不同的大學治理方式

[摘要]投資不能構成政府控制和干預大學的理由，國家或政府最優(yōu)先的責任是“培養(yǎng)好的研究環(huán)境”。德美兩國的大學治理都圍繞保障大學自治和學術自由，以高度一致的根本理念和不太相同的表現(xiàn)形式，獲得了大致相同的繁榮結果。在中國，無限政府的觀念正處在深刻的向有限政府的變化中。但觀念的問題并未完全解決。大學的自由與獨立，首先是國家的需要，唯有學者們、大學和國家共同意識到這一點，大學才可能是先進的。

[關鍵詞]大學治理；大學自治；學術自由；政府干預

[中圖分類號]G51 [文獻標識碼]A [文章編號]1672－0717(2010)01－0108－04

在我們所討論的話題“大學應如何對待政府，政府應如何對待大學”中，事實上存在著本應如何對待和實際上在怎樣對待的區(qū)別。我們所敘述的往往是前一個問題，因此，這里著重討論一下政府實際上在怎樣對待大學。并且，我們主要涉及國外的一些基本情形；關于我們中國的情形，則留待論述中國高等教育改革的題目時再去敘述。

關于國外政府對大學的治理，從大的方面來看可分為兩種類型，一種可以英美等國為代表，一種可以德日等國為代表。這樣，我們這里就主要以美德兩國的情況來予以闡述。

美國高等教育是典型的分散、分權、分立的大學機構系統(tǒng)。“按照正式的組織標準來看，美國充其量來說只不過有一個半正式的高等教育系統(tǒng)”，“美國的(高等教育)簡直稱不上是什么系統(tǒng)”，“美國的系統(tǒng)是最缺乏組織的，幾乎完全是一種相互之間自由競爭的市場。這種系統(tǒng)完全由可稱為‘社會選擇’的無組織的決策所左右，是與統(tǒng)一的官僚系統(tǒng)相對立的另一極端”。這是對整個美國高等教育系統(tǒng)的一個概括性描述。

美國對大學從微觀到宏觀的管理和治理，可分為六級，最低的一級為系，第二級為學院，第三級為大學，第四級是相對獨立的大學分校所組成的大學群(以加州大學為典型，但這并非普遍存在的一級)，第五級為州，第六級為國家。只有第五、六兩級是政府，它們的作用是本章約定的所謂治理性質(zhì)的。它們又是怎樣治理的呢?

“美國的教育長期以來就是州的責任而不是中央政府的責任”，與此同時，“國家級的正式權力較小”。不僅對于大學的行政權，甚至立法權都在州政府手里，聯(lián)邦政府只是從國家利益出發(fā)，在不違背公平競爭的前提下，以撥款方式間接影響大學。一般并無無償撥款。

并且，州政府的治理權主要是對公立大學(美國無所謂國立大學)的。強大的私立大學則主要直接受法律的約束(不等同于政府的約束，大學與政府在法律面前平等)。所以，美國大學的自主權問題的關鍵在州政府，并且主要在公立大學。國家正式權力較小(即聯(lián)邦政府權力較小)，各州自行治理，以及私立大學的突出特點產(chǎn)生的影響，在這樣三方面因素構成的背景下，州政府基本上可以充分保持公立大學的自主權，更不要說私立大學了。從而，使整個大學系統(tǒng)享有世界上最充分的大學自治權。

由于這已成為一種傳統(tǒng)，所以，雖然存在著政府有限的治理權，但美國大學的普遍心態(tài)是，大學“仍然很不愿意承認高等教育是政府管轄的一個部分，也不愿意把高等教育作為政府的一部分進行研究”。這種觀念是與美國大學治理的傳統(tǒng)與現(xiàn)實相吻合的。

