國外主要政黨制度資源建設的經(jīng)驗借鑒

摘要：當制度成為資源被當成制度資源來研究時，一方面表明它具有稀缺性和可配置性，另一方面制度資源也有其自身的屬性，即提供制度服務的公共部門是由特定的政治企業(yè)來壟斷供給的，從而形成制度供給上的壟斷性。因而，對制度資源進行有效的開發(fā)和利用是執(zhí)政黨共同面臨的問題。國外主要政黨對制度資源的建設主要表現(xiàn)在三個方面，即加強政黨內(nèi)部制度建設，實現(xiàn)政黨自身的制度化；加強執(zhí)政制度建設，實現(xiàn)執(zhí)政黨與公共權力的良性互動；加強社會工作制度建設，密切執(zhí)政黨與群眾之間的關系。

關鍵詞：國外；政黨；制度；資源

中圖分類號：D05 文獻標識碼：A文章編號：1008--7168(2010)04--0038--07

“制度是人類文明的重要尺度，政治制度文明作為政治文明不可或缺的重要組成部分，是人類政治生活進步程度的基本標尺。”究其原因，主要是由于“政治制度帶有根本性、全局性和穩(wěn)定性等特征。政治制度具有承載政治意識和規(guī)范政治行為的重要作用”。最早在經(jīng)濟學中引入“制度”概念的，是美國制度主義學派。按照制度經(jīng)濟學的解釋，制度的主要作用是“抑制著可能出現(xiàn)的、機會主義的乖僻的個人行為，使人們的行為更可預見并由此促進勞動分工和財富創(chuàng)造”?！霸诖嬖谏鐣靵y的地方，社會的相互交往必然代價高昂，信任和合作也必然趨于瓦解，而作為經(jīng)濟福祉主要源泉的勞動分工則變得不可能?！蓖瑫r，制度還可以增進人們之間的合作和社會的創(chuàng)新?！爱斨刃蛘紦?jù)主導地位時，人們就可以預見未來，從而能更好地與他人合作，也能對自己冒險從事創(chuàng)新性實驗感到自信。這樣，人們在尋找能與之合作的專家方面將更易于發(fā)現(xiàn)其所需要的信息，更易于猜測什么可能是這種合作的代價和回報，結(jié)果是發(fā)現(xiàn)和應用更有用的知識?！?/p>

當制度成為資源被當成制度資源來研究時，一方面表明它具有資源的一般屬性，即稀缺性和可配置性。其稀缺性表明制度資源存在供給與需求不平衡的問題；其可配置性表明人們可以根據(jù)社會的發(fā)展實際，對制度資源進行配置，以發(fā)揮其效用的最大化。另一方面制度資源也有其自身的屬性，即制度資源的稀缺性不像其他社會資源是由于社會生產(chǎn)能力的不足或其不可再生所引起的。如森林資源，它的稀缺性是由于它的供給不能滿足人類的需求?！爸贫荣Y源的稀缺性則與制度供給的約束條件有關，與制度的需求剛性有關，與制度安排的利益制約有關，與制度創(chuàng)新的政治、經(jīng)濟、文化、技術環(huán)境有關。相對于人類對制度的需求而言，制度供給總是相對不足的，其供求只能通過非市場中介來平衡。”即提供制度服務的公共部門是由特定的政治企業(yè)來壟斷供給的，從而形成制度供給上的壟斷性，其壟斷的程度如何直接影響制度失靈和制度短缺問題出現(xiàn)的頻率。由此可見，對制度資源進行有效的開發(fā)和利用是執(zhí)政黨鞏固其執(zhí)政地位和維系其執(zhí)政合法性所共同面臨的問題。

從執(zhí)政黨執(zhí)政特點這個大的視角來看，執(zhí)政黨在執(zhí)政過程中至少要涉及下面的關系：政黨與國家、政黨與社會。“政黨一端架在社會之上，另一端架在國家之上，它‘形’在政權體制外，‘魂’在政權體系中。”“若缺少政黨，國家與社會之間就缺少了必要的‘調(diào)節(jié)器’和‘連動帶’?！币蚨瑘?zhí)政黨的制度資源不僅包括黨內(nèi)制度，還包括執(zhí)政黨與國家關系的制度安排，以及執(zhí)政黨的社會工作制度。本文正是從這三個方面對國外主要政黨制度資源建設展開研究，目的是從中獲得對中國共產(chǎn)黨制度資源建設有益的經(jīng)驗借鑒。

