摘要:2005年以來(lái),天津市試行宅基地?fù)Q房模式,以推動(dòng)城郊地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。政府在農(nóng)民利益保護(hù)和公共品供給等方面進(jìn)行了積極的探索,發(fā)揮了重要的主導(dǎo)作用。在這種模式中,政府行為既不同于自上而下的政府主導(dǎo)型城市化建設(shè),也不同于自下而上的自由放任型城市化建設(shè),而是在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)進(jìn)行了大量的制度創(chuàng)新。由此形成了一種可資借鑒的城鎮(zhèn)化模式。
關(guān)鍵詞:宅基地?fù)Q房;城鎮(zhèn)化;土地流轉(zhuǎn);農(nóng)民利益保護(hù)
中圖分類號(hào):F061.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1008--7168(2010)04--0080--08
一、宅基地?fù)Q房模式的形成與探索
“三農(nóng)問(wèn)題”始終是我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重大問(wèn)題。為加快推進(jìn)天津市社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的步伐,切實(shí)提高天津市的城市規(guī)劃、建設(shè)和管理水平,切實(shí)改善城郊農(nóng)民的生活環(huán)境,從2005年下半年開(kāi)始,天津市政府結(jié)合本地實(shí)際,積極探索以宅基地?fù)Q房的方式建設(shè)新型小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村的道路,并在部分村、鎮(zhèn)開(kāi)展試點(diǎn)工作。
目前,天津市農(nóng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平僅為56.24%,存在小城鎮(zhèn)和村莊規(guī)模普遍偏小,人口密度低,公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施配套不完善等諸多問(wèn)題,推動(dòng)城鎮(zhèn)化面臨著資金和土地的雙重約束。所謂資金約束,是指由于地方財(cái)政能力有限,政府對(duì)郊區(qū)農(nóng)村建設(shè)的資金投人長(zhǎng)期不足,而農(nóng)村地區(qū)以農(nóng)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)限制了自身資金積累的速度。所謂土地約束,是指我國(guó)以農(nóng)業(yè)作為立國(guó)之本,農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地受到相關(guān)法律的嚴(yán)格限制,使得城郊農(nóng)村地區(qū)的土地區(qū)位優(yōu)勢(shì)難以變現(xiàn)。突破資金與土地的雙重約束,是天津市提出宅基地?fù)Q房模式并積極實(shí)踐的出發(fā)點(diǎn)。所謂宅基地?fù)Q房,是在國(guó)家現(xiàn)行政策框架內(nèi),堅(jiān)持承包責(zé)任制不變、可耕種土地不減、尊重農(nóng)民自愿的原則,高水平規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)有特色、適于產(chǎn)業(yè)聚集的生態(tài)宜居新型小城鎮(zhèn),按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn),農(nóng)民以宅基地?fù)Q取小城鎮(zhèn)的住宅,遷入小城鎮(zhèn)居住。農(nóng)民原有宅基地統(tǒng)一組織整理復(fù)耕,實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。
天津市以宅基地?fù)Q房進(jìn)行小城鎮(zhèn)建設(shè)的做法得到了中央相關(guān)部門(mén)的肯定和支持。國(guó)家發(fā)改委認(rèn)為,天津市用宅基地?fù)Q房辦法建設(shè)小城鎮(zhèn),符合中國(guó)保護(hù)耕地的基本國(guó)策。2005年國(guó)土資源部通過(guò)了《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》,將天津列為全國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點(diǎn)城市,對(duì)天津市的創(chuàng)新給予了充分肯定,并下達(dá)了第一批土地周轉(zhuǎn)指標(biāo)。在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《天津?yàn)I海新區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案》中,明確提出“在符合規(guī)劃并在依法取得建設(shè)用地范圍內(nèi)建設(shè)小城鎮(zhèn),實(shí)施農(nóng)民宅基地?fù)Q房試點(diǎn)”。宅基地?fù)Q房的特點(diǎn)可以概括為:政府主導(dǎo),規(guī)劃在先;先行試點(diǎn),逐步推進(jìn);土地平衡,資金平衡;以民為本,實(shí)現(xiàn)安居、樂(lè)業(yè)、有保障;精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu),制度創(chuàng)新。這些鮮明的特點(diǎn)使其具有一定的示范效應(yīng)。
(一)政府主導(dǎo),規(guī)劃在先。按照國(guó)務(wù)院批復(fù)的《天津市城市總體規(guī)劃(2005—2020年)》,天津市應(yīng)以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展為目標(biāo),根據(jù)天津城鎮(zhèn)人口和城鎮(zhèn)發(fā)展的特征,在“一軸兩帶三區(qū)”空間結(jié)構(gòu)布局的基礎(chǔ)上,以中心城區(qū)和濱海新區(qū)核心區(qū)為主副中心,建立由主副中心、新城、中心鎮(zhèn)和一般建制鎮(zhèn)組成的四級(jí)城鎮(zhèn)體系,按照循序漸進(jìn)、節(jié)約用地、集約發(fā)展、合理布局的原則,因地制宜地穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化,逐步改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),提高城鎮(zhèn)化水平。為改變天津目前小城鎮(zhèn)分散發(fā)展、實(shí)力較弱的局面,實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)的集中發(fā)展,將30個(gè)發(fā)展基礎(chǔ)好、區(qū)位條件優(yōu)越、發(fā)展?jié)摿Υ蟮某擎?zhèn)確定為中心鎮(zhèn)。根據(jù)各中心鎮(zhèn)的不同條件,發(fā)展加工工業(yè)、交通運(yùn)輸、商品流通和社會(huì)化服務(wù)等,形成商貿(mào)型、運(yùn)輸型、旅游型等職能特色突出的新型城鎮(zhèn)。加強(qiáng)中心鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè),逐步實(shí)現(xiàn)土地集約、產(chǎn)業(yè)集聚和人口集中,形成聚集效益和區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。
