論基本公共服務(wù)均等化的理論基礎(chǔ)

摘要：在中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的成就之時(shí)，公平、公正、平等的問題則成了人們關(guān)注的重心。為了建構(gòu)起公平、公正與穩(wěn)定的和諧社會(huì)，維護(hù)多元利益平衡，我國(guó)政府趨向于強(qiáng)化社會(huì)性規(guī)制，加強(qiáng)對(duì)規(guī)制者的規(guī)制，在實(shí)踐中探索一條基本公共服務(wù)均等化的道路。當(dāng)前，在“以人為本”的治理理念指導(dǎo)下，基本公共服務(wù)均等化成了一種重要的施政方向，成了公共財(cái)政與公正行政的工作重心。在這種情況下，對(duì)基本公共服務(wù)均等化的理論基礎(chǔ)加以探討，就變得非常重要。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)；均等化；社會(huì)公平；正義

中圖分類號(hào)：D523 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008--7168(2010)04--0057--09

在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)與以人為本的治理理念指導(dǎo)下，我們提出了基本公共服務(wù)均等化的治理措施?；竟卜?wù)均等化是依據(jù)公正平等的原則對(duì)全社會(huì)的價(jià)值和財(cái)富做出權(quán)威性的分配，包括資金、技術(shù)、知識(shí)、權(quán)利以及聲譽(yù)、服務(wù)等，可以說涵蓋了所有具備交換價(jià)值和使用價(jià)值的東西。中國(guó)基本公共服務(wù)均等化的施行者是中國(guó)政府，它所實(shí)行并力求實(shí)現(xiàn)的基本公共服務(wù)價(jià)值分配不僅僅是對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行分配，還涉及分配前和分配后的相關(guān)問題，即分配前如何組織社會(huì)提供基本公共服務(wù)的產(chǎn)品，分配后如何調(diào)節(jié)基本公共服務(wù)的消費(fèi)問題。

一、基本公共服務(wù)均等化與政府轉(zhuǎn)型

基本公共服務(wù)均等化是以基本公共服務(wù)的社會(huì)平均水平為基線的，它根據(jù)離該線的遠(yuǎn)近程度而實(shí)施遠(yuǎn)者多予、近者少予與超者不予的公共政策，使最困難和較困難的群體、地區(qū)盡快享受到社會(huì)平均水平的基本公共服務(wù)，確保全體公民在享受基本公共服務(wù)上的權(quán)利得到基本滿足和維護(hù)。也就是政府為全體社會(huì)成員提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。其實(shí)質(zhì)在于政府發(fā)揮保障全體社會(huì)成員的基本權(quán)利的職能，通過深化各方面的改革，建立與完善各領(lǐng)域內(nèi)的制度體系，提高政府公共服務(wù)的制度化程度。在這些制度中，以具有普遍可接受性或可容忍性的基本公共服務(wù)結(jié)果和機(jī)會(huì)均等來限制社會(huì)的不平等，使社會(huì)的權(quán)利與義務(wù)的分配盡可能地達(dá)到公正與合理。

需要指出的是，基本公共服務(wù)均等化區(qū)別于基本公共服務(wù)平均化。均等化是基于公平、正義、平等原則而展開的治理行動(dòng)，它的基點(diǎn)是社會(huì)平均水平，目的是要把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所帶來的貧富差距控制在合理、適當(dāng)?shù)姆秶畠?nèi)，使社會(huì)事業(yè)在東西部之間、城鄉(xiāng)之間、弱勢(shì)與強(qiáng)勢(shì)群體之間、人與自然之間均衡受益、協(xié)調(diào)發(fā)展。基本公共服務(wù)均等化的行動(dòng)有利于確保公平分享公共財(cái)政和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果，有效保障公民的基本權(quán)利，消除不和諧的現(xiàn)象與根源，從根本上解決我國(guó)轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的各種社會(huì)問題。它是政府為保證所有社會(huì)成員擁有最基本的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)而做出的施政導(dǎo)向。而平均化則是對(duì)公共資源進(jìn)行單純的同等份額匹配，既不公平，也無效率，為全民共享同等水平的基本公共服務(wù)設(shè)置了障礙。