一、加強政黨內(nèi)部制度建設。實現(xiàn)政黨自身的制度化

在現(xiàn)代社會，任何組織都需要制度的保護，越是成熟穩(wěn)定的組織，越需要創(chuàng)設制度及保證制度權威性，以此來保證自己的生存和發(fā)展。制度化組織不僅是組織有序運作的條件，同時也是提高組織戰(zhàn)斗力的重要保證，政黨組織概莫能外。特別是隨著現(xiàn)代國家和社會法治化建設的推進，處在國家政治中心并且發(fā)揮領導作用的執(zhí)政黨，自身的活動必須首先實現(xiàn)制度化、規(guī)范化，否則就失去領導法治社會的資格。黨內(nèi)制度建設主要為：

(一)黨內(nèi)選舉制度。政黨是一定階級和階層的積極分子基于共同的意志、利益，為取得政權或影響政權而建立起來的政治組織。在國外很多國家，特別是在西方，選舉是政黨活動的軸心。為了影響或掌握政權，國外主要政黨采用各種辦法挑選出本黨公職候選人，進而通過候選人的當選來實現(xiàn)其政治目的。而黨內(nèi)選舉便成為國外政黨內(nèi)部活動的重要內(nèi)容，其主要形式：

第一，直接預選。美國的民主黨和共和黨是采用這種做法的典型代表。“兩黨的直接預選由州政府實施，州政府規(guī)定預選日期，按一定的程序確認政黨候選人提名，然后再印制預選選票，組織預選，并最后公布結(jié)果。”德國社會民主黨總書記明特費林2000年提出了，由全體黨員而不只是由黨代會代表投票決定黨的總理候選人的主張。法國社會黨1997年把過去第一書記由黨的執(zhí)行委員會選舉改由全體黨員直接選舉，把黨的各級議員候選人由過去自上而下地指定改由地方黨組織選出，并把屆中召開黨的全國代表會議的做法制度化。

第二，間接預選。以德國為例，基督教民主聯(lián)盟的代表由各州、縣地方黨的委員會層層推選，每1000名黨員產(chǎn)生1名代表，再由參加大會的黨員代表選舉候選人。

第三，投票表決制。即先通過投票選出黨的各級領導人選，然后再由全體會議以集體表決的方式最后決定。以英國保守黨為例，其領袖的選舉程序是：“先由保守黨下院議員投票選出下院議會黨團領袖，當選者必須在總票數(shù)中占大多數(shù)，且要比得票第二的人選多15％以上。若第一輪投票失敗，則舉行第二輪、第三輪投票。當選為保守黨下院議會黨團領袖的人，再由保守黨兩院全體議員、議員候選人和全國聯(lián)盟執(zhí)行委員會委員組成的全體會議口頭表決為領袖。投票表決制主要用于政黨黨務工作人員的選舉?！?/p>

(二)黨的會議制度。國外主要政黨的做法主要是：

第一，保證政黨會議的定期召開。如果黨的各種會議不能定期召開，那么黨內(nèi)的各項活動就難以展開，勢必給政黨的健康發(fā)展造成極大的危害。比如，蘇共歷史上由于斯大林的個人專權，黨代會和中央全會不能按期召開，黨的十八大到十九大竟然相隔了8年，中央全會就開得更少，從1941年到1952年只召開了3次，這樣既破壞了黨內(nèi)正常的民主生活，又喪失了黨代會和中央全會對權力監(jiān)督制約的職能，而這種監(jiān)督制約機制的弱化又反過來大大強化了個人專斷和集權，導致蘇共黨內(nèi)自上而下的“家長制”作風和“一言堂”現(xiàn)象的普遍存在。因此，定期召開黨的會議，從時間上確保黨的會議的正常運行是非常重要的。英國工黨、保守黨規(guī)定每年召開一次全國代表大會；德國社會民主黨、意大利天主教民主黨、澳大利亞工黨、法國保衛(wèi)共和聯(lián)盟、印度國大黨等政黨規(guī)定每兩年召開一次代表大會；埃及民族民主黨規(guī)定每三年召開一次全國代表大會，省、區(qū)等基層組織代表大會實行年會制。

第二，為了發(fā)揮黨的代表大會的日常性作用，設立黨全國代表大會的常設機構?！凹幽么筮M步保守黨在全國執(zhí)行部(相當于中央委員會)內(nèi)設立籌劃指導委員會，作為黨的全國代表大會閉會期間的最高權力機構。在代表大會閉會期間-，仍可較好地發(fā)揮代表大會的機制的作用。”