以“宅基地?fù)Q房”模式推進(jìn)的小城鎮(zhèn)建設(shè)非常重視城鎮(zhèn)規(guī)劃,強(qiáng)調(diào)先規(guī)劃后建設(shè)。天津市示范小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃走的是一條特色城市的道路。在規(guī)劃的編制過(guò)程中,積極吸收先進(jìn)的規(guī)劃設(shè)計(jì)理念,充分挖掘各鎮(zhèn)的地域特色和文化底蘊(yùn),注重體現(xiàn)布局特色,力求打造環(huán)境優(yōu)美、設(shè)施配套的舒適居住城鎮(zhèn)。在建筑造型、外檐風(fēng)格上,各試點(diǎn)城鎮(zhèn)不拘一格,集中展現(xiàn)葛沽工業(yè)重鎮(zhèn)、小站歷史文化名鎮(zhèn)、八里臺(tái)生態(tài)宜居、雙街黃金走廊、大黃堡生態(tài)旅游等城鎮(zhèn)的鮮明個(gè)性和時(shí)代特征。在市政府的大力支持下,各區(qū)縣政府周密規(guī)劃、精確部署、精心組織,確保了示范小城鎮(zhèn)的順利進(jìn)展。華明示范鎮(zhèn)農(nóng)民還遷住宅工程委托市規(guī)劃設(shè)計(jì)院進(jìn)行設(shè)計(jì),廣泛征得了群眾的意見(jiàn)建議,突出體現(xiàn)了市政府要求的布局特色、建筑特色、生態(tài)特色、文化特色和產(chǎn)業(yè)特色。該方案獲得2005年度天津市設(shè)計(jì)成果評(píng)比一等獎(jiǎng)。
(二)先行試點(diǎn),逐步推進(jìn)。自2006年5月,國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)天津?yàn)I海新區(qū)為全國(guó)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)以來(lái),天津市一直貫徹“試點(diǎn)先行、逐步推開(kāi)”的原則,先行試驗(yàn)一些重大的改革開(kāi)放措施。宅基地?fù)Q房正是推進(jìn)天津?yàn)I海新區(qū)在土地管理改革和農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面進(jìn)行先行先試的重大舉措。整個(gè)項(xiàng)目的展開(kāi)有步驟、有計(jì)劃,并不斷總結(jié)和完善。根據(jù)天津市小城鎮(zhèn)建設(shè)的整體發(fā)展規(guī)劃,以及相應(yīng)區(qū)縣村鎮(zhèn)的申請(qǐng),分批開(kāi)展試點(diǎn)工作。全市第一、二、三批共29個(gè)示范小城鎮(zhèn)試點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)農(nóng)民還遷住宅和公建共2000萬(wàn)平方米,截至2009年7月底,已開(kāi)工800萬(wàn)平方米,其中,竣工530萬(wàn)平米,主體封頂85萬(wàn)平米,主體施工185萬(wàn)平米。第一批“三鎮(zhèn)兩村”試點(diǎn)工作于2005年10月開(kāi)始運(yùn)作,申請(qǐng)掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)827,3公頃(合12409.5畝),規(guī)劃建設(shè)農(nóng)民住宅355萬(wàn)平方米,目前已全面竣工,已有八萬(wàn)多農(nóng)民喜遷新居。華明鎮(zhèn)、小站鎮(zhèn)已復(fù)墾土地940公頃,超額完成國(guó)土資源部下達(dá)的581公頃周轉(zhuǎn)目標(biāo),目前正在進(jìn)行驗(yàn)收。
(三)土地平衡,資金平衡。天津市宅基地?fù)Q房項(xiàng)目的基本原則是,承包責(zé)任制不變,可耕種土地不減,尊重農(nóng)民自愿,以宅基地?fù)Q房。按照這一原則,為了切實(shí)保障農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)的合法權(quán)益,確保耕地的占補(bǔ)平衡,保證“質(zhì)量不降,總量不減”,天津市規(guī)定項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建新地塊的總面積不得大于拆舊地塊的總面積,拆舊地塊復(fù)墾耕地的數(shù)量、質(zhì)量應(yīng)不低于建新占用的耕地,真正實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。據(jù)初步統(tǒng)計(jì),全市第一、二、三批29個(gè)試點(diǎn)原251個(gè)村莊占地7778公頃,新建小城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃用于安置農(nóng)民的土地2085公頃,可節(jié)約土地5693公頃,真正實(shí)現(xiàn)了土地的集約利用。
在我國(guó)城市化進(jìn)程中,最大的困難就是資金問(wèn)題,建設(shè)資金的缺乏一度嚴(yán)重制約了小城鎮(zhèn)的快速發(fā)展。而通過(guò)宅基地?fù)Q房可以提高土地的利用效率,將節(jié)約出來(lái)的土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā),再以土地開(kāi)發(fā)收益來(lái)補(bǔ)償小城鎮(zhèn)建設(shè)所需要的資金,由此形成一套“政府引導(dǎo),市場(chǎng)運(yùn)作,統(tǒng)籌安排,資金平衡”的城市建設(shè)投融資新體制。具體的操作流程為:區(qū)縣一級(jí)政府建立小城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)投資機(jī)構(gòu),以土地出讓政府收益權(quán)作為抵押,向銀行申請(qǐng)貸款融資,貸款的資金用于小城鎮(zhèn)農(nóng)民住宅及相關(guān)配套設(shè)施的建設(shè),同時(shí)通過(guò)“招拍掛”等方式出讓置換出來(lái)的經(jīng)營(yíng)用地,并將土地出讓金作為還款來(lái)源。
小城鎮(zhèn)項(xiàng)目投資需求很大,涉及領(lǐng)域和行業(yè)很多,單純依靠政府投資是難以為繼的。因此堅(jiān)持政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作的原則,還必須走多元化多渠道融資的路子,利用市場(chǎng)手段,調(diào)動(dòng)各方面的積極因素,搭建多元投資格局。具體來(lái)說(shuō),就是通過(guò)建設(shè)用地指標(biāo)的置換,使分散居住的農(nóng)民向新建小城鎮(zhèn)集中,實(shí)現(xiàn)土地的集約利用;并將節(jié)約出來(lái)的建設(shè)用地或用地指標(biāo)以市場(chǎng)價(jià)格出讓,根據(jù)市場(chǎng)供求關(guān)系有計(jì)劃有步驟地分期分批出讓土地,營(yíng)造有利的市場(chǎng)環(huán)境和有利于投資創(chuàng)業(yè)的政策環(huán)境,提高土地的附加值,將土地增值收益最大化;使農(nóng)民享受到土地增值帶來(lái)的好處。
(四)以民為本,實(shí)現(xiàn)安居、樂(lè)業(yè)、有保障。以宅基地?fù)Q房辦法建設(shè)示范小城鎮(zhèn)是一項(xiàng)惠民工程,根本目的是改善農(nóng)民居住條件,增加農(nóng)民收入,推進(jìn)城市化進(jìn)程,使廣大農(nóng)民真正實(shí)現(xiàn)“安居、樂(lè)業(yè)、有保障”。宅基地?fù)Q房模式的最終目的,是要實(shí)現(xiàn)“安居、樂(lè)業(yè)、有保障”。安居,是指首先要把房子建好;樂(lè)業(yè),是指小城鎮(zhèn)規(guī)劃留有二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。至于發(fā)展什么二三產(chǎn)業(yè),要根據(jù)各地的實(shí)際來(lái)定,適合搞工業(yè)的搞工業(yè),適合搞物流的搞物流,適合搞旅游的搞旅游。有了產(chǎn)業(yè)老百姓就有就業(yè),有了就業(yè)老百姓才有保障。
