將此比例視作考察政府財(cái)政支出的極限標(biāo)準(zhǔn)。

筆者認(rèn)為，現(xiàn)在人們比較容易取得共識的衡量政府行政成本在一個(gè)合理限度內(nèi)的指標(biāo)有兩個(gè)：一是國家財(cái)政支出占GDP的比例；二是行政管理費(fèi)用在國家財(cái)政支出中的占比。第一個(gè)指標(biāo)反映的是國民經(jīng)濟(jì)所負(fù)擔(dān)的行政成本占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例；第二個(gè)指標(biāo)反映的是政府用于自身消費(fèi)的支出與國家公共支出的比例關(guān)系。可以用這兩個(gè)指標(biāo)來對一國不同歷史階段與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平中的行政成本做縱向比較，以及與其他國家的行政成本做橫向比較。但是，這種占比關(guān)系在什么范圍是合理的，突破何種極值就為不合理，又是十分困難的。這是因?yàn)?，一個(gè)國家在不同歷史發(fā)展階段政府的職能是不同的，不同國家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異以及治理國家方式的不同，甚至不同國家的風(fēng)俗習(xí)慣乃至不同民族的特性，都會(huì)對行政成本的合理極值有重大影響。因此，人們可以設(shè)計(jì)出測評行政成本合理極值的諸多標(biāo)準(zhǔn)與公式。但是，并不存在著一個(gè)(或幾個(gè))度衡一切國家行政成本合理極值的公式和標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)國家行政成本合理極值的標(biāo)準(zhǔn)也不能成為放之四海而皆準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)，更不應(yīng)以一國之標(biāo)準(zhǔn)作為度衡他國的標(biāo)準(zhǔn)。

理論的抽象分析可知，一個(gè)國家行政成本的合理極值會(huì)受四個(gè)主要因素影響：

1.市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育程度。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育程度與政府的職能范圍有著密切的聯(lián)系，這也成為影響行政成本合理極值的重要度量。一般來說，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育程度越高，人們對產(chǎn)品和服務(wù)的領(lǐng)域與效率的要求也就越多越高。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，人們往往依據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)的類別和性質(zhì)采用獲取方式：一是通過市場交換的方式獲得私人產(chǎn)品及服務(wù)；二是通過政府提供方式獲得公共產(chǎn)品與服務(wù)。公眾需要公共產(chǎn)品和服務(wù)，但所需的全部公共產(chǎn)品與服務(wù)絕對不需要都由政府以公共化的方式提供。首先，政府提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)是為了滿足社會(huì)公眾的需要，表現(xiàn)為統(tǒng)一化、均等化和標(biāo)準(zhǔn)化，不可能滿足公眾的個(gè)性需要。在偏好差別的影響下，即使消費(fèi)相同的公共產(chǎn)品與服務(wù)，不同的人也會(huì)有不同的效用評價(jià)。其次，政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本與方式，遠(yuǎn)不如市場提供的低廉和快捷。因而市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育的程度越高，市場提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)就會(huì)越多，而政府承擔(dān)的公共產(chǎn)品與服務(wù)供給的職能范圍可能相對縮小，行政成本亦可相對降低?？梢詫⒋死斫鉃?，行政成本隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會(huì)呈現(xiàn)逐漸上升的態(tài)勢，當(dāng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育到一定程度后，政府公共支出的規(guī)模趨向一個(gè)最大值之后將不再上升。

2.公眾的需求與選擇方式。公眾對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求是分層次的，主觀需求要與實(shí)現(xiàn)能力相配備。然而，公眾對公共產(chǎn)品和服務(wù)需求的實(shí)現(xiàn)能力，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，又受多重因素的影響。其中，技術(shù)進(jìn)步和財(cái)富增加是最主要的因素。在技術(shù)進(jìn)步和財(cái)富增加的推動(dòng)下，人們的需求格局會(huì)發(fā)生顯著變化。首先，低層次需求成本和相對花費(fèi)會(huì)不斷減少，進(jìn)而會(huì)擁有更大的能力去實(shí)現(xiàn)更高層次的需求；其次，一些原本由政府提供的產(chǎn)品和服務(wù)，可以由私人提供并私人也愿意提供。這樣，公眾對公共產(chǎn)品和服務(wù)的選擇方式也就會(huì)發(fā)生變化，一些人可以選擇用市場交換的方式去替代與政府的交換方式。當(dāng)然，這些人主要是收入較高的人群，他們對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求也是較高的。因而，當(dāng)公眾的收入水平不斷提高，高收入人群占社會(huì)人口的比例不斷提高時(shí)，公共產(chǎn)品與服務(wù)在社會(huì)總需求中占的份額將會(huì)減少。在技術(shù)進(jìn)步和財(cái)富增加的推動(dòng)下，社會(huì)人口中中高收入者將不斷增加，他們會(huì)越來越多地選擇市場交換的方式而不是政府提供的方式來滿足較高層次的需求。由此可以得出結(jié)論：在技術(shù)進(jìn)步和財(cái)富增加的推動(dòng)下，隨著社會(huì)人口中的低收入者的逐步減少，中高收入者的不斷增加，政府公共產(chǎn)品與服務(wù)支出在到達(dá)最高值后，公共支出占GDP的比例將呈下降趨勢。