第三，為黨的會議順利召開創(chuàng)造必要條件。如，提前將會議的議題通知與會者，以使他們對會議的議題有所了解。法國保衛(wèi)共和聯(lián)盟規(guī)定，全國代表大會召開之前兩個月，要將大會日程通知省聯(lián)盟，由省聯(lián)盟向選區(qū)聯(lián)合會和支部傳達；于大會召開之前一個月，各省聯(lián)盟向總書記匯報他們的建議；于大會召開之前15天，中央委員會根據(jù)總書記的建議制定綜合報告提交大會討論。也有的政黨為了保證會議順利進行，專門成立了籌備委員會，英國工黨就是典型的例子，工黨每屆年會都設立一個由6名代表組成的工黨大會籌備委員會。另外，國外政黨大都對代表大會的議事規(guī)則、表決程序等做了相應規(guī)定。

(三)黨的干部制度。政黨在現(xiàn)代政治中的一個突出而又獨特的功能便是政治精英的錄用和輸送，能否將社會優(yōu)秀人才吸收到黨內(nèi)來并形成系統(tǒng)的干部選拔、培養(yǎng)、考核、管理和監(jiān)督等制度對政黨來說至關重要。

第一，注重將優(yōu)秀人才選拔到黨內(nèi)來。在西方，政黨的主要政治目標是在競爭性選舉中獲勝，為了在充滿競爭的“政治市場”上提高黨的候選人的競爭力，就必然要求將社會優(yōu)秀人才，特別具有很強選舉能力和溝通能力的人吸收到黨內(nèi)來，以幫助政黨能夠在選舉中擊敗對手，為本黨贏得議席及最終獲取和鞏固執(zhí)政地位做出貢獻。所以，其基層組織工作一個很重要的方面就是發(fā)現(xiàn)人才、拉攏人才和推出人才。例如，英國保守黨著名領袖撒切爾夫人就是在參與保守黨的基層組織——保守黨協(xié)會活動的過程中不斷成長起來的。

第二，干部選拔堅持公開、競爭的原則。以新加坡人民行動黨為例：“每次大選后，該黨都通過種種渠道，從全國各行業(yè)中挑選出200～300名具有潛能的候選人，然后通過筆試、一般性考察、面試、中執(zhí)委考察、心理測試、中執(zhí)委裁決等程序，遴選出合格的候選人。通過這種機制人民行動黨廣泛吸納精英，組成了一支無論是學識水平還是思想、道德方面都很突出的精干的干部隊伍，為其長期執(zhí)政奠定了堅實的人才基礎?！?/p>

第三，干部的培養(yǎng)和考核，即通過各種形式培養(yǎng)干部的政治素質(zhì)和業(yè)務水平，同時對黨的干部進行考核。在西歐，“大部分政黨都定期開展關于黨的思想主張、當前內(nèi)外政策等內(nèi)容的培訓課程，以便黨員干部能夠及時了解、掌握國內(nèi)外和黨內(nèi)外最新發(fā)展情況及黨的應對策略，用以宣傳動員民眾”。而在社會主義國家，共產(chǎn)黨則更為重視對黨的干部的培養(yǎng)和考核。以古巴共產(chǎn)黨為例，古巴共產(chǎn)黨“近15年來，黨校已先后對50多萬黨員干部進行培訓，并規(guī)定每個新黨員要接受100個小時的黨性教育，基層黨支部每兩年對黨員進行考評一次”。越南共產(chǎn)黨為了建立一支高素質(zhì)的干部隊伍，制定了干部和公職人員定期檢查制度，定期對干部和公職人員的素質(zhì)進行考核檢查，并及時撤換能力欠缺或蛻化墮落的干部或公職人員。

第四，干部的管理和監(jiān)督。通過各種制度規(guī)范干部的行為，以防止干部的蛻化變質(zhì)。以古巴為例，1998年古巴共產(chǎn)黨規(guī)定：“禁止領導干部購買私人汽車，領導人用車均配普通‘拉達’車，集體活動乘面包車。許多領導干部騎自行車上班，不坐公家配給的小轎車。領導人出國訪問，其家屬不準陪同，更不能繞道旅行……分配干部住房要限制。”越南共產(chǎn)黨在全黨、全國范圍內(nèi)推行干部交流制度，規(guī)定總書記連任不得超過兩屆，縣級以上主要領導干部在同一個地方擔任同一職務不得超過兩屆任期，以防止“關系網(wǎng)”、“裙帶風”等消極腐敗問題的產(chǎn)生。

(四)黨內(nèi)監(jiān)督制度。黨內(nèi)監(jiān)督制度是為加強黨內(nèi)監(jiān)督，由一定權威機關制定和頒布的黨內(nèi)有關規(guī)則、條例、規(guī)定等的總和，是黨內(nèi)監(jiān)督工作內(nèi)在規(guī)律性的具體反映。從西方國家看，西方各國政黨在紀律維護的內(nèi)容與形式上可分為三種類型：弱規(guī)范型、強規(guī)范型與兼有這兩種類型某些特點的混合規(guī)范型。