在新農(nóng)村和示范小城鎮(zhèn)建設(shè)中,廣大農(nóng)民是受益主體,農(nóng)民是否滿意,是否符合他們的意愿,是衡量小城鎮(zhèn)試點(diǎn)是否成功的最終標(biāo)準(zhǔn)。因此,在整個(gè)小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)中,堅(jiān)持“一切依靠農(nóng)民,一切為了農(nóng)民”的工作方針,把維護(hù)好群眾利益作為各級(jí)政府工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),讓廣大農(nóng)民在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中得到最大實(shí)惠。
(五)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu),制度創(chuàng)新。以“宅基地?fù)Q房”的辦法建設(shè)示范小城鎮(zhèn),不是農(nóng)村人口簡(jiǎn)單地向城鎮(zhèn)遷居,而是由農(nóng)業(yè)型社會(huì)向工業(yè)型社會(huì),從農(nóng)村向城市,從農(nóng)民向市民的巨大轉(zhuǎn)變。因此,天津市各級(jí)政府和各級(jí)主管部門(mén)都面臨著如何主動(dòng)適應(yīng)形勢(shì),轉(zhuǎn)變管理的問(wèn)題。而積極推進(jìn)新建示范小城鎮(zhèn)的城市管理,努力建設(shè)管理有序、服務(wù)完善、特色突出、環(huán)境優(yōu)美、文明祥和的新型小城鎮(zhèn),也是天津市城市管理體系創(chuàng)新的一個(gè)重要組成部分。
為貫徹落實(shí)市、區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的指示精神,加強(qiáng)對(duì)示范小城鎮(zhèn)建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo),華明鎮(zhèn)按照“在搬遷村民入住前,管理機(jī)構(gòu)先成立、管理人員先到位、管理措施先制定、有關(guān)規(guī)定先宣傳、管理設(shè)施先安裝、學(xué)習(xí)培訓(xùn)先開(kāi)展”的要求,結(jié)合示范鎮(zhèn)城市管理框架,成立了“華明示范鎮(zhèn)管理委員會(huì)”;并遵循管理機(jī)構(gòu)“精簡(jiǎn)高效”,與華明街道辦事處有機(jī)結(jié)合,工作職能相對(duì)獨(dú)立的原則,統(tǒng)一協(xié)調(diào)和部署了示范鎮(zhèn)的行政管理體系。具體來(lái)說(shuō),管委會(huì)下設(shè)四個(gè)辦公室:黨政綜合辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社區(qū)社會(huì)事務(wù)辦公室、城區(qū)管理與綜合執(zhí)法辦公室,比原有機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)了50%。四個(gè)科級(jí)機(jī)構(gòu)分工明確、責(zé)任落實(shí)、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、組織完善,不僅機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)單、人員精簡(jiǎn),有效節(jié)約了管理成本,而且公共服務(wù)和社會(huì)管理職能齊全,完善了為群眾服務(wù)的平臺(tái)。
為了加快城市化進(jìn)程,有效規(guī)范華明示范小城鎮(zhèn)管理,華明鎮(zhèn)探索出一套切實(shí)可行的有序的社會(huì)管理體系。具體包括:華明示范小城鎮(zhèn)社區(qū)管理體制方案、市容和環(huán)境衛(wèi)生管理暫行辦法、綜合執(zhí)法方案、社區(qū)物業(yè)管理意見(jiàn)、實(shí)行社區(qū)股份合作制實(shí)施意見(jiàn)、生活垃圾收集運(yùn)輸暫行辦法、市政和園林公用設(shè)施管理暫行辦法,等等,建立了社區(qū)居委會(huì)、鄰里和居民小組新型社區(qū)管理體制,實(shí)行行政執(zhí)法中隊(duì)“一支隊(duì)伍管全部”的執(zhí)法保障體制,將市政、園林公用設(shè)施納入專業(yè)管理部門(mén)統(tǒng)一管理。華明示范小城鎮(zhèn)堅(jiān)持服務(wù)群眾的方針,以社區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心,建立起社區(qū)居委會(huì)、物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)民間組織相互協(xié)調(diào)的工作運(yùn)行機(jī)制,努力把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美、文明祥和的新型社區(qū)。
二、城市化進(jìn)程中政府的作用
作為人口與產(chǎn)業(yè)空間集聚過(guò)程的城市化進(jìn)程,無(wú)論是大城市向外擴(kuò)張還是由農(nóng)村工業(yè)化帶動(dòng)的就地城鎮(zhèn)化,均產(chǎn)生了規(guī)模巨大的土地需求,土地的權(quán)屬和用途必然發(fā)生重要而復(fù)雜的變化。但是,土地供給受到兩方面制度因素的約束:一是從我國(guó)的國(guó)情出發(fā),中央政府對(duì)農(nóng)用地非農(nóng)化進(jìn)行了嚴(yán)格的限制,力圖保障農(nóng)業(yè)用地的供給水平。二是我國(guó)城市國(guó)有土地和農(nóng)村集體土地處于二元分割狀態(tài),沒(méi)有形成一個(gè)統(tǒng)一的土地要素市場(chǎng),極大地影響了資源配置效率,并且成為一些社會(huì)矛盾的根源。因此,為了提高我國(guó)的土地供給水平,緩解城市化進(jìn)程中的土地緊缺,一方面需要促進(jìn)土地的集約利用,另一方面應(yīng)當(dāng)實(shí)行制度創(chuàng)新,逐步完善土地流轉(zhuǎn)制度,提高土地流轉(zhuǎn)效率。
快速城市化產(chǎn)生的大規(guī)模的土地需求與有限的土地供給之間的矛盾,突出表現(xiàn)在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中土地增值收益的分配上。在現(xiàn)實(shí)中,我國(guó)集體土地的流轉(zhuǎn)實(shí)際上有兩種基本模式:一種是國(guó)家征地模式。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī),農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地必須要由政府強(qiáng)制征用,因此,國(guó)家征地是我國(guó)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的主要模式,政府按照相關(guān)規(guī)定對(duì)農(nóng)民提供補(bǔ)償、安置和社會(huì)保障,將整理后的土地通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌等形式進(jìn)行交易。但是,由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是以土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所獲得的收益為基礎(chǔ)的,并且在征地過(guò)程中,政府充分使用了強(qiáng)制力,農(nóng)民談判力量較弱,因此,農(nóng)民難以獲得滿意的土地用途轉(zhuǎn)變所帶來(lái)的土地增值收益。