具體來說，基本公共服務(wù)的均等化與平均化的區(qū)別可以從以下五個(gè)方面來理解：一是基本公共服務(wù)供給的假設(shè)前提不同。均等化的假設(shè)前提是“人”，以人為出發(fā)點(diǎn)來提供相應(yīng)的公共服務(wù)，需求方是作為獨(dú)立的、具有個(gè)體性的人而存在的，即強(qiáng)調(diào)要根據(jù)人的個(gè)體性和差異性來提供公共服務(wù)；而平均化的假設(shè)前提是“物”，以物為出發(fā)點(diǎn)來提供基本公共服務(wù)，也就是說，需求方被當(dāng)作抽象的整體即失去了個(gè)性特征的形式化的存在而對(duì)待。二是基本公共服務(wù)供給機(jī)會(huì)的開放程度不同。前者強(qiáng)調(diào)社會(huì)資源與機(jī)會(huì)具有充分的開放性，不需要設(shè)定任何限制條件，也不需要對(duì)任何事、任何人進(jìn)行排除，保證每個(gè)人實(shí)現(xiàn)生存和發(fā)展權(quán)力的前提是擁有社會(huì)準(zhǔn)入的同等機(jī)會(huì)，即所有社會(huì)成員都有享受均等的基本公共服務(wù)機(jī)會(huì)，也就是提供基本公共服務(wù)過程中的均等，強(qiáng)調(diào)過程導(dǎo)向，是有明確方向的連續(xù)性過程；后者可能把公眾享受公共服務(wù)的機(jī)會(huì)限制在一定范圍之內(nèi)，容易導(dǎo)致單位化或者集團(tuán)化，純粹是具體結(jié)果導(dǎo)向。三是基本公共服務(wù)供給的結(jié)果不同。前者強(qiáng)調(diào)保證全體社會(huì)成員基本生存與發(fā)展的公共服務(wù)領(lǐng)域的相對(duì)均等與“底線”均等，它超越了單純的數(shù)量計(jì)算與進(jìn)行單位衡量的思維模式，是衡量人的共生形態(tài)，是為了提高對(duì)人的關(guān)懷與生活質(zhì)量的具有必然性的社會(huì)性行動(dòng)；后者意味著絕對(duì)相等，通常用數(shù)量來衡量。四是基本公共服務(wù)供給路徑不同。前者強(qiáng)調(diào)充分尊重社會(huì)成員的自由選擇權(quán)與需求偏好的表達(dá)權(quán)，政府尋求與市場(chǎng)、社會(huì)的優(yōu)化合作路徑，即基本公共服務(wù)提供方與需求方是基本公共服務(wù)均等化這一過程的兩個(gè)方面，其實(shí)現(xiàn)既要考慮政府的供給能力和服務(wù)能力，也要考慮社會(huì)成員的需求偏好和滿意度。全體社會(huì)成員都是合作者，在顯示需求偏好的基礎(chǔ)上決定合作方向，同時(shí)既要權(quán)衡基本公共服務(wù)量的提供標(biāo)準(zhǔn)，又要權(quán)衡基本公共服務(wù)質(zhì)的體現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，以達(dá)致與目標(biāo)相應(yīng)的政策導(dǎo)向效果；后者則是在政府壟斷基本公共服務(wù)供給的前提下，政府單方面考慮它的供給能力，強(qiáng)調(diào)基本公共服務(wù)的量的提供標(biāo)準(zhǔn)，忽視需求方的偏好與基本公共服務(wù)質(zhì)的體現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)。五是基本公共服務(wù)供給強(qiáng)調(diào)的立足點(diǎn)不同。前者強(qiáng)調(diào)基本消費(fèi)均等化和地方政府財(cái)政能力的均等化，基本消費(fèi)均等化是基本公共服務(wù)均等化的直接目的，而財(cái)政能力均等化則意味著根據(jù)制度、管理、財(cái)力、單位成本等因素所形成的合力來劃定事權(quán)與財(cái)權(quán)。在進(jìn)行制度化設(shè)計(jì)日寸，中央政府要通過轉(zhuǎn)移性支付、調(diào)整公共財(cái)政支出比例，優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)等方式方法來實(shí)現(xiàn)各地方政府財(cái)政能力的均等化；后者則看重地方政府財(cái)力的平均化，給地區(qū)以表象的平等，實(shí)際上會(huì)導(dǎo)致基本公共服務(wù)最嚴(yán)重的不平等，從而導(dǎo)致消費(fèi)領(lǐng)域更大的不均衡。所以，對(duì)于基本公共服務(wù)均等化決不能庸俗地理解成“平均化”。

推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，就必須首先對(duì)原有的財(cái)政政策進(jìn)行重新調(diào)整，把財(cái)政支出轉(zhuǎn)移到堅(jiān)持以人為本的理念中來，把更多財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域，不斷加大對(duì)重點(diǎn)支出項(xiàng)目的保障力度，向農(nóng)村尤其是落后的農(nóng)村傾斜，向社會(huì)事業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)傾斜，向困難地區(qū)、困難基層、弱勢(shì)群體傾斜，不斷改善人民群眾的生產(chǎn)生活條件，滿足人們的公共產(chǎn)品需求，讓廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果、同沐公共財(cái)政陽(yáng)光。

隨著公共財(cái)政政策的變化，政府角色在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的過程中也必然要發(fā)生相應(yīng)的變化：政府必須通過處理效率與公平關(guān)系的公正途徑去實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，公正途徑意味著政府從公正的基本原則和理念出發(fā)進(jìn)行職能定位，正確處理政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系。也就是說，在提高效率方面：要調(diào)整和優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)，以完善基本公共服務(wù)體系；構(gòu)建新型財(cái)政體制，以提高基本公共服務(wù)的供給能力與水平；有效聚合社會(huì)資金，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)共同承擔(dān)公共服務(wù)的提供。在實(shí)現(xiàn)公平方面，政府必須重視全體公眾的基本公共需求，在服務(wù)職能的基礎(chǔ)上進(jìn)行角色定位，承擔(dān)除舊布新的責(zé)任，促進(jìn)社會(huì)合作的生成。這就要求政府從以下幾個(gè)方面進(jìn)行著手：調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，把更多財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域；制定相關(guān)政策，進(jìn)一步明確中央與地方的事權(quán)、財(cái)權(quán)與用人權(quán)，健全財(cái)力與人權(quán)、事權(quán)相匹配的財(cái)稅與用人體制；加大轉(zhuǎn)移支付的力度，促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化；完善財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助政策和省以下財(cái)政管理體制；逐步增加國(guó)家財(cái)政投資規(guī)模，不斷增加公共產(chǎn)品的供給能力。