第一，弱規(guī)范型政黨往往不太注重對黨員的規(guī)范和約束，美國的民主黨和共和黨就是典型的代表，其組織結(jié)構表現(xiàn)為一種“松散型的政治聯(lián)盟”，政黨領袖對同黨人士沒有直接發(fā)號施令的權力，也沒有對違紀犯規(guī)的本黨人士進行紀律處分的權力。“這種組織形式與政黨所在國的特殊的傳統(tǒng)政治文化、現(xiàn)實的政治體制和國民的行為思想偏好有著密切的關系，總之一句話，是由政黨具體的社會生態(tài)環(huán)境孕育和決定的。當然，從政黨本身看，必要的紀律仍然存在，但更多的是建立在對政黨共同利益和共同理念的共識基礎上，違反共同利益原則當然被毫無疑問地視為對政黨整體利益的破壞，也是不容于政黨組織的?！?/p>

第二，強規(guī)范型政黨對政黨紀律的制定和維護較為細致和嚴格。一方面，強規(guī)范型政黨大都有一套獨立的黨內(nèi)監(jiān)督機構，如德國社民黨的監(jiān)察委員會、意大利左民黨的全國檢察委員會、法國社會黨的中央?yún)f(xié)調(diào)委員會，等等。各黨的紀律檢查機構一般是由黨的各級代表大會選舉產(chǎn)生，并向代表大會負責，如“德國社民黨監(jiān)察委員會由全國黨代會以秘密表決方式選出9名委員組成，監(jiān)察委員會從其成員中選舉一名主席領導監(jiān)察委員會的工作。監(jiān)察委員會的成員均不能擔任黨的其他領導機構的職務，不與黨存在任何經(jīng)濟依附關系。這樣規(guī)定的目的是使黨內(nèi)監(jiān)督主體和監(jiān)督對象之間在地位和利益等方面保持一定的超然性?！绷硪环矫?，對違反紀律的黨員大都有嚴格的紀律處罰，如德國基督教社會黨黨章規(guī)定，基督教社會黨各級組織、外圍團體及黨員違反黨章、黨的政治綱領、損害黨的聲譽，或在重要問題上違反黨的政治目標，黨中央可依黨規(guī)予以裁處。黨紀處分可分為申誡、暫停黨內(nèi)職務、免除黨內(nèi)職務、開除黨籍等。

第三，混合型的政黨的黨內(nèi)監(jiān)督兼具有強規(guī)范型和弱規(guī)范型的某些特點，新加坡人民行動黨就是典型的代表。新加坡人民行動黨在政治事務中具有絕對優(yōu)勢的地位，這就決定了人民行動黨不僅要有嚴肅的紀律來維護政黨的執(zhí)政地位，同時又必須表達公民的各種意見?！耙环矫嫒嗣裥袆狱h對國會議員及干部的約束極嚴，而另一方面則又適度讓議員(特別是新進議員)表達反對意見，以更全面地對全體公民的利益進行綜合?！痹谏鐣髁x國家，由于執(zhí)政黨是經(jīng)由奪取政權而轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨的，在本質(zhì)上屬于非競爭性政黨，這就決定了其黨內(nèi)監(jiān)督具有更加特殊的重要地位。因此，社會主義國家執(zhí)政黨對黨內(nèi)監(jiān)督極為重視，以古巴共產(chǎn)黨為例，古巴共產(chǎn)黨從中央到地方各級黨組織都設立了監(jiān)察機構，即黨的監(jiān)察委員會，其主要職責是：檢查監(jiān)督黨的領導機關及其公司的財務和資產(chǎn)管理情況；監(jiān)督所有預備黨員、黨員、黨的工作人員和領導人的工作與活動等。越南共產(chǎn)黨在越共十大以后，還專門成立了反貪污反浪費局，專門對貪污腐敗行為進行調(diào)查處置。十大以后，越共中央總書記農(nóng)德孟進一步要求完善有關機制、制度規(guī)定，尤其是監(jiān)督和監(jiān)察制度。

