大學章程:構建和諧高校的制度保障

[摘要]高校在改革和發(fā)展的過程中，滋生了很多不和諧的現(xiàn)象。如果從制度供給的角度來看，大學章程的缺失或“虛位”可以說是高校不和諧的重要根源之一。為此，必須把大學章程建設作為構建和諧高校的重要內容。大學要有獨立自主地探索自己教育哲學的意識，強化師生員工照章辦事的意識，建立健全大學章程的制定和修改機制，依據(jù)章程加強學校制度體系建設，這是加強大學章程建設、保障和諧高校的重要環(huán)節(jié)。

[關鍵詞]大學章程；和諧高校；制度保障

[中圖分類號]G647 [文獻標識碼]A [文章編號]1672－0717(2010)01－0044－05

改革開放30多年來，我國高等教育的發(fā)展取得了舉世矚目的成就。但是，在目前的大學發(fā)展過程中，我國高校也出現(xiàn)了許多亟待解決的問題，高校不和諧的現(xiàn)象比比皆是。如果我們從制度供給的角度去考察我國現(xiàn)階段高等教育發(fā)展中諸多不和諧現(xiàn)象，就會發(fā)現(xiàn)這些不和諧現(xiàn)象背后存在著制度供給的缺位問題。良好的制度是和諧的關鍵，大學章程作為現(xiàn)代大學制度的重要載體，它的缺失或“虛位”可以說是當前我國存在的諸多大學問題的重要根源之一。誠然，大學章程并非包治百病的“靈丹妙藥”，但至少可以在制度層面上，為一些與大學章程密切相關的高校不和諧現(xiàn)象的解決提供一種制度路徑。

一、高校不和諧現(xiàn)象透視

1.高校訴訟案件頻發(fā)

近幾年來，高校師生狀告母校的事件時有發(fā)生，如學生田某訴北京某大學案、劉某訴某大學案以及教師林某與西北某高校的訴訟案等。這些案件大多是涉及學生以及教師因不服學校處分而訴諸于司法救濟的情形，它們嚴重影響了高校的和諧。同時，它們還折射出我國高校依法治校觀念的淡薄，揭露了大學內外制度的隔膜，尤其是大學內部管理制度與外部法律法規(guī)相脫離所引發(fā)的矛盾沖突。

比如，在田某訴北京某大學案中，學校敗訴的主要原因在于該校的“068號通知”第一條“凡考試作弊者，一律按退學處理”的規(guī)定與原國家教委的《普通高等學校學生管理規(guī)定》第29條規(guī)定的退學條件不一致，結果使得該校所做的關于不授予學生田某畢業(yè)證和學位證的處分無效。

2.行政權力與學術權力失衡

一直以來，大學內部行政權力干預或取代學術權力的現(xiàn)象比較普遍。通常情況下，行政權力對學術事務的過多介入，使一些學術事務的決策帶有明顯的行政色彩，大學內學術權力的主體——教授及學術組織的地位也沒有得到彰顯。近年來，由于二者權力的失衡而引發(fā)的高校不公事件頗受社會各界關注，其中在高等教育界反響比較大的是2007年的“張鳴事件”。該事件在本質上涉及的是高校管理體制的問題，即由誰掌握學術職稱評定權、學院撤換教師應遵從何種程序等。換言之，學術行政化是這些問題背后的根源——院長的權力無從制約。

另外，大學內的一些學術組織如學術委員會、教學委員會等由于缺乏根本的制度保障，其功能也很難得到真正的發(fā)揮。如不少學校雖然也設立了負責學術事務的委員會，但“這些委員會雖有審定職稱、學位的權力，但在它上面，有行政性的領導小組，由行政人員預先規(guī)定不屬于甚至有悖于學術性質的條條框框，使學術人員只能依照這些條條框框投票審定，而審定的結果不但需要行政審批方能生效，而且行政往往可以變更審定結果”。