因此，政府不能既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，政府角色不再是或掌舵，或劃槳之討論，政府職能應(yīng)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)。簡(jiǎn)言之，政府職能可以用“引導(dǎo)”與“服務(wù)”兩個(gè)詞來概括，并日趨加強(qiáng)社會(huì)性規(guī)制與對(duì)規(guī)制者的規(guī)制?？梢哉f，基本公共服務(wù)均等化就是合理制定并實(shí)施的基本公共服務(wù)普惠政策和普惠機(jī)制，是通過政治權(quán)力、公民權(quán)利與行政改革來加強(qiáng)社會(huì)性規(guī)制并且制約規(guī)制權(quán)力的重要手段，是政府職能轉(zhuǎn)變的具體落實(shí)與體現(xiàn)，是調(diào)整財(cái)政結(jié)構(gòu)和政府績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)新理念、新導(dǎo)向和新原則。

推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是一項(xiàng)艱巨而又復(fù)雜的系統(tǒng)工程。我們可以根據(jù)英國(guó)學(xué)者Christo—pher Pollitt and Geert Bouckaert提出的改革模型這一視角來進(jìn)行分析(如圖1所示)。

顯然，這個(gè)系統(tǒng)工程要求政府根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的職責(zé)來界定基本公共服務(wù)的范圍與程度，科學(xué)確定某一時(shí)期社會(huì)基本公共服務(wù)需求與供給的平均水平，并以建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)而加快行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變。這就必須尋求政府體制與人事體制、財(cái)政體制相對(duì)應(yīng)的思路即從制度根源上尋找解決問題的途徑，開拓解決各級(jí)政府間財(cái)政、事權(quán)與用人權(quán)進(jìn)行匹配的新視角，而這最重要的是合理界定各級(jí)政府的事權(quán)與責(zé)權(quán)，吐故納新，讓基層政府在基本公共服務(wù)的提供方面存在的優(yōu)勢(shì)和主體作用得到充分發(fā)揮。因而基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)必須考慮“小三權(quán)”(行政管理權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán))、“中三權(quán)”(財(cái)權(quán)、事權(quán)與用人權(quán))以及“大三權(quán)”(行政權(quán)、立法權(quán)與司法權(quán))的合理配置問題。也就是政府某項(xiàng)職能的高效率實(shí)現(xiàn)，必須考慮“小三權(quán)”與“大三權(quán)”的分離以及“中三權(quán)”的統(tǒng)一。只有政府職能實(shí)現(xiàn)了這種轉(zhuǎn)變，才能促使政府角色在質(zhì)與量的各方面都發(fā)生根本性的變化，從而逐漸實(shí)現(xiàn)真正的政府轉(zhuǎn)型。

二、基本公共服務(wù)均等化的理論預(yù)設(shè)

基本公共服務(wù)均等化是通過公共財(cái)政制度對(duì)社會(huì)進(jìn)行再分配，在某種意義上說，它是對(duì)公共支付的補(bǔ)償。所以，政府提出的這種制度安排潛在地存在著一種對(duì)個(gè)人的“公共支付”行為，這種支付行為既無法從經(jīng)濟(jì)的角度來理解，也無法從政治和文化的角度來理解，這是在任何一個(gè)國(guó)家中普遍存在著的卻又超出了現(xiàn)有一切科學(xué)理解的客觀現(xiàn)象，有時(shí)候被抽象地表述為“公共性”。

基本公共服務(wù)均等化作為一種反映與體現(xiàn)公共性的制度安排，基于作為公平的正義原則和現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，縮小市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)因收入分配或因歷史原因而造成消費(fèi)領(lǐng)域內(nèi)的巨大差距，把這種差距縮小在合理的范圍之內(nèi)，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展，使多元利益主體均衡受益，從而在基本的公共服務(wù)領(lǐng)域盡量使全民享有同樣的權(quán)利；政府應(yīng)該盡可能地滿足全體公民在公共服務(wù)領(lǐng)域的物質(zhì)層面與精神層面的基本需求。在不同的發(fā)展階段，基本公共服務(wù)均等化所處的層次和要求不同，但其共同點(diǎn)是基本公共服務(wù)關(guān)注民生問題即人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題；它要保證的是底線公平，這是政府的托底之責(zé)。從確定社會(huì)公平的角度要求來看，就是要確定“基礎(chǔ)性需求”，包括：生存需求(解決溫飽的需求)、健康需求(公共衛(wèi)生醫(yī)療救助的需求)、精神需求(人的尊嚴(yán)的需求)、發(fā)展需求(基礎(chǔ)教育與提高人的可行能力)。這就是人人躲不開也繞不過的、由政府與社會(huì)必須提供的底線。

早在20世紀(jì)六七十年代，基本公共服務(wù)均等化就在北歐國(guó)家開始提出并加以實(shí)施了。北歐國(guó)家的福利主義實(shí)質(zhì)上就是基本公共服務(wù)的均等化。隨后，英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)和其他一些發(fā)達(dá)國(guó)家也相繼實(shí)施高福利政策；這是基本公共服務(wù)均等化的另外一種模式。特別是從英國(guó)開始的以公共服務(wù)為導(dǎo)向的行政改革和新公共管理運(yùn)動(dòng)，更是把“盡量惠及全體公民的公共服務(wù)”推到了重要位置，并由此影響了整個(gè)世界的行政改革和公共管理變革?？傮w而言，這些實(shí)踐都很有成效，且極大地推進(jìn)了基本公共服務(wù)的均等化。