二、加強執(zhí)政制度建設，實現(xiàn)執(zhí)政黨與公共權力的良性互動

執(zhí)政黨的執(zhí)政制度是指執(zhí)政黨控制國家政治生活的程序和方法及其自我內(nèi)部調(diào)節(jié)的能力，它通常包括執(zhí)政黨與政府立法機構和司法機關的關系，即執(zhí)政黨對立法、行政和司法這三部分進行控制所采取的方式方法等。但各個國家政黨的執(zhí)政制度有很大的差異，在法治化國家不斷推進的進程中，執(zhí)政黨與國家權力的關系總體上表現(xiàn)為：執(zhí)政黨既全面掌控公共權力又與其界限分明。

(一)在執(zhí)政黨與政府的關系上，執(zhí)政黨對政府以間接調(diào)控為主?？刂菩姓嗔?，對權力運行過程施加影響，是幾乎所有政黨都傾力追求的首要目標。而政黨執(zhí)政的技巧，就體現(xiàn)在通過恰當?shù)姆绞絹砜刂普?/p>

“在西方國家，一般政黨與政府并沒有直接聯(lián)系，各自按照相關的法律法規(guī)活動，相互之間也沒有領導與被領導的關系；只有當政黨贏得了大選、上臺執(zhí)政，政黨和政府才產(chǎn)生直接聯(lián)系?！眻?zhí)政黨一般不直接參與政府決策和政策執(zhí)行，而是以政府首腦名義發(fā)揮間接作用。政黨的作用是制定綱領，確定發(fā)展的基本方向，對于政府里黨員的具體行為，給予相當?shù)淖灾鳈?，讓他們有獨立行事的權利。如社會民主黨普遍認為，執(zhí)政黨處在相對超脫的地位，可以避免在選民與政府發(fā)生矛盾時陷入困境。德國社民黨的議會黨團、聯(lián)邦政府成員和聯(lián)邦議員共同組成社民黨主席團，在討論決定重大問題時，更多情況下不是做出決定由政府、議會黨團去執(zhí)行，而是提出建議。又如，希臘黨中央書記強調(diào)，黨不同于政府，執(zhí)政黨應比政府有先見之明，為政府制定政策提供方向性的主張，但政府行政應有一定的自由度，受各種實際情況左右政府甚至可能在一些具體方面與執(zhí)政黨的主張發(fā)生沖突。

同時，西方國家為了保持政局穩(wěn)定，孕育出了成熟的文官制度，以執(zhí)行政黨政府的政策，這也在客觀上降低了執(zhí)政黨直接介人政府過程的可能性。這樣，在西方絕大多數(shù)國家的執(zhí)政黨都只對政府施加間接影響。這種執(zhí)政方式較好地體現(xiàn)了黨政職能分開的原則，使政府權力牢牢掌握在總統(tǒng)或以總理為首的內(nèi)閣手中，有利于減少摩擦，提高政府的行政效率。這里需要指出的是，在早期社會主義主義國家的實踐中，由于對社會主義建設規(guī)律和共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律沒有很好地把握，致使早期社會主義國家執(zhí)政黨在執(zhí)政過程中沒有能夠很好地處理這一問題，特別是在原蘇聯(lián)斯大林時期，黨政不分、以黨代政發(fā)展到頂點?！霸谒勾罅挚磥恚h要顯示它的存在，就不能不直接從事國家的管理?！睆亩o20世紀90年代前的社會主義建設和執(zhí)政黨的執(zhí)政地位造成極大的損害，也由此導致了東歐劇變和蘇聯(lián)解體。東歐劇變和蘇聯(lián)解體使社會主義各國進一步意識到蘇聯(lián)模式的弊病，進一步深化了對政黨執(zhí)政規(guī)律的研究。筆者需要強調(diào)的是，我們不能認為社會主義國家執(zhí)政黨對黨政分離的探索是始于20世紀90年代以后，其實在這之前很多國家早已進行了探索，而東歐劇變和蘇聯(lián)解體則使各社會主義國家進一步認識到黨政不分、以黨代政的弊病，并加大了在這方面的探索力度。越南共產(chǎn)黨在2006年越共“十大”上進一步提出：“黨不但不能包辦、代替政府進行領導，而且要在國家和社會的管理工作中，充分發(fā)揮政府的主動性和創(chuàng)造性。”