3.大學趨同化現(xiàn)象嚴重

近幾年來，我國高等學校中興起的合并風、掛牌升格風愈演愈烈，如大專改本科，學院改大學，農(nóng)業(yè)大學、理工大學開人文專業(yè)，綜合性大學的目標定位為“研究型”，等等。在此風氣的影響下，有的高校不顧條件上專業(yè)，不惜代價上層次，不顧容量上規(guī)模，強而為之，結果傷了元氣和根基，失去了優(yōu)勢和特色，有的甚至債臺高筑。當前高校的這種趨同化傾向，難以適應經(jīng)濟社會發(fā)展對多樣化和辦學特色的需要。并且尤為重要的是，特色是高等教育組織的生命，離開了特色，許多高等教育組織都將失去生存的理由。同時，不結合學校自身的辦學條件和歷史傳統(tǒng)，盲目攀“高”，硬性求“全”，勢必會影響大學教育的結構優(yōu)化、質量提高和效益發(fā)揮，不符合高等教育的發(fā)展規(guī)律與和諧高校構建的規(guī)則。

二、和諧高校呼吁大學章程的建設

作為統(tǒng)領學校一切工作的根本“大法”，大學章程明確規(guī)定了大學的辦學目標、性質、辦學方針、任務、人才培養(yǎng)模式、業(yè)務范圍、學科專業(yè)設置、機構設置、經(jīng)費籌措、校內各類人員的職責和行為。一旦實施，大學所有成員都要遵照執(zhí)行，任何人都無權違“憲”。大學章程能夠對大學內部教育主體利益進行調整和分配，能夠縮小分歧，擴大共識，通過能最大限度地體現(xiàn)、滿足和保障師生員工共同利益的制度措施，來調整利益格局，協(xié)調利益關系，進一步增進大學的和諧。

1.大學內外制度的協(xié)調有賴于大學章程

大學章程作為大學的“母法”，是連接大學外部的國家法律、法規(guī)和大學內部具體規(guī)章制度的紐帶。它既是教育法律、法規(guī)的具體化，又是大學制定學校規(guī)章制度的直接依據(jù)。因此，我國大學章程建設的滯后可以說是造成大學內部管理制度與國家法律、法規(guī)相沖突的重要原因。而在具體的大學管理實踐中，學校若再依據(jù)這些“違法”的校規(guī)校紀對師生進行行政處分的話，就很容易引起與師生的糾紛，而學校最終敗訴也便可想而知了。

另外，當我們從制度供給的角度來透視我國的高校訴訟案件時，便不難發(fā)現(xiàn)高校師生尋求司法救濟實屬無奈之舉，原因在于他們除訴諸法律之外再也找不到維護自身合法權益的制度依據(jù)了。大學章程作為大學的“憲法”，它非常注重對師生合法權益的維護，特別是對于一些出現(xiàn)異議問題的解決措施和執(zhí)行程序進行條文規(guī)定，并健全了師生的申訴制度。由此學校與師生問的權益糾紛就可以先在學校層面獲得解決，進而最大程度地避免師生與母校對簿公堂的尷尬局面。而即便最終未能在校內解決，當大學章程通過核準等途徑獲得法定效力后，師生也可以依據(jù)大學章程對大學的管理行為提起行政復議或行政訴訟。

從以上分析可以看出，重視大學章程的制定工作，按章程及時修訂和補充大學內部已有的規(guī)章制度，是減少我國高等教育領域訴訟案件頻發(fā)，進而促進高校和諧的重要途徑。