于是就出現(xiàn)了農(nóng)民直接非農(nóng)化的另一種模式,即農(nóng)民集體或個(gè)人繞過(guò)現(xiàn)行法律限制,將集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,并通過(guò)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等形式,將土地增值收益內(nèi)部化。由于土地收益由農(nóng)民獲得,地方政府可以增加稅收收入,因而常常采取默許的態(tài)度。當(dāng)然,這種模式的最大問(wèn)題是與現(xiàn)行法律制度相悖,其交易結(jié)果不能獲得政府保護(hù),交易效率低,同樣難以實(shí)現(xiàn)土地資源的最優(yōu)配置。在實(shí)踐中,各地區(qū)還存在著介于兩種基本模式之間的多種折衷形式。比較而言,第一種模式農(nóng)民不能直接參與土地流轉(zhuǎn)交易,在爭(zhēng)取土地增值收益方面缺乏自主性;第二種模式雖然農(nóng)民可以獲得更多的土地增值收益,但卻缺乏制度保障。由此可見(jiàn),提高土地流轉(zhuǎn)效率,保障農(nóng)民權(quán)益需要進(jìn)行制度創(chuàng)新。
通過(guò)以上分析可知,在城市化過(guò)程中,政府與市場(chǎng)不是非此即彼的替代關(guān)系,而是互補(bǔ)和增進(jìn)的關(guān)系。這是因?yàn)榕c發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相比,發(fā)展中國(guó)家存在許多尚待完善的地方。在天津市宅基地?fù)Q房模式中我們看到,政府不僅發(fā)揮了積極的主導(dǎo)作用,同時(shí)還充分利用市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段。政府與市場(chǎng)緊密配合,加快了城市化發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在宅基地?fù)Q房模式下,政府在以下三個(gè)方面發(fā)揮了主導(dǎo)作用。
(一)彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。城市化是人口集聚和產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張的結(jié)果,是人類經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的一條必由之路。人類發(fā)展的歷史證明,城市化的社會(huì)總收益大于社會(huì)總成本,因此無(wú)論城市或是鄉(xiāng)村居民都可以從城市發(fā)展中獲得收益。但是,由于城市化收益的外部性和非排他性,因此,由私人部門(mén)推進(jìn)城市化往往動(dòng)力不足。國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)證明,哪一個(gè)國(guó)家或地區(qū)過(guò)多地依賴私人部門(mén)或市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)城市化,哪一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的城市化水平就會(huì)相對(duì)滯后。這就是城市化進(jìn)程中的“市場(chǎng)失靈”。因此,城市化進(jìn)程的推動(dòng),往往需要政府發(fā)揮積極的作用。
與私人部門(mén)相比,政府的目標(biāo)恰恰在于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的總體發(fā)展和長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。城市化進(jìn)程的加快可以增加就業(yè)機(jī)會(huì),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),提高社會(huì)福利,所以無(wú)論從稅收目標(biāo)還是社會(huì)福利目標(biāo)出發(fā),政府均有動(dòng)力采取措施,推動(dòng)本地區(qū)的城市化進(jìn)程。
(二)提供公共物品和服務(wù)。如同道路等公共設(shè)施一樣,城市化進(jìn)程本身具有一種明顯的公共物品特征。因?yàn)?,城市化中的許多公共物品都具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征,只有人口在空間上實(shí)現(xiàn)一定程度的聚集,這些公共產(chǎn)品才有可能被有效地提供。而只有積極地推動(dòng)城市化進(jìn)程,增加人口的聚集程度,使城市化的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)充分提供,才能夠?qū)崿F(xiàn)改善農(nóng)村居民的生活水平,增加就業(yè)以及提高社會(huì)福利總體水平的公共目標(biāo)。
與單個(gè)主體相比,政府在推動(dòng)城市化的過(guò)程中可以采取多樣化的、綜合性的政策措施,因此具有更強(qiáng)的組織能力。在天津市宅基地?fù)Q房模式的實(shí)施過(guò)程中,地方政府進(jìn)行了大量的宣傳、動(dòng)員、示范、引導(dǎo)等工作,這種前期投入如果不是政府財(cái)政負(fù)擔(dān),任何經(jīng)濟(jì)個(gè)體都無(wú)法承受。
由此可見(jiàn),無(wú)論是從社會(huì)總體福利水平提高的目標(biāo)來(lái)看,還是從政府的組織動(dòng)員能力來(lái)看,政府積極主動(dòng)地推動(dòng)城市化進(jìn)程的做法,最終可以加快社會(huì)福利總水平提高的速度,并降低城市化進(jìn)程中的社會(huì)總成本。
(三)帶動(dòng)制度創(chuàng)新。由于制度的相對(duì)滯后,中國(guó)的城市化進(jìn)程需要一系列的制度創(chuàng)新,尤其是農(nóng)村集體用地的制度創(chuàng)新。天津市的宅基地?fù)Q房正是這種創(chuàng)新的結(jié)果,這一創(chuàng)新首先體現(xiàn)為在現(xiàn)有法律框架下進(jìn)行。天津是國(guó)土資源部城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加與農(nóng)村建設(shè)用地的減少相掛鉤的試點(diǎn)城市,并沒(méi)有突破保護(hù)農(nóng)村耕地的法律底線。宅基地?fù)Q房新增建設(shè)用地與農(nóng)民集中居住后騰出的宅基地復(fù)墾成耕地平衡,實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。由于沒(méi)有突破現(xiàn)有土地法規(guī),又實(shí)現(xiàn)了大城市周邊農(nóng)村建設(shè)用地的有效利用,國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部對(duì)天津市的創(chuàng)新給予了充分肯定。天津市政府為規(guī)范以宅基地?fù)Q房建設(shè)示范小城鎮(zhèn)工作,改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活環(huán)境,促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,2009年6月13日頒布了《天津市以宅基地?fù)Q房建設(shè)示范小城鎮(zhèn)管理辦法》。透過(guò)天津“宅基地?fù)Q房”的具體實(shí)踐,我們觀察到了土地流轉(zhuǎn)的制度變遷如何從遵循法規(guī)、探索試驗(yàn)、中央認(rèn)可到形成地方法規(guī)的演變過(guò)程??梢?jiàn),由地方政府積極推動(dòng)的城市化進(jìn)程,不僅可以有效地實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新,而且也可以大大降低制度突破和新制度建立所需要的社會(huì)成本。