這些基本公共服務(wù)均等化的實(shí)踐使發(fā)達(dá)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展上取得了巨大成功，使其出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)平衡協(xié)調(diào)、相互支撐的良好發(fā)展勢(shì)頭。這些成功的實(shí)踐說明，基本公共服務(wù)均等化早就有了一個(gè)非常良好的實(shí)踐基礎(chǔ)。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家在公共服務(wù)均等化的實(shí)踐基礎(chǔ)上，又形成了與基本公共服務(wù)均等化直接、間接相關(guān)的系統(tǒng)理論。首先是公共服務(wù)理論和后來的新公共服務(wù)理論，其次是公共行政理論和新公共管理理論，再次是治理理論、公共財(cái)政理論、政府再造理論等。這些理論又反過來，對(duì)西方社會(huì)解決基本公共服務(wù)均等化和全社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的問題提供了很好的理論支持，使之做得更加充分、更加成功。

具體地說，國(guó)外學(xué)者對(duì)公共服務(wù)的研究已經(jīng)形成了諸如管理主義、公共經(jīng)濟(jì)理論、民營(yíng)化理論、新公共服務(wù)理論、網(wǎng)絡(luò)治理理論、治理工具理論、競(jìng)爭(zhēng)性政府理論等不同的流派。近年來，一些國(guó)際機(jī)構(gòu)也比較關(guān)心公共服務(wù)研究，如，世界銀行發(fā)展報(bào)告2004年的主題是“為窮人提供服務(wù)”，該報(bào)告提出了一個(gè)用于分析公共服務(wù)的分析框架。這些都為公共服務(wù)均等化的研究提供了新的理論基礎(chǔ)。其中新公共服務(wù)理論重新強(qiáng)調(diào)了政府的服務(wù)價(jià)值，提出公民權(quán)理論，崇尚公民導(dǎo)向；網(wǎng)絡(luò)治理理論強(qiáng)調(diào)多個(gè)主體合作共同治理公共事務(wù)，各主體之間形成了復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系；治理工具理論強(qiáng)調(diào)開發(fā)政府提供公共服務(wù)的工具；競(jìng)爭(zhēng)性政府理論強(qiáng)調(diào)政府提供的服務(wù)在政府內(nèi)部、政府之間，以及政府與社會(huì)之間競(jìng)爭(zhēng)，所有這些理論都是完善公共服務(wù)質(zhì)量的途徑。換言之，國(guó)外公共服務(wù)研究的途徑已經(jīng)呈現(xiàn)多元化(如圖2所示)，這為基本公共服務(wù)均等化的研究提供了更為豐富的方法論。

事實(shí)上，基本公共服務(wù)均等化是當(dāng)今世界上大多數(shù)國(guó)家社會(huì)發(fā)展的重要特征。很多國(guó)家把基本公共服務(wù)均等化作為治理國(guó)家的重要方略，并把財(cái)政投入、法律規(guī)范、政府責(zé)任等方面作為其堅(jiān)強(qiáng)后盾。

我國(guó)在提出基本公共服務(wù)均等化的問題時(shí)，這些理論能為之提供重要的參考和借鑒。準(zhǔn)確地說，基本公共服務(wù)均等化在我國(guó)依然是一個(gè)新的提法，但從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況看，長(zhǎng)期以來，一直是包含著這個(gè)方面的內(nèi)容的。比如，“取之于民，用之于民”和“為人民服務(wù)”等，都屬于基本公共服務(wù)均等化的理念。現(xiàn)在明確地提出了“基本公共服務(wù)均等化”的問題，也正是上述理念向理論轉(zhuǎn)化的契機(jī)。從理論上看，全體公民都擁有要求公共服務(wù)均等化這樣一項(xiàng)權(quán)利，而全體公民之所以有這個(gè)權(quán)利，乃是因?yàn)槿伺c人之間是平等的。同樣，如果政府也考慮到基本公共服務(wù)均等化是人在社會(huì)上的天職，那是因?yàn)槿藗円呀?jīng)考慮到人的本性原是平等的。正如皮埃爾·勒魯認(rèn)為：“平等是自然萬物的萌芽，它出現(xiàn)在不平等之前，但它將會(huì)推翻不平等，取代不平等。這樣，從社會(huì)的起源和終止這兩方面來看，人類精神統(tǒng)治著現(xiàn)實(shí)社會(huì)，并把平等作為社會(huì)的準(zhǔn)則和理想?！庇秩缏蹇怂裕骸叭嗣竦母＠亲罡叩姆?，只要真誠(chéng)地遵循這一公正和根本的原則，就不會(huì)犯危險(xiǎn)的錯(cuò)誤?！?/p>