2.行政權力與學術權力的協(xié)調有賴于大學章程

關于如何配置行政權力和學術權力，這是大學教育運行的重大問題之一，那么，顯而易見，大學章程作為大學的“憲法”，就不得不正視這一問題并加以規(guī)范。因此，我國大學章程建設滯后可以說是行政權力與學術權力失衡的重要原因。孟德斯鳩曾說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權力的人們使用權力一直到遇到有界限的地方才休止?！睘榱朔乐埂敖^對權力”的出現(xiàn)，就要為權力的使用設置“界限”，對權力進行監(jiān)督和制約。大學章程便可以為大學內部學術權力和行政權力的平衡提供某種制度上的規(guī)約。因為它不僅在處理相關實際糾紛時可以保障權力正當主體的合法權益，而且由于大學章程的存在，就會對高校管理人員產(chǎn)生一種心理壓力，可以促使他們更加謹慎地行使權力，規(guī)范管理行為，自覺地按法治精神辦事。

值得注意的是，對于如何規(guī)范大學內部學術權力和行政權力的行使方式和適用范圍，使二者協(xié)調一致，形成合力，世界各國的大學章程都給予了明確的規(guī)定。如耶魯大學章程規(guī)定：“每個學院的終身教授同時是行政人員，它們和校長、教務長、院長一起組成終身職員理事會。該理事會是學院的管理機構，處理有關教育政策、學院管理的事情”。吉林大學的章程第24、25條明確了學術委員會和學位評定委員會的職權，為教授治學提供了制度保障?？傊髮W章程足學術權力和行政權力通過法治途徑得以平衡的基本保障，同時也是構建和諧高校的制度訴求。

3.學校特色發(fā)展有賴于大學章程

對于大學(尤其是那些要躋身世界一流的大學)而言，它的辦學理念、它的自主和特色應當?shù)玫椒傻谋Ｗo。大學章程作為依法自主辦學的根本法律保障，與高校特色發(fā)展是緊密聯(lián)系的?？梢哉f，大學章程建設是學校特色發(fā)展的重要保障。目前我國大學肓目攀比、趨同化現(xiàn)象嚴重的問題，很大程度上與缺少一部反映自身理念、特色、自主領域的大學章程有關。因為一部個性化的好的大學章程能使不同的大學有不同的辦學定位和目標追求，并不斷豐富大學的文化內涵，積極地引導大學朝著各具特色的方向發(fā)展，改變千校一面的狀況。

三、加強章程建設，保障高校和諧

大學章程是和諧高校的根本制度保障，因此，大學章程建設勢在必行。如今，我國大學章程建設并不盡如人意，主要存在“無章可依、有章難循”的現(xiàn)象。大學章程建設除了國家的政策保障外，大學自身要從以下幾方面為大學章程建設提供內部保障，進而為建構和諧高校提供制度保障。

1.大學要有獨立自主地探索教育哲學的意識

大學章程的制定和實施過程在很大程度上也是大學獨立探索自己教育哲學的過程，是一個學習、轉變、提升學校辦學思想的過程。大學除了對建校以來學校探索形成并經(jīng)實踐檢驗行之有效的辦學思想、辦學經(jīng)驗用章程加以確認外，還要借制定大學章程之機對大學自身內部管理體制和機構設置進行調整和創(chuàng)新。大學章程決不是基于原有的管理體制和機構設置進行的簡單復述，各大學應該在制定大學章程的過程中積極探索，結合本校實際并借鑒國內外大學管理改革經(jīng)驗，勇于打破舊有的不合理的體制和機構的束縛，大膽嘗試建立新的體制和機構。比如建立大學教授會(或評議會)、成立和完善教師和學生申訴機制等。當然，這些重要的機構和制度需要在大學章程中及時體現(xiàn)出來，以便在今后的具體操作中能有章可查，同時也有利于高校的和諧。

每所大學要想有所發(fā)展、有所超越，首先不能回避的便是對大學怎么發(fā)展、達到什么樣的目標以及怎樣達到目標等一系列問題的思考，這也就必然涉及到大學的辦學理念問題。大學章程展示著學校的辦學理念，展示著學校這個“價值主體”追求的目標?？梢哉f，有什么樣的辦學理念和價值目標就有什么樣的章程。因為辦學理念和價值目標決定教育行為和管理行為，它是學校章程形成的真正動因，并且會直接影響所在學校教師的教育思想和教育行為。因此，大學努力培養(yǎng)獨立自主地探索自己教育哲學的意識，能為大學章程的建設和和諧高校的構建提供一種觀念保障。