(二)在政黨與立法機構的關系上，通過立法機構將政黨的政治主張上升為國家法律。

在西方，政黨是適應資本主義國家的發(fā)展而產(chǎn)生的，是在既有國家制度架構內(nèi)誕生和活動的。西方早期的政黨(如英國的托利黨和輝格黨、美國的共和黨和民主黨)是從議會中衍化出來的，是議會內(nèi)部派別斗爭的產(chǎn)物，因而它一出現(xiàn)便沿著議會制度的軌道運行。后續(xù)的政黨大體是先在議會外成立組織，然后通過競選進入議會，在議會中組織黨團，成為議會內(nèi)政黨。因此，西方政黨具有強烈的內(nèi)生性特點。這種特點決定西方國家執(zhí)政黨不可能對議會直接發(fā)號施令，相反執(zhí)政黨要順利行使執(zhí)政權，必須通過議會并對議會的活動施加影響，使黨的主張通過議會上升為國家的法律，以謀取本黨派的利益。而各政黨對議會施加影響通常的做法是在議會中設立議會黨團，以此來統(tǒng)一本黨黨員在議會內(nèi)部的活動。議會黨團的活動方式因各黨規(guī)定而異，如英國等實行內(nèi)閣制的國家，執(zhí)政黨為了確保黨的意圖順利上升為國家的政策并加以貫徹，執(zhí)政黨通常通過議會黨團，確保議員與黨的立場保持一致。每當議會討論和投票表決重大問題時，議會黨團就會對本黨議員反復說明黨的領導的意見和決定，要求議員在發(fā)言和表決時維護黨的利益。如果議員在十分重大的問題上與黨的主張不符，投票時不按本黨督導的指示做，就會受到黨紀處罰，最嚴厲的處罰是除名。

在社會主義國家，由于政黨不是在既有國家制度架構內(nèi)產(chǎn)生，在政黨與國家的邏輯關系上，是先有政黨才有國家的，很自然共產(chǎn)黨處于領導地位，它既給共產(chǎn)黨有效領導國家?guī)肀憷?，但也由此帶來挑?zhàn)，使它很容易在實踐中忽視國家權力機關的作用，而背離社會主義民主的原則，蘇聯(lián)共產(chǎn)黨就是典型的例子。由于黨處于領導地位，蘇維埃權力機關首先要向黨負責，然后才向選民負責，這樣，蘇共在政治生活中既處于國家權力之上，又處于民主程序之外，它與社會主義民主是相悖的，給社會主義國家政黨執(zhí)政資源的開發(fā)所留下的教訓也是深刻的：社會主義國家執(zhí)政黨在堅持黨的領導的同時，必須著力改善黨的領導。1991年，越共“七大”提出要按照“黨領導、政府管理、人民作主”的思路，“在內(nèi)容上和方法上革新黨的領導”；2006年，越共“十大”再次指出，要“改革黨的領導方式”，提出黨要通過路線、觀點、決議等對國家實施領導；通過變成國家憲法、法律、計劃和重大工作章程實現(xiàn)領導的具體化、制度化。

(三)在政黨與司法機構的關系上，保持司法的獨立性。在西方國家，法院內(nèi)部沒有政黨組織，法官一般不能以黨派身份審理案件，全體司法人員同國家文官一樣不準參加任何政黨組織和政黨活動。也就是說，司法機關不僅獨立于立法和行政機關，而且也獨立于政黨。司法獨立原則保證了司法正義性，但這種獨立是相對的，并不是說執(zhí)政黨不介入司法領域，政黨往往會以其他方式去影響司法活動。如，在美國總統(tǒng)所任命的聯(lián)邦大法官中，在成為大法官之前大部分都還是總統(tǒng)所屬政黨的成員，只是在成為大法官之后才脫離黨派身份。據(jù)統(tǒng)計，美國總統(tǒng)任命同黨人士為聯(lián)邦法官的百分比在81.2％～97.8％之間?？梢?，三權分立和司法獨立僅是相對而言，實際上行政權往往超越司法權，政黨只要控制了行政權就能影響乃至左右司法機構。在英國，執(zhí)政黨總會派黨內(nèi)的高級領導人去擔任大法官一職，因此，大法官具有雙重身份：一是司法人員；二是執(zhí)政黨的高級官員。執(zhí)政黨通過大法官協(xié)調(diào)政黨活動與司法活動之間的關系，并借以控制司法部門內(nèi)部的人員組成，對司法部門的運作施加影響。議會可以通過立法規(guī)定司法機關的結(jié)構和功能，并通過實體法和程序法的實施來貫徹議會的政治意圖。這一切實際上又是由執(zhí)政黨控制的，因為離開了執(zhí)政黨的支持，議會的立法就無法進行。

三、加強社會工作制度建設，密切執(zhí)政黨與群眾之間的關系

政黨自身能否獲得廣大民眾的支持。能否擁有堅實、可靠的社會基礎是執(zhí)政黨能否長期執(zhí)政的前提?！霸诂F(xiàn)代西方社會，政黨雖然以控制國家政權為目的，與一般的政治組織或社會團體有所不同，但在本質(zhì)上仍屬于社會的政治組織。”¨’為此，執(zhí)政黨社會工作制度資源的開發(fā)成效直接關系到政黨合法性的維系和執(zhí)政地位的鞏固。執(zhí)政黨社會工作制度的內(nèi)容非常豐富，筆者重點從兩個方面進行闡述。