3.政府規(guī)模與運(yùn)作方式。政府規(guī)模與行政成本的增加是成正比的。政府規(guī)模呈不斷擴(kuò)大的趨勢，行政成本的增加也就不可避免。那么，政府的規(guī)模到達(dá)什么狀態(tài)是在合理范圍之內(nèi)?行政成本的增加達(dá)到什么水平為限度?這兩個(gè)問題的確定是有很大難度的。這是因?yàn)椋阂皇枪倭耪伪旧砭途邆湟?guī)模擴(kuò)張的動(dòng)因；二是難以用特定的技術(shù)來確認(rèn)合理限度的具體內(nèi)容。因此，政府機(jī)構(gòu)不斷膨脹、工作效率不斷下降是一個(gè)普遍現(xiàn)象，世界各國概莫能外。但是，隨著民主政治的發(fā)展，官僚政治的擴(kuò)張會(huì)得到遏制，當(dāng)信息技術(shù)的快速發(fā)展能使公眾有辦法來確定政府的服務(wù)水平時(shí)，政府規(guī)模擴(kuò)大和行政成本上升的限度，就能得以確定。20世紀(jì)70年代西方國家通過以管理創(chuàng)新為主題的“瘦身運(yùn)動(dòng)”，大大壓縮了政府規(guī)模，降低了行政支出。英國在1987年至1993年裁減了7.3％的公務(wù)員，瑞典1990年以來裁掉了10％的公務(wù)員；1979—1985年間，英國節(jié)約了1％的行政經(jīng)費(fèi)，相關(guān)工作的行政成本降低25％，每年的資金節(jié)省達(dá)1.16億英鎊。同時(shí)。隨著技術(shù)進(jìn)步和財(cái)富增加，以中產(chǎn)階級為主力軍的社會(huì)公眾越來越多地選擇市場產(chǎn)品與服務(wù)。西方國家通過引進(jìn)市場競爭和鼓勵(lì)私營企業(yè)介入等方式，將原來大量由政府負(fù)擔(dān)的項(xiàng)目交由市場負(fù)擔(dān)，公共支出的規(guī)模顯著降低。英國政府通過對國有企業(yè)的私有化和非壟斷化改革，解決了長期的公營企業(yè)虧損問題；美國政府通過對公共福利項(xiàng)目的市場化改革，僅1993—1997年間就使享受公共福利的人數(shù)下降了20％，減少了巨大的公共支出。

4.政府的收入能力和實(shí)際收入。政府的收入能力和實(shí)際收入對政府公共支出規(guī)模有著最直接的影響。一般說，政府的實(shí)際收入能力強(qiáng)，實(shí)際收入多，公共支出的規(guī)模就會(huì)大；反之，則小。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，影響政府收入能力主要由政府的體制和效率等因素所決定。政府實(shí)際收入在市場經(jīng)濟(jì)條件下，主要來自稅收、規(guī)模和借債。稅收是政府收入的主要形式和主體。政府支出的不斷擴(kuò)大要靠收入來支撐。借債受政府的信用水平和償債能力的制約；規(guī)費(fèi)限于特殊服務(wù)，其額度限于彌補(bǔ)成本。稅基發(fā)掘得越深、覆蓋的范圍越廣。經(jīng)濟(jì)資源對稅收的貢獻(xiàn)度就越高；稅收征管能力越強(qiáng)，主觀漏稅就越少，稅收收入就會(huì)越接近政府的期望水平。那么，稅收是否可以不受限制地增加，并由此來支撐政府支出的不斷擴(kuò)大?否!