2.強化師生員工照章辦事的意識

大學各利益相關主體應該積極參與到大學章程建設的全過程，使大學章程最終內化為大學各利益主體的自覺行動，更好地約束彼此的行為，促進高校的和諧統(tǒng)一。

(1) 提高大學管理者照章辦事的自覺性。大學章程依據(jù)《教育法》和其他相關法律法規(guī)制定后，一旦通過教育行政部門的核準，就具有了法律效力。大學制定章程意味著校內管理從人治轉向法治，意味著思維方式和工作習慣的改變。因此，高校領導干部要重視法治，只有領導干部嚴格依法辦事，才能樹立起法律的權威。為此，領導干部要有較為系統(tǒng)、堅實的法治理論，做到依法決策、科學決策、依法管理、科學管理。由于高校涉及的法律問題相當復雜，應重視培養(yǎng)一批懂科技、懂經(jīng)濟、懂法律的人才，肩負起學校法制研究和教育的重任，為學校改革搞好法律論證，提供法律服務。

(2) 增強師生員工對大學章程的認同感和參與意識。大學章程的實施不能靠強制，應主要依靠全體教職工、學生的自覺遵守。而自覺遵守依賴于他們對大學章程價值的認同和信仰。為此，各高?？赏ㄟ^召開大會、發(fā)布手冊等方式對大學章程進行宣傳和說明，以便讓師生員工了解大學章程為何物，了解大學章程的重要性等方面的知識。隨后可在章程起草制定的過程中，積極鼓勵師生員工在學?；驅W院層面廣泛參與討論，并就其切身利益相關的問題發(fā)表看法，傾聽并采納他們的合理化建議。章程制定完成后，各學院或系可通過座談會的形式對大學章程的內容、重要性進行學習、宣傳和討論，以此來鞏固和加強大學章程在師生員工心目中的地位，使他們明白自身所享有的權利和義務，并依據(jù)章程更好地監(jiān)督管理者的行為，維護自身的合法權益。

3.建立健全大學章程的制定、修改機制

(1) 授權成立臨時的大學章程起草機構。舉辦者可授權各高校專門成立一種臨時的大學章程起草機構，作為大學章程制定的委托代理機構。此機構內成員通過舉辦者委任和選舉產(chǎn)生，成員主要為各利益相關主體代表以及數(shù)名專家，其中教授的比例應占多數(shù)，以體現(xiàn)教授治校的大學理念。只有這樣，制定出的大學章程才能使大學利益相關主體獲得一種最大程度上的制度認同。而且一部體現(xiàn)大學利益相關者共同意志的大學章程一經(jīng)批準通過，便可能會在構建和諧高校中發(fā)揮極其重要的作用。