(一)政黨與群眾的聯(lián)系制度。從政黨的執(zhí)政實踐來看，一旦政黨成為執(zhí)政黨以后，韋伯式的官僚制就開始發(fā)揮作用，與此相適應的是官僚制的弊端也會隨之凸顯，從而成為政黨聯(lián)系群眾的天然屏障?！皩τ谧呦蚬倭胖频恼h組織來說，科層越多，存在官僚主義的風險就越大，政黨脫離群眾的可能性就會增加，這是一個共同規(guī)律(政治溝通的效率將隨層級的增加而降低)?！睂τ趫?zhí)政黨而言，必須加強同群眾的聯(lián)系，深入群眾之中，拉近與群眾的距離，增強與群眾的密切聯(lián)系，否則政黨的執(zhí)政地位就難以維系。特別是在競爭型政黨體制下，其重要性表現(xiàn)得尤為突出。因為，在這種體制下政黨和選民的關系猶如政治家與選民在政治市場的買賣關系，即選民(顧客)用選票(貨幣)去決定選擇某個政治家以及他所代表的政黨(購買商品)，選民是買方，而賣方是政治人物(生產(chǎn)者)通過制定自己的政綱或政策(產(chǎn)品)到政治市場上去換取選民的選票(貨幣)，從而獲得擴大再生產(chǎn)的能力(執(zhí)政的能力)。這就不僅要求執(zhí)政黨的各種決策和行為要考慮到民眾的利益，反映民眾的呼聲，而且要求在其制度上作出安排，以保證執(zhí)政黨真正地貼近民眾、了解民眾。

從國外看，各個國家的政黨采取的措施各異，但目的都是一樣的，即密切黨群關系。新加坡人民行動黨通過制度對執(zhí)政黨議員訪問選民、接待選民做了具體規(guī)定：黨的議員每周必須安排一個晚上走訪選民，一個晚上接待群眾來訪；議員一般于周日晚上訪問選民，走家串戶，向選民說明來意，選民有問題或建議就記錄下來，無問題應遞上一張名片后離開；周一為選民接待日，議員在選民支部辦公室接待來訪選民，切實為群眾排憂解難。新加坡人民行動黨還要求黨的議員在四年任期內(nèi)，對選區(qū)內(nèi)的每個家庭都要走訪。老撾人民革命黨要求中央領導執(zhí)行定期下基層制度，通過下基層視察情況、指導工作和幫助地方制定經(jīng)濟社會發(fā)展計劃?！肮虐凸伯a(chǎn)黨中央制定了領導干部定期到基層視察的制度，中央每位政治局委員每年至少6次率中央視察組到地方視察，其中4次必須深入到基層，并且要在黨報上公開發(fā)表視察報告?！?/p>

(二)利益表達制度。社會是人類生成和發(fā)展的集合體，在集合體當中存在著大批的成員，作為一個實體存在，社會中的每一個成員都擁有一份屬于自己的利益。公民的這份利益主要包括兩個方面的內(nèi)容：一是完全屬于自己私人的利益；另一是與其他社會成員的利益具有共同或相似性的利益。社會成員的個人利益就是這兩種利益的對立統(tǒng)一體。為了維護社會的整體性存在，實現(xiàn)自己具有公共性的利益要求，民眾需要在保留一定條件的前提下，把自己具有公共性的利益讓渡出來，形成所謂的社會公共利益。為了有效保護社會公共利益，社會公共權力應運而生?，F(xiàn)實中，社會公共權力與民眾的私人利益相互對立，相互博弈，國家就是這種矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物。作為執(zhí)政黨，它必須一方面代表本階級、階層群眾的利益，并當好他們利益的表達者，不斷鞏固自己的階級基礎；還必須按照“權力是誰授予的，就對誰負責”的政治原理，代表全社會各個階級、階層的利益要求，當好全體民眾利益的表達者。為此執(zhí)政黨就必須通過各種形式包括各種制度安排，為民眾提供較為順暢的利益表達渠道，也使執(zhí)政黨能夠及時傾聽民眾的各種呼聲并作出靈敏的反應。