對稅收收入發(fā)生根本影響的還是社會(huì)公眾對稅負(fù)的承受能力，而這種能力是有一定限度的，在達(dá)到限度后，稅收收入將難以實(shí)現(xiàn)增長，這就是著名的“拉弗曲線”。一般情況下，稅率越高，政府的稅收就越多；但稅率的提高超過一定限度時(shí)，企業(yè)的經(jīng)營成本提高，投資減少，收入減少，即稅基減少，反而導(dǎo)致政府的稅收減少。拉弗曲線表明，即使政府支出有無限擴(kuò)大的企圖，但支出仍會(huì)受到收入的限制，除非政府想引發(fā)大規(guī)模的通貨膨脹，或政府不顧財(cái)政破產(chǎn)。當(dāng)然，一種情況除外，即國家遇到危機(jī)，公眾自覺地降低自己的效用需求，理解支持政府提高稅率的行為。但當(dāng)危機(jī)過后，公眾的需求恢復(fù)正常，政府提高稅率的行為就不可再繼續(xù)下去了。

三、瓦格納定律合理極限視角中的我國行政成本上升

(一)關(guān)于我國行政成本有關(guān)數(shù)據(jù)及成本上升原因分析

對我國行政成本上升情況及原因的分析，有太多的數(shù)據(jù)與見解，主要的數(shù)據(jù)有：(1)2003年政府公務(wù)支出占政府全部實(shí)際支出的37％，現(xiàn)在與前幾年相比，這一比例保守估計(jì)在30％左右(中共中央黨校周天勇教授測算)。(2)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，1995 2006年國家財(cái)政支出中行政管理費(fèi)由996.54億元增加到7571，05億元，12年間增長6.60倍，行政管理費(fèi)占財(cái)政總支出的比重在1978年僅為4.71％，1995年為14.60％，到2006年上升到18.73％。(3)全國人大代表、湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長葉青認(rèn)為，2006年預(yù)算內(nèi)行政管理費(fèi)占財(cái)政總支出的18.73％。這一比例，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出日本的2.38％，英國的4.19％，韓國的5.06％，法國的6.5％，加拿大的7.1％，以及美國的9.9％。九三學(xué)社中央認(rèn)為，我國的行政成本不但遠(yuǎn)高于歐美發(fā)達(dá)國家，而且高于世界平均水平25％。

主要見解有：(1)行政成本支出居高不下，實(shí)質(zhì)是由行政機(jī)構(gòu)膨脹、人員龐雜所導(dǎo)致。這不僅造成行政機(jī)構(gòu)人員經(jīng)常性開支、工資、辦公費(fèi)用等的高漲，而且造成行政摩擦、效率低下等“九龍治水”的現(xiàn)象。(2)政府行為和公務(wù)消費(fèi)缺乏有效的約束評估機(jī)制，也沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)和限制，即使有也難以得到貫徹和落實(shí)。(3)一方面政府收入沒有全部納入預(yù)算，還存在著大量不受監(jiān)督的預(yù)算外政府性資金；另一方面，即使在預(yù)算內(nèi)，行政成本也未有詳細(xì)的數(shù)據(jù)公布。(4)現(xiàn)在政府的收與支，處于“我來編制計(jì)劃，我來收入支出，我來使用監(jiān)督”狀況，正是這種狀況導(dǎo)致政府與公務(wù)員在管理和服務(wù)方面缺乏成本觀念、效益觀念、公共財(cái)政觀念，敞著口子花錢不心疼。

(二)我國行政成本的合理極值及思考

我國行政成本的合理極值是多少?中共中央黨校周天勇教授認(rèn)為，“應(yīng)通過立法規(guī)定行政成本支出不得超過GDP的25％。這個(gè)數(shù)字是根據(jù)國際上發(fā)展中國家的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家研究得出來的，最高不超過25％，一般是在18％～25％之間”，如果大大超過這一比例，將影響居民收入增長，甚至造成投資比例失調(diào)。同時(shí)他還建議，政府行政支出不得超過財(cái)政總支出的15％。應(yīng)該進(jìn)行總量控制，并用總量限制去進(jìn)行“倒逼”，迫使政府的公車消費(fèi)、公費(fèi)招待、公費(fèi)旅游收斂。