總的說來，基本公共服務(wù)均等化應(yīng)當(dāng)滿足這樣幾個(gè)方面的理論設(shè)定：其一，基本公共服務(wù)是保障全體公民基本權(quán)益的行動(dòng)和措施，公民的基本權(quán)益應(yīng)涵蓋公民的生存權(quán)、健康權(quán)、居住權(quán)、受教育權(quán)、工作權(quán)和資產(chǎn)形成權(quán)等基本權(quán)利，政府如果是一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府的話，就應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起基本公共服務(wù)均等化的職責(zé)和義務(wù)。其二，基本公共服務(wù)具有無償性，公共服務(wù)主體為公共服務(wù)客體提供服務(wù)或者由于法律原因或者因?yàn)榈赖乱蛩囟急仨毷橇x務(wù)的、無償?shù)暮兔赓M(fèi)的，公共服務(wù)客體都是免費(fèi)獲得和享受公共服務(wù)的。義務(wù)法定性決定公共服務(wù)為無償?shù)姆ǘx務(wù)，正是因?yàn)榉ǘü卜?wù)主體使用公共資源、特別是來自納稅人的公共資財(cái)，法定必須為納稅人乃至其他公共服務(wù)客體提供無償?shù)墓卜?wù)。其三，基本公共服務(wù)具有公益性，也就是說，公共服務(wù)完全是出于一般性或平均性公共利益的需要和原則來進(jìn)行的，必須確保對(duì)大家都有好處、大家都能有大致均等的機(jī)會(huì)來共享。這是一種具有公平性和普惠性的，是全社會(huì)都能普遍分享的基本公共服務(wù)，所以說是惠及全民的和沒有排他性的。

基本公共服務(wù)均等化在我國(guó)的逐步推進(jìn)已經(jīng)激勵(lì)學(xué)術(shù)界對(duì)之進(jìn)行理論思考，并給人們留下許多理論啟示。

在中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的偉大實(shí)踐中，當(dāng)前的治政理念是：要在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中切實(shí)維護(hù)與實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、平等和正義，公正行政，依法逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平、分配公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系，使全體人民共享改革發(fā)展的成果，在此基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的步伐。這一思想是對(duì)馬克思主義及其他各種公平觀，諸如洛克、皮埃爾·勒魯與德沃金的平等觀以及羅爾斯正義觀的新概括，是對(duì)社會(huì)主義社會(huì)建設(shè)理論的新發(fā)展，對(duì)于充分調(diào)動(dòng)和切實(shí)增強(qiáng)全體社會(huì)成員的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，激發(fā)整個(gè)社會(huì)的活力，促進(jìn)社會(huì)和諧，具有十分深遠(yuǎn)的意義。

三、基本公共服務(wù)均等化的理論基礎(chǔ)

任何政策導(dǎo)向與施政方針都會(huì)有其深刻的理論基礎(chǔ)，且會(huì)逐漸成為理論界探討的主要熱點(diǎn)問題，而且會(huì)是在現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上提煉而來的，因而會(huì)具有深厚的實(shí)踐基礎(chǔ)。概括起來，關(guān)于基本公共服務(wù)均等化的實(shí)踐可以從以下幾個(gè)方面的理論來加以彈解和建構(gòu)。

(一)社會(huì)公平是基本公共服務(wù)均等化的根本理論基礎(chǔ)

“公者則”“公則萬事平”。公平自產(chǎn)生之初，便具有社會(huì)性質(zhì)，被應(yīng)用于社會(huì)生活領(lǐng)域，因此本文中指的就是社會(huì)公平。社會(huì)公平范疇的發(fā)展經(jīng)歷了“勞動(dòng)公平觀”、“利益公平觀”、“社會(huì)公平觀”三個(gè)階段。

早在公元前30世紀(jì)的古埃及，公平這個(gè)范疇是以勞動(dòng)作為評(píng)價(jià)依據(jù)，成為人類生活的最高準(zhǔn)則。后來西方國(guó)家用公平來處理人與人之間的關(guān)系，公平曾被定義為靠勞動(dòng)致富。在奴隸社會(huì)，公平這個(gè)范疇是以利益作為評(píng)價(jià)依據(jù)，蘇格拉底認(rèn)為，公平是知道如何行動(dòng)最好，是美德與知識(shí)的統(tǒng)一。柏拉圖則認(rèn)為公平是各司其職，各守其序，各得其所，就是當(dāng)初建國(guó)時(shí)所定的那條原則。而亞里士多德則把公平理解為各種德性的總稱，把公平分為普遍的公平與特殊的公平、分配的公平與糾正的公平、相對(duì)的公平與絕對(duì)的公平。伊壁鳩魯認(rèn)為公平就是人們把社會(huì)生活過好，彼此快樂和諧，制定共同遵守的社會(huì)契約。而霍布斯則認(rèn)為公平原則的意義就在于遵守已經(jīng)訂立的契約，目的是為了結(jié)束人與人是狼的敵對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)。20世紀(jì)70年代，在學(xué)術(shù)界討論的以及在實(shí)踐中實(shí)行的是“社會(huì)公平觀”。羅爾斯主張通過國(guó)家干預(yù)的方式來實(shí)現(xiàn)分配結(jié)果的公平；而諾齊克則指出社會(huì)公平是一種程序性要求，它不應(yīng)該受程序最終狀態(tài)的影響。他們都在精心設(shè)計(jì)一種社會(huì)公平，旨在為個(gè)人幸福和發(fā)展提供必要的社會(huì)保障和條件。