當然，利益表達制度所包括的內(nèi)容很廣泛，既包括黨內(nèi)一系列的制度安排，也包括現(xiàn)代民主法治國家所提供的一系列制度安排。如，西方兩黨制、多黨制下，政黨競爭本身就可以把方方面面的民意充分釋放出來，除此而外國外很多政黨也采取各種措施，開發(fā)各種制度資源，以使本黨能夠更好地傾聽民眾的各種呼聲。以新加坡人民行動黨為例，該黨為了避免一黨長期執(zhí)政而形成言路閉塞的局面出現(xiàn)，創(chuàng)立了“影子內(nèi)閣”、“演說角落”等言路疏通方式?！坝白觾?nèi)閣”是2001年大選后，吳作棟提出的想法。大選結(jié)束后，反對黨在國會中的議席只有兩個，于是吳作棟決定設立“影子內(nèi)閣”，即“替代政策獻議團”。它由20名人民行動黨議員組成“人民行動論壇”，不僅在國會上扮演發(fā)出不同聲音的角色，還必須積極深入民間和多個領域去收集人們對一些政策的意見，在國會上可以針對政策與任何問題發(fā)表尖銳的意見，甚至提出替代方案?！坝白觾?nèi)閣”成員兩年一輪替，為了使國會能引進更加多元的聲音?！把菡f角落”的設置，是人民行動黨政府疏通言路的另一種做法。為了擴大言論自由，新加坡政府仿效倫敦的海德公園，于2000年9月起在新加坡芳林公園開設了“演說角落”。政府盡量少為“演說角落”制訂條規(guī)，警方也采取開放的管制態(tài)度，只要“演說角落”不出現(xiàn)秩序問題，演說內(nèi)容不涉及宗教問題、不發(fā)表誹謗性言論，政府都不會去干預。英國工黨通過建立全國政策論壇和地方各級政策論壇，為廣大黨員政策建議提供機會。在日本，自民黨專門成立了各種后援會組織。后援會對議員們來說，是籌集政治資金和拉選票的有效組織；對選民而言，是下情上達的窗口。選民通過后援會與政治人物溝通，實現(xiàn)自身的利益與要求，“后援會組織雖然避免不了出現(xiàn)政治上的交易，但它仍然是自民黨聯(lián)系群眾的一條有效的途徑”。

四、余論

最后，筆者需要指出三點：

第一，執(zhí)政黨的制度資源是極為豐富的，在這里主要著眼于從宏觀上對政黨制度資源的架構進行一定的研究，而制度資源內(nèi)部的三大構成部分，即黨內(nèi)制度、執(zhí)政制度和社會工作制度的每一個部分所包括的內(nèi)容非常豐富，本文僅從幾個主要的方面進行闡述，不可能窮盡制度資源的所有內(nèi)容。

第二，執(zhí)政黨制度資源內(nèi)部三大制度之間不是截然分開的，而是相互聯(lián)系、相互制約。就黨內(nèi)制度、執(zhí)政制度和社會工作制度的每一個部分所包含的制度要素而言，也是相互聯(lián)系、相互制約的，甚至是相互交叉的。如，就黨內(nèi)制度而言，黨內(nèi)選舉制度和黨的干部制度之間本身就包含著相互交叉的內(nèi)容；再如，就黨的社會工作制度而言，政黨與群眾的聯(lián)系制度和利益表達制度之間也包含著相互交叉的內(nèi)容。

第三，就整個執(zhí)政資源的建設來說，制度資源不僅與意識形態(tài)資源、組織資源、社會資源、經(jīng)濟資源等一樣屬于執(zhí)政黨執(zhí)政資源的要素之一，而且制度資源建設貫穿于意識形態(tài)資源建設、組織資源建設、社會資源建設和經(jīng)濟資源建設的全過程。制度資源的這種特點決定制度資源建設的許多內(nèi)容同執(zhí)政資源系統(tǒng)中其他要素不能截然分開。如，執(zhí)政黨內(nèi)部制度建設本身也是執(zhí)政黨組織資源建設的重要內(nèi)容，執(zhí)政黨的社會工作制度中的很多內(nèi)容也屬于執(zhí)政黨社會資源的內(nèi)容。除此而外，制度資源也搭建了執(zhí)政資源系統(tǒng)中各種資源要素向國家與社會輸送的橋梁，即制度資源開發(fā)的狀況直接關系到政黨所開發(fā)的各種執(zhí)政資源能否通過制度化的途徑向國家和社會輸送，并通過與國家和社會的有效結(jié)合，最終生產(chǎn)出政黨執(zhí)政所需要的合法性資源。由此可見，制度資源建設的成效不僅關系到各個資源要素的建設質(zhì)量，也關系到執(zhí)政資源建設的全局，這也決定了它在執(zhí)政黨執(zhí)政地位的鞏固和合法性的維系方面具有極其突出的作用。

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