三、城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的整合
天津市宅基地?fù)Q房中一個(gè)重要的制度創(chuàng)新是將農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加聯(lián)系起來(lái),利用農(nóng)村宅基地的整合推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè),將隱形的宅基地流轉(zhuǎn)變?yōu)楣_(kāi)的市場(chǎng)流轉(zhuǎn),并以此作為連接原來(lái)互相分割的城鄉(xiāng)兩個(gè)建設(shè)用地市場(chǎng)的平臺(tái)和接口。這種平臺(tái)和接口的建設(shè)產(chǎn)生了以下幾個(gè)方面的積極影響:
(一)擴(kuò)大增量土地供給,緩解城市發(fā)展瓶頸。集體建設(shè)用地“量大”、“面廣”,對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展起到巨大作用。據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì),到2000年,全國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)的用地達(dá)1700萬(wàn)公頃(2,5億畝),數(shù)量約相當(dāng)于城市建設(shè)用地(700萬(wàn)公頃)的2.5倍,加上農(nóng)村獨(dú)立工礦區(qū)用地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地,集體建設(shè)用地總量為1800萬(wàn)公頃(2,7億畝)左右,農(nóng)村人均居住用地面積已超過(guò)180平方米,大大超出我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的總規(guī)模和人均用地規(guī)模。
改革開(kāi)放以來(lái),集體建設(shè)用地對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了巨大的支持作用。國(guó)土資源部的典型調(diào)查顯示,在我國(guó)東部省份,集體建設(shè)用地的使用已占全部建設(shè)用地的相當(dāng)大比重,個(gè)別地區(qū)已超過(guò)50%。如深圳寶安區(qū)的工業(yè)用地中有85%是集體建設(shè)用地,東莞市的工業(yè)用地中也有近2/3是集體建設(shè)用地。集體建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓、出租和抵押已較為普遍。伴隨經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,發(fā)達(dá)地區(qū)土地供需矛盾日益加劇,農(nóng)村建設(shè)用地人市可以部分解決土地緊缺問(wèn)題。
(二)促進(jìn)土地集約利用,提高資源配置效率。我國(guó)耕地資源短缺矛盾突出,國(guó)家糧食安全受到挑戰(zhàn)。如果不遏制耕地快速減少的趨勢(shì),我國(guó)糧食安全的基礎(chǔ)就會(huì)嚴(yán)重削弱,這也從一個(gè)方面促使城鄉(xiāng)建設(shè)用地要走節(jié)約集約利用之路。
(三)推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn),提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。既然大城市周邊農(nóng)村建設(shè)用地的市場(chǎng)化已經(jīng)不可避免,那么只有積極地推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn),才能夠提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入,從而增加農(nóng)民的福利,使他們能夠分享城市化的收益。與以前的政府強(qiáng)制性征地制度和農(nóng)民違規(guī)建造“小產(chǎn)權(quán)”住宅不同,由政府參與的有序的宅基地置換,不僅可以滿足城市發(fā)展、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民福利水平,提高對(duì)土地和資金的需求,從而實(shí)現(xiàn)土地資源的有效配置。而且通過(guò)置換可使農(nóng)村居民向中小城鎮(zhèn)聚集,集中建設(shè)農(nóng)村居民住宅,有效增加耕地面積,對(duì)于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)耕地雙重目標(biāo)也具有極其重要的意義。
四、宅基地?fù)Q房中的農(nóng)民利益保護(hù)
保護(hù)農(nóng)民利益,使農(nóng)民通過(guò)土地流轉(zhuǎn)能夠真正參與和分享城市化的收益,是我國(guó)城市化進(jìn)程中的一個(gè)核心命題??梢赃@樣認(rèn)為,農(nóng)民利益的保護(hù)和農(nóng)民收益的提升,既是各級(jí)政府推進(jìn)城市化進(jìn)程的一個(gè)目標(biāo),也是考核各級(jí)政府推進(jìn)城市化業(yè)績(jī)的一個(gè)重要指標(biāo)。在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中,農(nóng)民利益的實(shí)現(xiàn)取決于三大因素,城市化的總收益、農(nóng)民可分享的比例和土地流轉(zhuǎn)成本。毫無(wú)疑問(wèn),農(nóng)民利益的保護(hù)首先應(yīng)該解決把“蛋糕做大”的問(wèn)題。只有把土地流轉(zhuǎn)的收益總量提高,參與分配的各種利益主體才具有更多的收益分配空間。接下來(lái)就是如何“分蛋糕”的問(wèn)題,即如何協(xié)調(diào)利益主體之間的關(guān)系,提高作為弱勢(shì)群體的農(nóng)民在總收益中的分享比例,使得城市化過(guò)程中各利益主體和諧相處,共享剩余。但是,城市化進(jìn)程中的土地流轉(zhuǎn)是需要成本的。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論,這些成本可以歸結(jié)為:交易信息的搜尋成本;交易主體之間的談判、簽約,以及履約和監(jiān)督履約的成本;各種政策和制度對(duì)土地交易形成的約束成本;規(guī)劃和設(shè)計(jì)等服務(wù)性成本;大量財(cái)務(wù)預(yù)支導(dǎo)致的財(cái)務(wù)成本,等等。顯然,土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民最終獲得的土地收益與土地流轉(zhuǎn)的總收益以及農(nóng)民的分享比例成正比,與土地流轉(zhuǎn)和交易的成本成反比。在宅基地?fù)Q房模式下,政府通過(guò)提高土地總收益、降低土地流轉(zhuǎn)和交易成本以及提高農(nóng)民在土地收益中分享的比例等措施,切實(shí)保護(hù)了農(nóng)民的利益。
(一)土地總收益的提高。在宅基地?fù)Q房中,土地總收益的提高具有以下幾個(gè)方面的原因:
一是土地的集約利用。政府通過(guò)科學(xué)規(guī)劃,改變了原來(lái)村落分散凌亂的分布狀況,使人口與產(chǎn)業(yè)的空間布局更為合理,從而促進(jìn)了土地的集約利用。因此,在單位面積的土地上,可以產(chǎn)生更多的租金收入,這必然導(dǎo)致土地總收益的提高。