公平最初被用來處理人際關(guān)系，而后躍升到社會(huì)生活領(lǐng)域，尤其是政治領(lǐng)域。社會(huì)公平常常被界定為：它反映的是社會(huì)生活中人與人之間的社會(huì)關(guān)系(主要是利益關(guān)系)。，它以規(guī)范和規(guī)則的形式規(guī)定人們活動(dòng)的范圍、方式，使其相應(yīng)的權(quán)利與義務(wù)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，從而達(dá)到社會(huì)發(fā)展的均衡合理狀態(tài)。

社會(huì)公平是基本公共服務(wù)均等化的根本理論基礎(chǔ)，是處理社會(huì)關(guān)系的一種價(jià)值要求，基本公共服務(wù)均等化是衡量國(guó)家制度道德性和合理性的根本政策和標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)公平是以它的價(jià)值理想對(duì)基本公共服務(wù)的一種引導(dǎo)與超越，基本公共服務(wù)均等化屬于事實(shí)判斷，社會(huì)公平屬于價(jià)值判斷?；竟卜?wù)均等化源自于人類的需求，其提出的直接基礎(chǔ)在于人們保全生命、解決沖突、協(xié)調(diào)利益的現(xiàn)實(shí)需要。正如孟德斯鳩所言：“國(guó)家的收入是每個(gè)公民所付出的財(cái)產(chǎn)的一部分，以確保他所余財(cái)產(chǎn)的安全或快樂地享用這些財(cái)產(chǎn)。要把國(guó)家的收入規(guī)定得好，就應(yīng)該兼顧國(guó)家和國(guó)民兩方面的需要。當(dāng)取之于民時(shí)，絕對(duì)不應(yīng)該因?yàn)閲?guó)家想像上的需要而排除國(guó)民實(shí)際上的需要。”

在公共服務(wù)領(lǐng)域或社會(huì)領(lǐng)域中，人的六項(xiàng)權(quán)利即生存權(quán)、健康權(quán)、居住權(quán)、受教育權(quán)、工作權(quán)和資產(chǎn)形成權(quán)是國(guó)家必須予以保障或滿足的。這就需要政府負(fù)起責(zé)任，通過到位的公共財(cái)政來給予老百姓以養(yǎng)老、醫(yī)療、教育和住房等方面的保障，解決市場(chǎng)留下的“服務(wù)空白”，確保社會(huì)領(lǐng)域基本公民權(quán)的實(shí)現(xiàn)?；竟卜?wù)均等化是要將差距控制在可以接受的范圍之內(nèi)，在社會(huì)領(lǐng)域中保障老百姓的基本權(quán)利。因此，這就需要政府和社會(huì)給予制度性保證和有效支持，確保社會(huì)領(lǐng)域基本公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，這就是“公共服務(wù)”的真正涵義。

(二)社會(huì)正義是基本公共服務(wù)均等化的實(shí)質(zhì)理論基礎(chǔ)

亞里士多德認(rèn)為正義可以區(qū)分為兩種，即一般的正義和特殊的正義。他更為關(guān)注合理、平等的正義即特殊的正義，認(rèn)為它包括分配正義、矯正正義與交易正義。其中分配正義在其正義觀中處于核心地位，它關(guān)乎對(duì)公共財(cái)物(獎(jiǎng)賞)和公共權(quán)力(榮譽(yù))的分配，這也是本文探討的議題。根據(jù)亞里士多德的看法，分配涉及兩個(gè)要素即具有一定價(jià)值的事物和應(yīng)該接受事物的人。正義的分配就是以具有恰當(dāng)價(jià)值的事物授予相應(yīng)收受的人。換言之，分配正義的內(nèi)涵是“對(duì)平等者平等，對(duì)不平等者不平等”，同時(shí)，正義是依其本性各司其職，也就是人盡其才，物盡其用。即“政治權(quán)力的分配必須以人們對(duì)于構(gòu)成城邦各要素的貢獻(xiàn)的大小為依據(jù)?！笨傊?，在亞里士多德看來，凡有利于城邦穩(wěn)定與和諧的行為就是正義的，人們依其才德各司其職，就是正義的。

美國(guó)政治哲學(xué)大師羅爾斯在《正義論》中提出了“作為公平的正義”理論，指出正義是社會(huì)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，是各種制度的首要美德，包括政治制度和各種社會(huì)制度。他指出：“當(dāng)對(duì)基本權(quán)利和義務(wù)的分配沒有在個(gè)人之間做出任意的區(qū)分時(shí)，當(dāng)規(guī)范使各種社會(huì)對(duì)社會(huì)生活利益的沖突要求之間有一種恰當(dāng)?shù)钠胶鈺r(shí)，這些制度是正義的”，因此，“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值。”為此，他提出兩個(gè)正義原則，一是應(yīng)用于公民的政治權(quán)利領(lǐng)域里的自由平等原則，二是調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益的不平等問題，使之“合乎最少受惠者的最大利益”，包括機(jī)會(huì)公平原則和經(jīng)濟(jì)利益分配的差別原則。而諾齊克在《無政府、國(guó)家和烏托邦》中，提出持有的正義、轉(zhuǎn)讓的正義和糾正的正義，凸顯了極端的自由主義和個(gè)人主義的傾向。二者具體主張差別很大，但他們都對(duì)社會(huì)的合理性問題進(jìn)行了追問。