在中國，曾經(jīng)是無限政府、萬能政府的觀念起作用的，但這一觀念正處在深刻的變化中，正向有限政府變化。過強的政府干預普遍而嚴重存在的狀況也就在變化中。但是，根本性的問題并未完全消失，觀念的問題并未完全解決。由此，我們常常以自己的視角和觀念，乃至以自己的話語去評價和看待美國聯(lián)邦政府的行為。例如，一些學者很喜歡用“干預”一詞來描述聯(lián)邦政府對大學采用的政策，因而有所謂聯(lián)邦政府的三次“干預”：19世紀中后期的增地運動、二戰(zhàn)期間的科研撥款政策和戰(zhàn)后制訂的退伍軍人法都曾被視為政府干預的典型行為。其實，在此使用“干預”一詞是不恰當?shù)模掇o?！氛f干預“猶‘干涉’”。在我們的語境中有強力介入的意思。然而，也有學者正確地指出：美國“聯(lián)邦政府機構和大學之間更多的是合作關系”，“政府的介入更多地是提供服務和引導”，并且“受到多方面的有效監(jiān)督”，來自社會輿論、公眾……和立法團體的監(jiān)督確保了“聯(lián)邦憲法具有的強大的約束力”使政府成為有限政府，從而充分保證了大學的獨立與自由。

我們知道，在美國建國之前大學早已存在，在那里，大學先于國家出現(xiàn)。因而，1776年前美國無所謂國立大學。建國之后，有一些學者建議建立國立大學，這也得到美國幾任總統(tǒng)的贊同。然而，國會中不少議員“擔心國立大學的創(chuàng)辦有可能成為國家權力無限制擴大的起點”，并有“違反美國憲法之嫌”，并且，“美國公眾對國立大學的動議或者漠不關心，或者持反對態(tài)度”。

兩百多年過去了，美國至今沒有國立大學?？墒?，沒有國立大學的美國已經(jīng)站在世界高等教育的頂端。同時，私立大學的哈佛、耶魯、斯坦福等等，誰也不能否認它代表著美國同時也是世界的最高水平。這充分顯示大學自身的力量，充分顯示對于大學而言決定性的力量就在民間，而美國政府的最大功績就在于它明智地不干預大學，充其量為其提供輔助性支持和保障它自由發(fā)展的環(huán)境。

政府和大學，共同地遵守法律。美國1965年頒布了第一部高等教育法，而此時，這個國家連教育部也沒有，它主要是靠法律，主要不依靠行政權力、政府權力。直至1979年才建立的聯(lián)邦教育部，其目的也根本不在于如何管住大學。美國議會強有力地限制著政府對大學的干預。

下面說到德國。

德國與美國在大學的治理上非常不同，可以說美國是建立在自由基礎上的，而德國是基于國家意志的；然而，從另一個方面來看，它們又非常相同。為何有如此表面看來似難理解的現(xiàn)象呢?

在20世紀以前，德國擁有世界上最好的大學。

20世紀以來，由于美國卓有成效地吸收德國大學教育的思想觀念并有所發(fā)展，從而，德國大學的領先地位逐漸為美國所取代。但依然還可以說，德國大學仍站在世界前列。這種背景就表明德美兩國會有十分相似的地方。但德國大學的觀念是不一樣的。德國大學，尤其自柏林大學以來，它們的目標是建立文化國家，從而也認為大學是國家文化。德國大學把自己與國家聯(lián)系在一起，這與美國的差異極大。

德國的大學起源于中世紀，后于法意約兩百年左右，然而，真正能代表德國大學的是更后誕生的柏林大學等19世紀以來的大學?！斑@一新時代與稍后出現(xiàn)的一批人物有關，他們是黑格爾、費希特、施萊爾馬赫、洪堡”，再往前追溯，“人們不難發(fā)現(xiàn)萊布尼茲、康德及其他人的影響”。