二是產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)。宅基地?fù)Q房促進(jìn)人口和產(chǎn)業(yè)的集中,從而可以用更低的成本提供各種公共產(chǎn)品和公共服務(wù),道路、交通、醫(yī)療、教育等公共基礎(chǔ)設(shè)施更加完善,為產(chǎn)業(yè)集聚創(chuàng)造了條件。隨著各具特色的產(chǎn)業(yè)群的興起,產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)將會(huì)體現(xiàn)得更為明顯,經(jīng)濟(jì)規(guī)模將會(huì)不斷擴(kuò)大。隨著單位面積土地總產(chǎn)出的增加,土地總收益也將相應(yīng)提高。
三是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理化。理論分析表明,土地價(jià)值來(lái)自于土地未來(lái)的租金收益。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)需要不斷的變化,以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的改變。宅基地作為集體所有的土地,其流轉(zhuǎn)受到一定的限制,因此,難以根據(jù)市場(chǎng)的變化適時(shí)地進(jìn)行調(diào)整,這樣影響土地資源配置的效率。通過(guò)宅基地?fù)Q房,將集體所有的建議用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地,在建設(shè)用地的使用和流轉(zhuǎn)中,實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的統(tǒng)一。隨著土地流轉(zhuǎn)效率的提高,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整也將更為靈活,這有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理化,從而提高土地的收益。
(二)降低土地流轉(zhuǎn)的成本。根據(jù)一般的經(jīng)濟(jì)理論和法學(xué)理論,在農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)過(guò)程中,作為土地所有者,農(nóng)民有權(quán)直接參與土地的交易。據(jù)此許多研究者認(rèn)為,既然農(nóng)民是土地的主人,就應(yīng)該由農(nóng)民直接進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行農(nóng)地交易,通過(guò)自由談判,達(dá)成土地交易契約,進(jìn)而使農(nóng)民獲得交易的全部收益。這種觀點(diǎn)認(rèn)為,農(nóng)民參與土地交易的程度越高,農(nóng)民獲得的收益也就越高;農(nóng)民獲得的收益與農(nóng)民參與土地交易的程度成正比。但是如上所講,農(nóng)民直接參與土地交易是存在交易成本的。這種成本首先表現(xiàn)為農(nóng)地的分散交易在市場(chǎng)上發(fā)生的搜尋、談判和實(shí)施成本;其次還表現(xiàn)為因集體土地產(chǎn)權(quán)的界定不清而帶來(lái)的制度成本。尤其是在我國(guó)現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》沒(méi)有確認(rèn)農(nóng)民土地轉(zhuǎn)讓權(quán)的條件下,農(nóng)民直接參與土地交易的后果是法律的否定和懲戒。近年來(lái),國(guó)內(nèi)“小產(chǎn)權(quán)房”的爭(zhēng)議就是這類問(wèn)題的一個(gè)后果。所以,盡管在農(nóng)地的分散交易模式中,農(nóng)民參與度最高,反映農(nóng)民訴求最完整,因而農(nóng)民獲得收益的比例也最高,但是如果這種收益難以抵消隨之而來(lái)的交易成本,那么,這種農(nóng)民直接交易的模式不僅不會(huì)給農(nóng)民帶來(lái)收益,反而還會(huì)損害農(nóng)民利益乃至整個(gè)社會(huì)的利益。因此,城市化進(jìn)程中農(nóng)民的土地收益會(huì)因農(nóng)民分散交易帶來(lái)的成本而抵消。
在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中,當(dāng)一個(gè)市場(chǎng)分散交易的成本過(guò)高,另一種替代性的交易形式就會(huì)出現(xiàn),如批發(fā)、團(tuán)購(gòu),還有中介機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)等。在農(nóng)村的“宅基地?fù)Q房”中,政府恰恰充當(dāng)了交易的中介組織者角色。通過(guò)政府的示范、引導(dǎo)和服務(wù),可以有效地協(xié)調(diào)農(nóng)戶的集體行動(dòng),大大降低了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的盲目性和分散性。
除此之外,政府還可以通過(guò)宅基地?fù)Q房過(guò)程中的公共服務(wù)進(jìn)一步降低農(nóng)戶的交易成本。如農(nóng)地轉(zhuǎn)用的規(guī)劃及前期論證;提供市場(chǎng)信息,包括尋找具有良好資質(zhì)的開(kāi)發(fā)商;向農(nóng)戶展示土地開(kāi)發(fā)及規(guī)劃的模型;參與房屋建筑的質(zhì)量管理監(jiān)督,等等。更為重要的是,在宅基地?fù)Q房建設(shè)小城鎮(zhèn)的過(guò)程中,政府對(duì)城市公共品的供給成為提高土地價(jià)格,增大土地總收益的重要因素。如政府修建各種基礎(chǔ)設(shè)施,或建設(shè)一些公共設(shè)施,如體育場(chǎng)或?qū)W校等。公共服務(wù)和公共設(shè)施的提供無(wú)疑可以導(dǎo)致相關(guān)地塊地價(jià)的提高,進(jìn)而提高了城市化凈收益的絕對(duì)值。
(三)土地收益的合理分配。農(nóng)民可以從土地流轉(zhuǎn)中獲得多少收益,這既取決于土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的凈收益的數(shù)量,也取決于土地收益的分配比例。土地收益的分配是當(dāng)前很多矛盾的集中點(diǎn)。在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中,不僅農(nóng)民投入了土地資源,政府通過(guò)提供公共品也進(jìn)行了投資,開(kāi)發(fā)商或者其他企業(yè)也投入了一定的資源。因此,除了農(nóng)民以外,政府和企業(yè)也應(yīng)獲得部分收益。但是,如何公正、合理的劃分這一收益,在理論和實(shí)踐中都是尚未解決的難題。正因?yàn)槿绱耍谥袊?guó)當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)中,尤其是農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中,一般認(rèn)為,政府征地制度下制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),小城鎮(zhèn)投融資建設(shè)公司與政府在土地交易中的強(qiáng)勢(shì)地位,政府壟斷土地市場(chǎng)造成的大量尋租行為,使得土地收益的分配不利于農(nóng)民群體。