桑德爾卻從對(duì)個(gè)體或“自我”的共同體主義解釋出發(fā)，支持差別原則；森與紐斯邦擴(kuò)展了公平正義的范圍，要求制度幫助解決人們的把“基本善”轉(zhuǎn)變?yōu)橛杏没顒?dòng)的能力上的不平等；德沃金主張用市場(chǎng)型契約的“假設(shè)性保險(xiǎn)方案”來解決天賦和殘疾平等化的費(fèi)用；謝弗勒認(rèn)為，這些當(dāng)代自由主義哲學(xué)的主要觀點(diǎn)中沒有一種對(duì)“個(gè)人應(yīng)得”、“責(zé)任”等非哲學(xué)家所持有的確定的觀念給予足夠重視。

當(dāng)然，以上學(xué)者提出的這些理論在當(dāng)代中國(guó)語境下具有相當(dāng)深遠(yuǎn)的啟發(fā)意義：它們從不同角度為基本公共服務(wù)均等化的提出奠定了實(shí)質(zhì)性的理論基礎(chǔ)。一般認(rèn)為，基本公共服務(wù)的關(guān)鍵特征是均等化(即公益性)，也就是每個(gè)服務(wù)對(duì)象都大致機(jī)會(huì)均等、權(quán)利均等地享有這些服務(wù)資源和公共服務(wù)本身；而不能有人或有某些特定的主體通過某種方式或理由而占有、分享到更多特別的資源和專項(xiàng)服務(wù)。而社會(huì)正義原則的主要問題是社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)，是一種合作體系中的主要的社會(huì)制度安排。這一原則要在這些制度中掌管權(quán)利和義務(wù)分派，而在此指導(dǎo)下提出的基本公共服務(wù)均等化這一政策導(dǎo)向本身就決定了社會(huì)生活中利益和負(fù)擔(dān)的恰當(dāng)分配。

(三)社會(huì)平等是基本公共服務(wù)均等化的導(dǎo)向理論基礎(chǔ)

20世紀(jì)六七十年代的美國(guó)民眾要求權(quán)利的呼聲高漲，在這種背景下，德沃金針對(duì)個(gè)人權(quán)利與政府權(quán)力之間的對(duì)立問題而提出了“抽象的平等權(quán)利”這一概念，主張當(dāng)局政府要把公民作為平等的人來平等地對(duì)待?！俺橄蟮钠降葯?quán)利”的內(nèi)容主要可以概括為兩個(gè)要求：其一是政府要把公民作為平等的人來對(duì)待，其二是政府要平等地對(duì)待公民。第一個(gè)要求是基礎(chǔ)。第二個(gè)要求是由第一個(gè)要求派生出來的。至于“抽象的平等權(quán)利”的特征，德沃金認(rèn)為它是任何具體權(quán)利的基礎(chǔ)。德沃金的平等理論也都是從這一“抽象的平等權(quán)利”開始構(gòu)建的。具體而言，德沃金認(rèn)為其平等理論應(yīng)該立足于兩個(gè)基本的原則：一是重要性平等原則，二是具體責(zé)任原則。依據(jù)這兩個(gè)原則，德沃金構(gòu)建了分配領(lǐng)域的平等理論，即著名的資源平等論。

“至于平等，這個(gè)名詞絕不是指權(quán)力與財(cái)富的程度應(yīng)當(dāng)絕對(duì)相等；而是說，就權(quán)力而言，則它應(yīng)該不能成為任何暴力，并且只有憑職位與法律才能加以行使；就財(cái)富而言，則沒有一個(gè)公民可以富足以購(gòu)買另一人，也沒有一個(gè)公民窮得不得不出賣自身?！痹谡卫碚撝校降鹊母拍钍呛?，德沃金所理解的平等是一種權(quán)利(即基本自由權(quán)利)的平等，是個(gè)人要求治理者平等關(guān)懷和尊重的權(quán)利?；谶@種平等理念，我國(guó)提出要建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院高培勇研究員認(rèn)為要逐步形成惠及全體人民的基本公共服務(wù)體系，就必須明確以下幾個(gè)方面：政府是公共服務(wù)的主要提供者，公共服務(wù)要均等地提供給全體社會(huì)成員，提供公共服務(wù)的行為要規(guī)范化，稅收是連接公共服務(wù)提供者和消費(fèi)者的基本紐帶。換言之，在提供大致均等的基本公共服務(wù)的過程中，政府要通過調(diào)整規(guī)制管理，強(qiáng)化社會(huì)性規(guī)制的職能配置，拓展公民參與，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督等可行措施來加強(qiáng)社會(huì)規(guī)制，通過事前主動(dòng)預(yù)防、事中積極控制，事后快速處置相結(jié)合的全過程規(guī)制來實(shí)施基本公共服務(wù)的均等化。

在實(shí)施過程中，人的資格是首要的，只要排除空間和時(shí)間的一切障礙，人類精神就能廣泛地得到推廣。由于個(gè)人只是以他唯一的人的資格才感到享受一切權(quán)利，所以他不能不承認(rèn)同樣具有人的資格的其他人的這種權(quán)利。由此產(chǎn)生平等的兩個(gè)方面，這兩個(gè)方面彼此相應(yīng)，缺一不可?！捌降瓤梢岳斫鉃槊總€(gè)人對(duì)自己的一種個(gè)人的、個(gè)體的和自私的感情；但與此同時(shí)，倘若不是最積極地、最肯定地承認(rèn)他人的權(quán)利，平等就不成其為平等了。”