在洪堡看來，“新的柏林大學的原則，不是管理和從屬，而是自由和獨立”，“洪堡的純科學是建立在獨立于國家和社會的理想之上的”，而“國家必須徹底放棄對科學的任何干涉，國家的干涉往往會變成科研的障礙”，“國家除了供應必須的物質(zhì)和選任適當?shù)娜藛T外，沒有其他任何義務”。美國從德國大學所吸收的不是國家觀念，而是大學獨立與自由。正是在這一根本點德美兩國相同。那時，美國大量的人員深人學習德國大學的經(jīng)驗，尤其學習自洪堡以來的德國大學的觀念與思想。

洪堡在政府中任過官員，這一背景使他的觀點更有意義：大學應“獨立于一切國家的組織形式”。并認為國家對性質(zhì)迥異的大學進行組織、提供經(jīng)費這一事實本身，“總是必然會產(chǎn)生消極的作用，精神會為物所蔽，高尚會墜入粗俗”。

還有出任過柏林大學校長的施萊爾馬赫，他曾指出：“國家不應把大學視為從屬于自己的機構，使其活動服從于自身的，而不是科學本身的目標，這樣只會使大學受到損害。

先后三次留學德國共計五年多而深明歐美大學的蔡元培先生曾這樣說道：“德國革命以前是專制的，但是他的大學是極端的平民主義，”“德意志帝政時代，是世界著名開明專制的國，他們大學何等自由”。

這決不只是蔡元培先生的判斷，連美國的教育家們也是這樣看的，如斯坦尼·霍爾(Stanley Hall)曾說：“德國大學是當今地球上最自由的地方?！弊钭杂膳c最高水平是如此緊密連在一起的，這是德美兩國大學的根本共同點，其結果是它們最優(yōu)秀。如果論及大學規(guī)律，最自由與最優(yōu)秀同在便是最根本的一條規(guī)律。

德國大學的兩個現(xiàn)象是引人深思的。以柏林大學為代表，它是以純學術，以哲學而引導大學的，然而，德國大學有極強的國家觀念，卻又非常明確地認為大學活動要獨立于一切國家組織形式。對于德國的這一奇妙現(xiàn)象或日矛盾統(tǒng)一現(xiàn)象，也可用兩方面的原因來加以解釋。

黑格爾時期，德國處在分裂狀態(tài)，德國統(tǒng)一與強大的理想直接影響到學者，而“在理想的統(tǒng)一國家中，黑格爾及其后繼者視大學為個性完善提供自由機會的場所。國家應由個性完善的人所組成——這就是黑格爾思想對德意志復興所作出的貢獻”。這就是辨證法大師關于把自由與統(tǒng)一、個性與國家聯(lián)系起來而考察大學和國家關系的思想。黑格爾的這一思想以不同形式同樣體現(xiàn)在洪堡、施萊爾馬赫、費希特這樣一些為創(chuàng)立新型的德國大學產(chǎn)生過最大影響的一批學者身上。

以上是一方面。另一方面是：這些思想家，這些對大學改革與發(fā)展作出過最大貢獻的學者們關于國家統(tǒng)一與興旺必須依靠大學，而大學的興旺又必須獨立于國家組織形式的思想，為德國的統(tǒng)治者們所接受(并非一概如此，但基本做到了)?！爱斎?，基礎是由前幾個世紀的哲學家打下的，而且，19世紀的軍人和政治家對德意志的思想統(tǒng)一也作出了不可缺少的貢獻。雖然俾斯麥和威廉一世與大學的關系似乎并不特別親密，威廉二世卻為大學感到自豪，正如他為德國軍隊和德國商業(yè)感到自豪一樣：因為他理解學者和科學家并為他們提供幫助。學者和科學家是思想王國中成功的依據(jù)，正如軍隊和商業(yè)是行動競技場上成功的依據(jù)一樣。盡管從整體上看，君主精神后來逐漸滲透到了大學之中，但如果認為教授們是在尋求皇室的恩惠，此乃嚴重的誤解。君主制對大學的影響，與現(xiàn)代商業(yè)對美國大學的影響有類似之處”，現(xiàn)代商業(yè)對美國大學中一批最知名的大學追求學術至上理想的影響是十分有限的。“真實的德國不僅是俾斯麥及其將軍和王侯的德國，而且也是歌德、席勒、費希特、施萊爾馬赫、卡爾·舒爾茨(Carl Schurz)、保爾森和微耳和的德國”。仿此，我們也可以說，延續(xù)那段開創(chuàng)了的歷史，那也是黑格爾、費爾巴哈、馬克思、叔本華、迦達默爾、雅斯貝爾斯、高斯、黎曼、希爾泊特、閔可夫斯基、克萊茵、普朗克的德國，強盛的德國，科學家、思想家、哲學家的德國。