在宅基地?fù)Q房中,為了保護(hù)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的利益,政府明確了自身的各級(jí)機(jī)構(gòu)和小城鎮(zhèn)投融資建設(shè)公司所扮演的角色,對(duì)從土地流轉(zhuǎn)中獲得的收益進(jìn)行了限制,并且對(duì)在土地流轉(zhuǎn)中,農(nóng)民所要實(shí)現(xiàn)的具體目標(biāo)進(jìn)行了明確的規(guī)定,這是對(duì)農(nóng)民利’益的預(yù)防性保護(hù)。同時(shí),在土地流轉(zhuǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié),注重農(nóng)民參與決策的權(quán)利,為農(nóng)民保護(hù)自身利益提供了具有可操作性的具體途徑,這是對(duì)農(nóng)民利益的制度性保護(hù)。通過(guò)預(yù)防性保護(hù)和制度性保護(hù),確保農(nóng)民可以從土地流轉(zhuǎn)中獲得公正、合理的土地收益,這是宅基地?fù)Q房模式得以成功的基礎(chǔ)。
按照一般的經(jīng)濟(jì)理論,農(nóng)民作為土地這一稀缺資源的所有者,有權(quán)利獲得土地收益中的較大份額。作為收入水平較低的人群,農(nóng)民獲得土地收益的較大份額,也符合社會(huì)公平的原則。在宅基地?fù)Q房中,農(nóng)民利益的保護(hù)被放在首要的位置,改善農(nóng)民生產(chǎn)與生活條件,縮小城鄉(xiāng)收入差距,促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展,是宅基地?fù)Q房的根本目的。因此,政府明確提出,土地政府收益歸農(nóng)民所有,政府不得從土地流轉(zhuǎn)中獲取任何利益。
由私人所有的企業(yè)以獲取利潤(rùn)為最終目的,在土地流轉(zhuǎn)中所獲得的利益與農(nóng)民利益在一定程度上具有此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。為了最大限度地保護(hù)農(nóng)民利益,在充分利用市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)上,宅基地?fù)Q房中的小城鎮(zhèn)投融資建設(shè)公司一般由政府出資建立,因此,它的目的并不在于獲得更多的利潤(rùn),而是保證在小城鎮(zhèn)建設(shè)中能夠取得資金平衡,以土地開(kāi)發(fā)的收益彌補(bǔ)農(nóng)民新居建設(shè)所需的資金,并且額外的收益也要用于當(dāng)?shù)鼐用窆财返墓┙o。對(duì)于政府和小城鎮(zhèn)投融資建設(shè)公司獲取利益的限制形成農(nóng)民利益的預(yù)防性保護(hù)。
在宅基地?fù)Q房過(guò)程中,政府提出了“一切為了農(nóng)民,一切依靠農(nóng)民”的工作方針,這說(shuō)明這項(xiàng)工作的重點(diǎn)是保護(hù)農(nóng)民的利益。為了讓農(nóng)民更好地享有土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的收益,政府對(duì)宅基地?fù)Q房中農(nóng)民利益保護(hù)的目標(biāo)作了明確的規(guī)定,這被概括為“安居、樂(lè)業(yè)、有保障”?!鞍簿印笔且獙?shí)現(xiàn)居者有其屋,改善農(nóng)村居民的生活環(huán)境,這不僅體現(xiàn)為返遷安置以后居民所享有的人均居住面積不變或者增加,更體現(xiàn)為政府通過(guò)小城鎮(zhèn)建設(shè)為農(nóng)村居民提供完善的公共基礎(chǔ)設(shè)施,使農(nóng)民居住的公共環(huán)境更加衛(wèi)生、便捷,提高居住的適宜度?!皹?lè)業(yè)”是指土地流轉(zhuǎn)需要充分考慮農(nóng)民未來(lái)的發(fā)展,就業(yè)是未來(lái)發(fā)展的根本問(wèn)題,因此,宅基地?fù)Q房不僅規(guī)劃了居住區(qū),而且對(duì)于未來(lái)二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,在規(guī)劃中均有充分的體現(xiàn)。由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代二三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)變,是改變農(nóng)民生活的根本途徑?!坝斜U稀笔侵覆粌H要通過(guò)二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,為當(dāng)?shù)鼐用裉峁└嗟木蜆I(yè)機(jī)會(huì)和創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì),而且通過(guò)將農(nóng)民納入社會(huì)保障體系,解決農(nóng)民后顧之憂。
更為重要的是,宅基地?fù)Q房強(qiáng)調(diào)農(nóng)民參與,這為農(nóng)民利益提供了制度性保護(hù)。宅基地?fù)Q房為農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)與小城鎮(zhèn)建設(shè)提供了制度保障。政府制定了“90%群眾滿意、10%不反對(duì)”的工作目標(biāo)。在規(guī)劃、建設(shè)、實(shí)施等各個(gè)環(huán)節(jié),充分尊重農(nóng)民意愿,并建立公開(kāi)透明的工作機(jī)制,對(duì)所有涉及農(nóng)民利益的決定都要征求農(nóng)民意見(jiàn)。在征地補(bǔ)償分配、還遷房型選擇、拆遷補(bǔ)償安置等環(huán)節(jié),以村民代表大會(huì)的形式聽(tīng)取群眾意見(jiàn)和建議,依法讓農(nóng)民實(shí)施自主選擇、自主決策的權(quán)利。
具體而言,宅基地?fù)Q房通過(guò)兩個(gè)途徑提高了農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的參與程度。一個(gè)表現(xiàn)在換房的決策程序方面。申請(qǐng)參與宅基地?fù)Q房的村莊需先在村民代表大會(huì)進(jìn)行拆遷還遷表決,代表表決通過(guò)后,由各村民小組長(zhǎng)入戶簽訂拆遷還遷申請(qǐng)書(shū),同意換房戶需達(dá)到90%以上,在以上所有上報(bào)材料經(jīng)審核合格后,該村方能申請(qǐng)參與“宅基地?fù)Q房”的試點(diǎn)。另一個(gè)表現(xiàn)在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面。從《華明鎮(zhèn)拆遷還遷試行辦法》來(lái)看,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有多種可選擇方案,如房屋還遷補(bǔ)償、貨幣補(bǔ)償、其他補(bǔ)貼等。僅就房屋還遷補(bǔ)償而言,分類也相當(dāng)明細(xì),考慮平房、樓房、主房、附房的補(bǔ)償差異,房屋的認(rèn)定及面積的丈量。以上詳細(xì)的規(guī)定表明政府在引導(dǎo)農(nóng)民參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中,傾聽(tīng)農(nóng)民意見(jiàn),反映農(nóng)民訴求,增強(qiáng)農(nóng)民在農(nóng)地轉(zhuǎn)化中的參與度,以維護(hù)農(nóng)民作為弱勢(shì)群體的利益。
正是通過(guò)制度創(chuàng)新將農(nóng)民利益的保護(hù)制度化,使農(nóng)民真正具有參與土地流轉(zhuǎn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)的選擇和決策的權(quán)利,農(nóng)民的利益才能得到真正有效的保護(hù),也才能將土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民與政府和開(kāi)發(fā)商的矛盾提前化解,使宅基地?fù)Q房成為一種真正具有生命力和可持續(xù)性的土地流轉(zhuǎn)與小城鎮(zhèn)建設(shè)模式。
五、城鄉(xiāng)公共品統(tǒng)籌供給