中國(guó)在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的過程中，基本公共服務(wù)均等化的主要理論目標(biāo)預(yù)設(shè)為：平等是全體人所具有的權(quán)利，這些人同樣具有知覺一感情一認(rèn)識(shí)，他們被置于同等條件下：享受與他們存在的需要和官能相聯(lián)系的同樣的財(cái)富，并且在任何情況下都不受支配，不受控制，平等地享受在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)條件下政府提供的基本公共服務(wù)。

(四)公正行政是基本公共服務(wù)均等化的執(zhí)行基礎(chǔ)

公正問題與利益問題密切相關(guān)，而利益關(guān)系是基本的社會(huì)關(guān)系，一個(gè)社會(huì)要生存與發(fā)展，必須恰當(dāng)解決利益關(guān)系。社會(huì)公正涉及的是社會(huì)的基本問題，在公共服務(wù)領(lǐng)域?yàn)閷?shí)現(xiàn)公共行政的公正，提出了基本公共服務(wù)均等化的政策導(dǎo)向和施政方針。

基本公共服務(wù)均等化的提出就是以人民利益為依據(jù)，以保障個(gè)人的基本權(quán)利為前提，均衡各種利益的過程和結(jié)果。在基本公共服務(wù)均等化推進(jìn)的過程中，表明政府要以公共利益為立場(chǎng)，不偏向任何一個(gè)利益集團(tuán)，而作為結(jié)果，它能讓各種群體感到滿意。這個(gè)政策導(dǎo)向包括四個(gè)方面的意義：其一，提供基本公共服務(wù)的主體和渠道多元化；其二，以權(quán)利為基礎(chǔ)，以權(quán)利為趨向，保證各方面的權(quán)利實(shí)現(xiàn)，包括公共利益的實(shí)現(xiàn)；其三，以公平、正義、平等作為理論依據(jù)，結(jié)果是讓各種利益得以適度實(shí)施；其四，提供需求偏好和利益表達(dá)的機(jī)會(huì)。在施政過程中，保證各種利益主體在程序上有主張自己權(quán)利的機(jī)會(huì)、在實(shí)體上有保護(hù)自己利益的機(jī)會(huì)。

基本公共服務(wù)均等化必須以公正作為行政的理念，以權(quán)利為基礎(chǔ)，并以權(quán)利為趨向。因此，就需要建立配套的公共財(cái)政制度、系統(tǒng)的權(quán)利制度和公民平等參與制度，沒有相關(guān)的公共財(cái)政制度、權(quán)利制度和發(fā)達(dá)的社團(tuán)支持，利益的平衡就很難實(shí)現(xiàn)，基本公共服務(wù)均等化就很難兌現(xiàn)。顯然，著手推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)質(zhì)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展所提出來的客觀要求，是符合經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)律的一個(gè)必然取向。換言之，基本公共服務(wù)均等化是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)發(fā)展提出來的一個(gè)重大理論課題和實(shí)踐課題。

基本公共服務(wù)均等化要求政府在對(duì)社會(huì)公共資源的配置和使用過程中實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化——社會(huì)公正。而社會(huì)公正的核心和實(shí)質(zhì)，就是全體社會(huì)成員對(duì)社會(huì)資源和社會(huì)財(cái)富的合理分配和享用。公正行政，作為政府矢志追求的終極目標(biāo)，一直是理性管理實(shí)踐中不懈探索的永恒主題，是人類社會(huì)中具有永恒價(jià)值的基本理念和維系社會(huì)秩序的行為準(zhǔn)則。公正行政具有歷史性，在不同歷史時(shí)期，人們所理解和要求的公正行政是不同的。英國(guó)學(xué)者米爾恩認(rèn)為，公正行政表現(xiàn)為政府“給每一個(gè)人他所應(yīng)得的”的基本形式，至于何為應(yīng)得和給予的，則取決于共同體成員的資格條件、各種價(jià)值和制度，以及與這些相關(guān)的各種不同角色。公正行政的內(nèi)容在不同的共同體各不相同，“但是，不論一個(gè)社會(huì)共同體特定的文化和價(jià)值如何，有一種東西是每個(gè)成員都應(yīng)該得到和給予的，這就是公平待遇”。對(duì)于基本公共服務(wù)均等化而言，公正行政就意味著政府根據(jù)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提供的基本公共服務(wù)在社會(huì)成員之間進(jìn)行公平分配。

事實(shí)上，基本公共服務(wù)均等化反映我國(guó)改革方向和發(fā)展模式正在更深層次上發(fā)生重大變化，要操作起來卻并非易事。它既關(guān)系到財(cái)政政策和一系列相應(yīng)公共政策的轉(zhuǎn)型，也關(guān)系到中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分、調(diào)整與優(yōu)化政府職能以及行政模式轉(zhuǎn)型。當(dāng)然，從根本上說，它更關(guān)系到千家萬戶老百姓的切身利益和整個(gè)國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，關(guān)系到為憲法所提倡和保障的以人為本的精神和基本人權(quán)能否得到落實(shí)，關(guān)系到科學(xué)發(fā)展觀的落實(shí)與和諧社會(huì)的構(gòu)建。因此，要真正成功地推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，就必須深入研究與考察基本公共服務(wù)均等化的理論基礎(chǔ)與執(zhí)行基礎(chǔ)，進(jìn)一步推行和完善公共服務(wù)體制與服務(wù)型政府的建設(shè)。

[責(zé)任編輯：段志超]