由此看來，德美兩國所代表的兩種不同類型的大學治理，所相異的是形式的、表面的，所相同的是內(nèi)容的、實質(zhì)的：都完全尊重大學的特點，都竭力保障了大學的學術自由與大學自治。從而，保障了大學的繁榮，也保障了社會的繁榮，保障了國家發(fā)展的不竭之文化源泉(思想的、理論的、科學的、哲學的)。德美兩國是以高度一致的根本理念又以不太相同的表現(xiàn)形式，獲得了大致相同的繁榮結果。

當然，不只是德美兩國才如此的，許多國家的大學具有高度自治權。英國如“高等教育質(zhì)量保證局”一類的機構也“不是政府的部門”。

同時，歐洲一些國家也有慘痛的歷史教訓?！澳闷苼鰧⒏叩冉逃糜趪业膰烂芸刂浦?，雖然也產(chǎn)生了一些急功近利的效果，但最終使法國高等教育淪為二流水平，更喪失了法國在科學上的領先地位”。“后來的德國大學走上了法國的老路，大學越來越依賴于國家，專制政府對大學事務的干預司空見慣，大學的政治色彩日益濃厚。第一次大戰(zhàn)中的德國大學幾乎成為軍國主義的工具。納粹上臺后，完全依賴國家的德國大學最終被法西斯主義徹底摧毀”。

相比于美國，歐洲在政府對大學的治理方面所做的具體事宜較多。在1999年，出現(xiàn)了一個《博洛尼亞宣言》，這是由29國政府的教育部長共同簽署的文件，“達成了六項行動目標：(1) 建立容易理解以及可以比較的學位體系”；“(2) 致力于建立一個以兩階段模式為基礎的二級制高等教育體系”；“(3) 建立學分體系……引入歐洲學分轉(zhuǎn)換體系”；“(4) 促進師生和學術及行政人員的流動，克服人員流動的障礙”；“(5) 促進歐洲各國在質(zhì)量保證方面的合作”；“(6) 在高等教育領域增強歐洲維度的建設”。然而，“它以豐富多樣的歐洲文化為基礎，遵循高校自治、學術自由、機會均等和民主等原則”。這是政府發(fā)出的聲音，然而，從其內(nèi)容上看，從其基礎和原則來看，歐美之間在治理上，在保障大學自治和學術自由上，并沒有實質(zhì)上的差別。

無論政府有沒有投資大學，在哪個方面投資了大學，都不能構成控制和干預大學的理由，大學的充分而自由的發(fā)展也并不完全取決于這些投資?！霸谶@幾十年來，得諾貝爾獎的發(fā)現(xiàn)很少來自政府控制和管理的研究。大部分發(fā)現(xiàn)都是科學家根據(jù)自己的思想和計劃，在研究過程中得到的，而且往往是無意中得到的。這就要培養(yǎng)好的研究環(huán)境，要可充分、自由地選擇研究項目。可惜在今天中國的科研體系中，如果真有此特立獨行的教授，可能他的研究工作會遇到很大的困難”。所以，國家或政府最優(yōu)先的責任是“培養(yǎng)好的研究環(huán)境”。

總之，大學的自由與獨立，首先是國家的需要。唯有學者們、大學和國家共同意識到這一點，大學才可能是先講的。