但是，我國行政成本已大大超過合理極值，表現(xiàn)在：(1)我國財(cái)政供養(yǎng)人員達(dá)4500多萬，意味著全國人口中，平均二十多人供養(yǎng)一個(gè)吃財(cái)政飯的，這種“官民比”不僅高于我國歷史上任何時(shí)期，而且也是世界頂級水平。(2)從政府收入占GDP的比重來看，2007年我國財(cái)政收入5.1萬億元，占GDP的21％，相當(dāng)于3.7億城鎮(zhèn)居民的可支配收入或12.3億農(nóng)民的純收入，要這么多的老百姓供養(yǎng)，政府實(shí)在太龐大。(3)從行政管理費(fèi)用在國家財(cái)政支出中的占比看，我國行政管理費(fèi)用在國家行政管理費(fèi)用的占比大大高于世界上其他國家。德國1998年為2.7％，埃及1997年為3.1％，英國1994年為4.2％，韓國1997年為5.1％，泰國2000年為5.2％，印度2000年為6.3％，加拿大2007年為7.1％，俄羅斯2000年7.6％，中國2000年為25.7％。

關(guān)于如何降低行政成本，一直是個(gè)眾說紛紜的話題，近年來黨和政府亦出臺了諸多對策與措施來遏制行政成本過快過高上升的勢頭，但見效甚微。為什么呢?除了對這些政策措施的有效性、科學(xué)性應(yīng)進(jìn)行重新評估外，筆者認(rèn)為，如果以瓦格納定律合理極限的視角來研究此問題，人們的思考可能會(huì)更深刻些。

一是我國行政成本上升還會(huì)持續(xù)。雖然有專家認(rèn)為，我國行政成本高居世界之首已超過國民經(jīng)濟(jì)的負(fù)擔(dān)能力，然而其上升趨勢并沒有放緩的跡象，不少人對此進(jìn)行抨擊。筆者認(rèn)為，事物發(fā)展有其規(guī)律性，雖然我國行政成本已超過世界平均水平，甚至從理論與標(biāo)準(zhǔn)上分析，已突破瓦格納定律的合理極限。但是，由于官僚政治的自我膨脹仍然有強(qiáng)勁動(dòng)力，以及我國生產(chǎn)力水平仍然較低，市場經(jīng)濟(jì)體系尚不完善，政府仍需承擔(dān)公共產(chǎn)品與服務(wù)的主要責(zé)任。在這種情況下，合理與不合理因素依然會(huì)繼續(xù)推動(dòng)著我國行政成本上升。這種趨勢還會(huì)持續(xù)，這是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。

二是遏制行政成本上升的機(jī)制與力量薄弱。從瓦格納定律合理極限的分析中，人們可以看到，政府支出主觀上的無限擴(kuò)大趨勢，必然受到各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的制約。我國行政成本的持續(xù)上升，除了合理因素外，不合理因素依然起著重要作用。這些不合理因素甚至有時(shí)還成為推動(dòng)行政成本上升的主導(dǎo)方面。其關(guān)鍵在于我國現(xiàn)在尚沒有建立起能有效遏制行政成本上升的機(jī)制與體制，遏制力量薄弱。主要表現(xiàn)為：行政成本不公開、不透明；行政成本的籌集與使用缺乏規(guī)范的制度；行政權(quán)力過重，輿論、民眾、社會(huì)團(tuán)體難以對行政成本實(shí)施監(jiān)督；政府考核考評體制中缺乏成本指標(biāo)；腐敗現(xiàn)象繼續(xù)蔓延，而從根本上遏制腐敗的體制、制度與機(jī)制，尚未建立起來。

三是政治體制與行政體制改革中降低成本的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。我國的政治體制與行政體制改革艱難推進(jìn)，雖取得巨大進(jìn)步，但與廣大人民群眾的要求仍有很大的差距，尤其是在改革方案的實(shí)施中，努力降低行政成本、提高行政效率的目標(biāo)并未能實(shí)現(xiàn)。機(jī)構(gòu)繁雜、冗員眾多、公費(fèi)旅游、公費(fèi)吃喝、公費(fèi)用車等造成龐大支出的問題多次治理不能見效，反而有越來越嚴(yán)重之勢，暴露了我國政治體制與行政體制改革中存在的諸多問題。這些問題集中在一點(diǎn)，即改革方案的設(shè)計(jì)，是否真正地體現(xiàn)了人民授權(quán)原則，體現(xiàn)共產(chǎn)黨人“立黨為公、執(zhí)政為民”的理念，體現(xiàn)勤儉治國、廉價(jià)政府、低成本服務(wù)的現(xiàn)代公共服務(wù)理念。這需要我們認(rèn)真思考、認(rèn)真研究。

[責(zé)任編輯：岳林]