城鄉(xiāng)公共品統(tǒng)籌供給既是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要手段,也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的重要標(biāo)志。天津市的“宅基地?fù)Q房”模式對(duì)此做了新的嘗試和探索,并取得了重要的進(jìn)展。在公共品供給方面,宅基地?fù)Q房具有以下三大優(yōu)勢(shì)。
(一)資金優(yōu)勢(shì)。通過(guò)小城鎮(zhèn)建設(shè),更加集約地利用農(nóng)村建設(shè)用地,除了為農(nóng)民提供住房和公共品以外,還可以利用節(jié)約的土地籌集資金,解決住房建設(shè)和公共品投資的資金來(lái)源問(wèn)題,建設(shè)公共設(shè)施通常都屬于一次性大額支出項(xiàng)目,單純靠政府財(cái)政資金幾乎不可能做到。在新建居民區(qū),建設(shè)完備的公共服務(wù)設(shè)施,其資金來(lái)源主要來(lái)自于土地開(kāi)發(fā)收益,從而減輕了政府財(cái)政負(fù)擔(dān),使城鄉(xiāng)公共品統(tǒng)籌供給、公平享用成為現(xiàn)實(shí)。
(二)規(guī)模優(yōu)勢(shì)。在原有村落增加公共品供給水平,由于居民聚集程度低,成本較高,往往達(dá)不到公共品供給所要求的最低水平,難以充分發(fā)揮公共品的作用,這也是農(nóng)村公共品供給不足的原因。宅基地?fù)Q房不僅將附近的農(nóng)村居民安置在新建小城鎮(zhèn)內(nèi),而且通過(guò)土地開(kāi)發(fā),吸引大量城鎮(zhèn)居民和企業(yè)落戶在小城鎮(zhèn),提高了人口和產(chǎn)業(yè)密度。通過(guò)居民和產(chǎn)業(yè)的聚集,實(shí)現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)濟(jì),提高了公共品的供給水平。以往由于分散居住難以提供的道路、醫(yī)院、學(xué)校等公共設(shè)施,新建小城鎮(zhèn)都非常齊全。
(三)效率優(yōu)勢(shì)。新建小城鎮(zhèn)提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)不僅在數(shù)量上有所增加,在質(zhì)量上更有明顯提高。與以往農(nóng)村相比,道路通暢程度、醫(yī)院服務(wù)設(shè)施和學(xué)校教學(xué)質(zhì)量都有明顯提升。而且,由于居住相對(duì)比較集中,小城鎮(zhèn)居民可以便利地使用這些公共設(shè)施,提高了公共品的使用效率。與原有城區(qū)相比,由于可以更科學(xué)地規(guī)劃布局,并且更加注重社會(huì)發(fā)展與資源、環(huán)境的協(xié)調(diào),公共品的供給更為完善,因此,新建小城鎮(zhèn)更加適宜人們生活和居住。從供給與需求來(lái)看,宅基地?fù)Q房公共品供給更有效率。
六、總結(jié):城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新道路和新探索
通過(guò)對(duì)天津市在宅基地?fù)Q房過(guò)程中政府功能與市場(chǎng)機(jī)制的協(xié)調(diào)、農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)績(jī)效、農(nóng)民權(quán)益保護(hù),以及農(nóng)村公共品供給等問(wèn)題的分析,我們認(rèn)為,在當(dāng)前我國(guó)土地資源高度緊缺,中央政府嚴(yán)格控制耕地總量的約束條件下,通過(guò)將農(nóng)村分散低效的宅基地置換出來(lái)集約開(kāi)發(fā),建設(shè)新型小城鎮(zhèn),有利于緩解我國(guó)土地壓力,保持經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程;有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,徹底改變和改善農(nóng)村落后面貌;有利于集約利用有限資源,創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn),是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展的新模式。
作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一種新探索,天津市宅基地?fù)Q房已經(jīng)獲得了初步成功,但是在實(shí)施過(guò)程中也應(yīng)關(guān)注可能出現(xiàn)的一些新問(wèn)題。這些問(wèn)題集中在兩個(gè)方面:一是由于房地產(chǎn)市場(chǎng)的價(jià)格波動(dòng)帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn),二是小城鎮(zhèn)的管理問(wèn)題。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)是宅基地?fù)Q房投融資的重要途徑,小城鎮(zhèn)建設(shè)所需要的大量資金投入來(lái)自于通過(guò)開(kāi)發(fā)節(jié)約出來(lái)的土地以招拍掛出讓所獲得的收益,由此實(shí)現(xiàn)宅基地?fù)Q房的資金平衡。但是土地開(kāi)發(fā)需要一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程,土地開(kāi)發(fā)的收益取決于未來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)的價(jià)格。房地產(chǎn)價(jià)格的波動(dòng)是由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律所決定的,對(duì)于土地開(kāi)發(fā)未來(lái)收益的估算存在一定的不確定性,由此形成了一定的風(fēng)險(xiǎn)。一般情況下,只能估算房地產(chǎn)價(jià)格正常波動(dòng)所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn),但是一旦出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退,那么收益的下降完全有可能超出了預(yù)先的估計(jì)。如何防范這種風(fēng)險(xiǎn),是今后用宅基地?fù)Q房推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)中應(yīng)當(dāng)注意的問(wèn)題。
城市化過(guò)程并不僅僅是人口和產(chǎn)業(yè)的簡(jiǎn)單集中,而是生產(chǎn)和生活方式的根本性轉(zhuǎn)變,這種轉(zhuǎn)變可能需要很長(zhǎng)的時(shí)間。宅基地?fù)Q房中形成的小城鎮(zhèn),在較短的時(shí)間內(nèi)改變了大量農(nóng)村居民的居住環(huán)境,也帶來(lái)了相應(yīng)的管理問(wèn)題。例如,雖然居住環(huán)境改變,但是,很多居民仍保留了原來(lái)的生活習(xí)慣,社區(qū)建設(shè)和組織文化生活變得非常重要。而且,大量農(nóng)民的生產(chǎn)方式難以立即由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)或非農(nóng)產(chǎn)業(yè),由此產(chǎn)生了居民的就業(yè)問(wèn)題。如何幫助這些農(nóng)民順利實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)和生活方式的轉(zhuǎn)變,也是以后工作中需要重視的問(wèn)題。
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