(2) 嚴格按照程序制定章程。展開調研并草擬大學章程。首先，認真分析本校歷史，明確自身辦學特色。大學章程起草機構內相關人員可組織熟悉學校發(fā)展歷史或專門從事學校歷史研究工作的人士，如歷屆學校校長、關心學校發(fā)展的退休干部或教師以及學校年鑒編定人員等召開專門的研討會，在全面深入分析學校發(fā)展歷史的基礎上，進一步明確學校的辦學優(yōu)勢和劣勢，力求體現(xiàn)出自身的辦學特色，以避免大學的趨同化現(xiàn)象。其次，考察國家或地方的發(fā)展需求，了解大學發(fā)展最新動態(tài)。大學章程起草機構可邀請國家或地方政府官員、企業(yè)界人士及校友等外界重要人士召開座談會，認真傾聽目前國家或地方以及部分企業(yè)界人士對大學的合理需求及發(fā)展建議，最后由機構內成員將討論結果整理總結成書面報告。再次，組織專家進行章程調研并草擬章程。大學章程起草機構可派專家前往部分已制定大學章程的高校咨詢章程制定經(jīng)驗。另外，我國高校也可搜集國外各高校的大學章程文本進行研究和借鑒。最后，在充分調研的基礎上，由熟知章程制定知識的高等教育專家和法律專家共同草擬出適合本校的大學章程。審議章程草案。將擬定好的章程草案分發(fā)至各院系，先在系級層面上由系主任組織所在系的教職員工和學生進行討論，然后形成書面材料交至所在學院，之后再委派經(jīng)民主選舉產(chǎn)生的各利益主體代表參加院級層面的討論；最后在校級層面上進行集體再審議。表決通過草案。大學章程的形成過程是集體選擇的過程。教職工代表大會作為代表全校大多數(shù)利益群體的民主機構，最有資格對大學章程的最后通過行使表決權。在表決過程中，要遵循少數(shù)服從多數(shù)的原則。在教職工代表大會集體審議之后，對于章程中一些重要的或者先前爭議較大的條款依次進行舉手表決，在少數(shù)服從多數(shù)的情況下方可通過。提交主管部門審批。大學章程除了在學校層面通過外，還必須提交主管部門予以審批。這樣做主要是為了使教育部和學校所在直轄市對其直屬大學制定的章程有全面的了解和規(guī)劃，必要時可依據(jù)章程提供相應的財政支持，同時也可以從政策的層面予以指導和補充，使章程更為完善合理。備案與公布。為了使上級主管部門對大學實施有效監(jiān)督，有必要對大學章程進行備案，這樣也有利于雙方相互約束。另外，大學章程一經(jīng)審批，即成為法律性文件。為了使公眾更充分地了解大學章程，有必要通過各種形式對外公開。如《香港中文大學條例》內容很醒目地列于香港中文大學網(wǎng)站的“中大簡介”中。

4.依據(jù)章程加強學校制度體系建設

大學章程作為學校的“基本法”即“母法”，是辦學過程的最為根本的規(guī)范性文件，它只能就大學的基本問題和重大事項作出原則性的規(guī)定，但對于大學某一方面的工作以及許多具體問題不可能也沒有必要作出具體的規(guī)定。因此，針對學校管理工作中具體的、局部的問題，必須通過制定與大學章程相呼應的規(guī)章制度來加以規(guī)范。鑒于我國大學章程一般屬“事”后制定，故需要依據(jù)章程對“事”前制定的規(guī)章制度進行及時修訂，以使其逐步合法化、合理化。學校在制定章程后，還應及時出臺與章程相關的一系列實施細則，這樣做有利于增強大學章程的可操作性，從而便于大學章程更為有效地落實。以吉林大學為例，學校在制定章程之后，便陸續(xù)以章程為依據(jù)對一些過去發(fā)布的文件、規(guī)定進行修訂，制定出臺了黨委全委會、常委會、校長辦公會和書記辦公會的議事規(guī)則；制定了學部組織規(guī)程，在對學術委員會章程進行修訂的基礎上，根據(jù)章程的精神和原則調整了學校各級學術委員會的組成，明確學院院長不做學院學術委員會和教授會主席，為大學章程有效保障行政權力與學術權力的均衡提供了制度保證。另外，大學章程還將隨著高等教育體制改革、學校事業(yè)發(fā)展以及依法治校的深入，進行修訂和完善。相應地，大學其他的規(guī)章制度也要隨章程而加以修訂和完善?？傊?，只有通過章程的規(guī)范，讓各項制度成文，才能為高校的和諧提供完善的制度保障，才能使章程真正落到實處。

哈佛大學前任校長陸登庭認為，因為哈佛大學形成了一種明確的辦學理念，一套系統(tǒng)的制度和運行機制，“即使現(xiàn)在沒有校長，哈佛大學也一樣可以正常運轉”。這就是說，構建一套以大學章程為核心的具體的規(guī)章制度系統(tǒng)，是高校和諧發(fā)展的重要制度保障。